政府规制网络舆论的限度分析

冯朝睿

(1. 云南大学公共管理学院，云南 昆明650091;2. 昆明理工大学质量发展研究院，云南 昆明650093)

一、引言

从互联网时代的中国图景和网络舆论的多元鼎沸现状来评价，可将网络舆论视之为当代中国公民表达民意和参与社会公共事务的“晴雨表”与加强发展社会主义民主政治的“助推器”。然而，拉丁美洲的经验表明，西方国家的现代性虽然孕育并促进了稳定，但一个后发国家的具体现代化过程却滋生着动乱，近乎于一种痛苦的挣扎。亨廷顿认为，产生这种秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力。①塞·亨廷顿:《变化社会中政治秩序》，生活·读书·新知三联书店，1998 年版，第38 页。在网络社会迅速到来之际，网络舆论滥觞所导致的一系列影响社会稳定与安全的不良后果已拉响了政府规制网络舆论的警报。但政府规制网络舆论不但要求政府从自身上建立规制的信心，同时更需要政府与社会协作共进，多管齐下，构建综合的治理框架。政府规制网络舆论要有其合法性来源，同时也涉及到政府规制网络舆论的界限。因此，政府规制网络舆论的实质在于:在法律允许的范围内，用合法的政府行为来管理网络舆论，使得公民的各项基本政治权利和自由得到保护，同时，又使得社会秩序沿着稳定与健康的方向发展。

对于从事网络政治学、网络社会学和网络传播学的研究者来说，一个必须反思的问题是，我们对于网络舆论的相关研究是否得到了国内学术界及国外同行们的认可?是否得到了国内思想宣传部门和公共舆论实践者们的关注与赞许?如果我们没有获得他们一致的反应或者根本未曾耳闻他们的评价(哪怕是批评)，那么，无论是以地域、学科领域为界限，还是从不同的视角来研究这一命题，都将对其身份的合法性来源产生质疑。因此，面对网络舆论的双刃剑效应，面对网络舆论研究的一边倒现象，我们迫切需要保持一种面对问题的勇气和谨慎乐观的开放性态度，对政府主体规制网络舆论的科学有效性作出实事求是的审视，不仅如此，更应该以一种反向度的民主与科学思维方式来探讨政府规制网络舆论的限度问题。

二、限度一:捍卫言论自由的客体意愿

任何自由都是相对的，为了更好的保护民众的自由的权力，政府依据法规对违反自由限度的行为进行规制，规制不能肆意而为，必须依法依规，在进行规制时需从以下三个方面来进行限定:首先，捍卫生理需求的自由。只有最低层次的需求得到满足之后，人才会有更高层次的追求，如果没有最低层次的需求，人类便失去生存的基础。人类区别于其他动物的本质在于人类能够进行自主的思维。人类对自由的渴望与追求远远高于其他事物，以至于在自我实现与自尊面前也显示出绝无仅有的优势。一个丧失自尊颜面扫地的人，他能全无自尊的苟且于世甚至于心安理得的活着，又或者诸如韩信遭受胯下之辱的事例表明有时候失去自尊恰恰会激发更大的拼搏动力，并非全是坏事，正所谓否极泰来，焉知非福。但是一个人如果完全没有了自由，在农业时代和工业化时代，他的生活将是暗淡无光的;在信息时代，他最终必将无法生存，会被飞速发展的时代无情淘汰。其次是法律层面的限度。自由是有限度的，只有在不侵犯其他人自由的前提下，个人才享有相对独立的自由权限，一旦个人的自由威胁到其他人的，那个人的自由也将不复存在。孟德斯鸠谈到在法制的环境下从事法治(rule of law)，以法治为中心维持社会的秩序是普世的价值，在启蒙思想家看来，忽视了司法公平的维度，要寻求国家治理的稳定性和可持续性是无法想象的事情。最后是伦理层次的限度。根据霍布豪斯的观点，我认为我们的法律应该是不偏不倚，大公无私的全民的法律，应该是旨在保障每一个公民平等的享有人身自由，不会因为身份、财富、种族、信仰等条件而出现偏颇，因为法律意味着平等、意味着自由。然而，自由有善和恶之分，一个国家的社会伦理规范对自由所作出的种种明确性限制，应该是更多地表现为对公民自由行动的价值判断。基于国家机关和公民个体在权利约束与权利保护的双重运动中，自由阈值的设定成为寻求国家与社会平衡演进、平等互动的关键阀门。于此，强调善的自由或自由的善，都是对政府规制自由限度的最本质的理解，这种有约束力的如孔子所言的“从心所欲不逾矩”就是对自由境界的最好的表述。

回到表达自由的限度层面，我们不仅会质疑，难道自由的权利与自由的限度二者真处于一个非此即彼的对立式的窠臼立场?因为这一问题不但是集体性自决还是沉寂化的效应将面临的困境，而且也是严格的或松散的自由主义面临的棘手问题。在互联网时代，毋庸置疑，作为规制网络舆论和解决网络舆论危机的最大主体—政府，其主体性的权力使用和责任承担是双重并存的。面对飞速发展、数目庞大、行业各异的互联网群体，如果政府等公共管理部门只是单向度地强调规制的必要性和紧迫性，着重规制的模式、策略、手段和方式创新，尽管能在一定时期内消除不稳定因素，取得明显的效果和政绩。但是从长远来看，一味地主观强调和谋求全方位的规制措施，其思路还是一种运动式的治理模式，即短期内通过齐抓共管的方式来达到最大的目标。由于政府及相关部门在处理社会重大公共事件时所采取的一些“截、堵、藏、捂、掖、压”等单边公共事件治理行为往往具有不易预测性，其行为为导致何种后果也不得而知。因此，管制背后的运动式治理思维，很大程度上忽略了社会主义民主政治维度下的表达自由权利，忽略了新形势下制度建设和平台创新稀释与缓解民众怨愤和暴戾之气的联动因果关系。回到政府规制网络舆论限度的命题上来，就会看到寻求政府规制网络舆论的边界的核心正是建立政府法治化的多维规制与网民理性自治的有机结合。规制网络舆论和维护表达自由的“使者”—政府，作为规制主体在其施政过程中应始终秉持正确的舆论引导与广大网民(表达自由的客体)之间构建一种平等互信、协商共进、群策群力的伙伴关系(Partnership)而不是敌人。只有实现政府规制在权力运用边界上的法治化约束和多中心治理框架的建立，规制的客体——广大网民的表达自由权才不至于被无限空置，避免网络社会的沉寂化效应转变为更为严酷的螺旋桨效应。

三、限度二:政府规制的主体困境

通过分析研究在资本主义社会早期政府规制舆论时的政策措施，我们不难发现，早期资本主义无论采取什么方式来控制舆论，都是资产阶级的统治和剥削工具，这种权力统治工具对立于工人阶级的利益，是一种常态化的统治术。德国政治学家马克思和德国社会学家恩格斯曾对资产阶级政治统治形式(这里主要指的是资产阶级通过控制、引导社会舆论来保障自身地位的行为方式)进行了猛烈抨击。他们抨击的主要理由如下:第一，资产阶级是组织舆论、制造舆论和散布舆论的元凶，进而以虚假舆论控制真实舆论。最典型及惯用伎俩为召开有特殊安排的集会或宣讲会;第二，为了减轻热点问题的舆论压力有意转移舆论的关键点。惯用伎俩为以对外矛盾为渲染点转移社会内部矛盾。第三，主动出击，控制舆论话语权，使舆论朝着控制者需要的方向发展。惯用伎俩为造谣、隐瞒、煽动蛊惑民众。

这种统治术的具体过程是:资产阶级通过国家机器制定和施行对其有利的严格的法律制度，而后在财团控制和意识形态包装后的舆论宣传之下，将阶级统治的意志转化为一种“意见商品”倾销给人民大众。

上世纪中叶以来，互联网技术全球兴起和迅速普及后，西方国家舆论市场的“综合音响”作用大大减弱，取而代之的是在新兴的以网络舆论演变和发展为契机主动掌握舆论洪流的主导声音，力求掌握舆论的导向，引导舆论，使舆论成为反映公民政治权利与公民权利的代言人，并且越来越成为了广大网民参政议政的平台，由于网络的众多特性使得其成为舆论战的主战场。这充分的说明了网络舆论的危害及负能量，无论是从舆论的本质还是从网络舆论的负面危害来分析，舆论的多元性及其危害的广泛性表明了对其进行控制的必要性，不管是在民主社会、威权社会还是专制社会，都要采用法律、经济、行政等手段，加强对局部与全部、个体与国家各行业各方面的引导和管理，发挥其积极作用，限制其消极影响。其中政府采用集权政治的行政控制手段进行限制始终都是一种必要且极为管用的政府行政方式，特别是对于那些强烈歪曲事实的肆意借网络这个新兴平台阻碍政策的执行、散布颠覆国家政权的言论、组织扰乱社会秩序的群体性活动或者违反宪法与法律规定制造民族矛盾、宗教对立的言论。但是，我们不得不承认，不受约束的权力犹如洪水猛兽，势必带来危害。现代西方国家民主政治国家以及社会主义民主政治国家运行的基本要求是在一定范围内对权力进行制约、制衡，从而防止犹如洪水猛兽般的权力因缺乏制衡而被滥用，进而导致权力侵犯权利。《联邦党人文集》中说过这样的话，政府的存在是为了治理人性存在的缺陷，同样，政府也是由人组成的，也需要对其进行管。如果人都像神话中的天使一样，社会就不需要政府了。反之亦然，如果政府是由天使组成的统治集团，那么也不需要对政府采取任何外来的或内在的控制。”①汉密尔顿等:《联邦党人文集》，北京:商务印书馆，2004 年版，第264 页。

随着社会经济、文化、政治的不断发展、人类政治文明的历史进程导致了社会通过组建政府机关来进行有效的管理与运行，但同时人性之中的不可消除的“恶”的天性又决定了必须对政府权力本身加以控制，从而达到权力平衡和社会制约的效果。公共行政学界就权利的平衡与制约已展开了激烈的讨论，如今现代政治学所推崇的追求权利限制权力已取代了近代盛行的运用权力限制权力的政治学范式。权力的使用与维护犹如一架双辕马车必须并驾齐驱，否则，两者力量的任何偏颇必然导致权力失衡，社会失范。而网络舆论所建立的舆论公共空间必然被挤压，舆论自由必然被侵犯，公共自由必然被扼杀。因此，政府对网络舆论进行规制从主体层面来讲必然要求其客观、公正、公允、公平。

党的十八大报告在第五部分“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”中明确提出了要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。因此，网络舆论洪流所产生的有形无形直接间接的压力对政府稳健高效行政和政党理性执政本身就有效的起到了防止权力滥用的舆论监督与约束的作用。但网络舆论对政府工作所造成的负面影响不应成为政府规制的合理借口，也不能仅基于此就赋予政府侵犯公民表达的自由，这无异于默认政府权力滥用的合法性，随之而来的将是腐败从生，与此同时，政府存在的合法性基石也荡然无存。因此，我们反对假借行政控制之名行扼杀公民自由和谋取特殊利益的政府行为，因为，基于此种目的所开展的舆论的控制行为至始至终都无法获得合法性的论证。然而为了规制网络舆论的负面危害而采取的合理合法的行政控制及更为严格的法律控制手段应该得到世界各国的广泛的采纳与推广。

在传统媒介传播模式之下，政府一般选择通过议题设置的方式，来控制消息的传播渠道及传播的内容。但网络自媒体时代的到来创造了全民信息的公共空间，信息通过网络传播的开放性、分散性、原子化、迅捷性和破坏性使得政府通过议程设置的行政控制手段很难实现。互联网时代，互联网即时通信平台所开创的全面公共空间，从设计之初就意在为广大民众、草根阶层开创一种意见表达、互通信息的自由通道，其本身就对现存的政府治理体系、政治等级制度、权利金字塔构成了一种挑战、监督，其影响力甚至可以左右当局的决策。②［美］詹姆斯·卡伦:《媒体与权力》，北京:清华大学出版社，2006 年版，第222 页。在网络舆论绑架政府决策、影响社会公共生活的时代背景下，网络舆论动摇了政府权威、影响了政府形象，政府特权被网络的多级性、多中心性、多话语性、多意见领袖性等稀释，期冀于不断技术改进的行政控制决定舆论的方向是难以成功的，应该打造开放、透明、多元的复合式监管体系，让不同的意见甚至是反对的声音互相争辩，相信现代公民的素养能力，形成理性讨论的平台，政府担当起仲裁者、监管者、疏导者的调解角色，而不是麻烦的制造者和矛盾的焦点。

四、限度三:公众注意力的稀缺性困境

20 世纪70 年代，美国著名经济学家诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙说道:“随着信息资源的繁冗增长，丰富多样的信息充斥着世界的角角落落，其中人们无暇顾及的信息数量也在不断的攀升，于此同时就造成了信息消费的不足，信息资源的浪费。在这种时代背景下，更多的商家想吸引、抓住消费者的眼球，那就意味着必须利用一切宣传手段使信息能在第一时间碰触消费者的兴奋点，激起消费者的欲望，抓住消费者的注意力。”赫伯特·西蒙精准的意识到，人类的消费心理和消费行为将会随着网络信息时代的到来与不断纵深发展产生深刻的变化，毫无疑问，这将为后来“注意力经济”的提出埋下了富有创见的伏笔。20 世纪80 年代，索盖特—著名心理学家，撰写文章专门探讨了注意力经济的市场前景及发展趋势。相隔不久，在1994 年的国际会议上加州洛杉矶大学的理查德·莱汉姆明确提出了注意力经济(The Economics of Attention)。当然，注意力经济研究集大成者当属迈克尔·高德哈伯(Michael H. Goldhaber)。在迈克尔·高德哈伯看来，随着互联网的出现，信息传播技术的提升，信息的丰富多样程度已远远的超出了社会的需求，从某种程度而言，信息非但不是稀缺的，相反是过剩的。而相对于过剩的信息，人们的注意力资源就显得格外稀缺。①第一篇文章是:Michael H. Goldhaber. The attention economy and the Net，First Monday，?Volume 2，Number 4 -7，April 1997，http://www. uic. edu/htbin/cgiwrap/bin/ojs/index. php/fm/article/view/519/440;第二篇文章是:Attention Shoppers. By Michael H. Goldhaber，http://www. wired. com/wired/archive/5. 12/es_ attention. html.在网络社会到来的背景下，他的这一论点是对传统社会信息匮乏事实的根本性颠覆。从本质上来看，我们不难得出这样的结论:农业社会赖以生存的基础是土地，工业社会赖以生存的基础是能源，而互联网时代赖以生存的基础便是公众的注意力。网络信息社会的基本特征是信息大量过剩，人们无从选择有益和有利的信息，陷入信息的汪洋大海，面对粗劣信息急需过滤与筛选的要求，公众的注意力瞬间被分散，想要聚拢这种注意力，进而形成注意力经济效益的难度显而易见。但是，这种新型、稀缺性资源对于舆论的传播及扩大效果明显，因此，相较于以往舆论传媒更加注重于生产、加工、交换、分配、消费和创新经济与社会文化形态，与此同时，不断推陈出新的高科技的互联网设备的诞生、产出和销售是注意力经济的基本条件和直接载体，不同类型的公共性事件成为注意力经济发酵的源头，公共事件所生成和建构的网络舆论成为注意力经济发酵的配料。

注意力经济在中国的崛起和规模可分别用飞速和巨大来形容。2007 年，零点研究咨询集团在一份调查中指出，“话”时代在我国已经进入了快速发展时期。“话”时代的典型代表为:传统的固定电话和手机移动通讯工具使用人群巨大，新兴“网络通讯工具市场前景广阔，层出不群的具有即时性和多媒体特点的网络即时通讯工具日益增多。区别于传统社会的互联网时代的到来为注意力经济的繁荣创造了前提条件，滋生了促使注意力经济飞速发展的沃土。随着不断增强的中国经济整体平稳发展趋势，IT 产业带动下的互联网行业也迸发出了前所未有的发展活力与后劲。根据艾瑞咨询统计数据显示，2012 年Q2 中国网络经济规模达943.4亿，较2012 年Q1 上涨22.5%，较去年同期增长66.1%。2012 年中国网络经济规模占比整体网络经济市场规模达86.6%，较上一季度高出0.4 个百分点。2012 年中国网络经济同比增长66.1%，远高于GDP 与社会消费品零售总额的9.6%和13.1%。②中国互联网络信息中心(CNNIC). 第30 次中国互联网络发展状况统计报告. 2012 年7 月，http://www. cnnic. cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201207/P020120723477451202474. pdf，第30 ～33 页。

由此可见，不断推陈出新的信息平台和通讯工具为网络舆论的传播提供了现实的平台及渠道，而这种现实的渠道和平台又成为了滋生“注意力经济”的温床，注意力通过这些现实的平台和渠道会对其受众的社会认知、社会判断、社会决策以及社会行为的产生起到至关重要的“刻板”效应，进而影响、引导网络舆论的导向。所谓的“注意力经济”—即网民的关注度这一稀缺性资源对网络舆论的影响已经并日益成为政府规制网络舆论的现实障碍及最大的无可规避的难题。在注意力经济维度，市场资本的运作逻辑和信息技术的狂放升级换代逻辑深刻影响了政府寻求规制网络负面舆论的有效性、准确性和及时性。因此，面对注意力经济的盛行，倡导和建构理性的公民文化、完善的权利保护及多维的“选择-退出”机制是政府寻求规制网络社会、网络舆论的必要条件。公民权利的全方面保护能够形成内生性的良性发展的公民理性文化，这种理性公民文化最终将内生扎根式的引导社会的进步和发展。政治社会领域多维的“选择-退出”机制能够将权力这头老虎关进笼子里，将和平鸽放出来，让网络舆论在国家与社会的吸纳和吐气之间得到平衡，以此重构政府规制的制度设计和模式创新，建设新型公共治理国家。

五、结束语

以三种类型:网内外联动型、现实触发型和网络诱发型所引起的网络舆论通过对具有不同诉求的有争议的社会热点事件的关注及跟风，形成一种公共集体合力，最终将演变为网络舆论危机。针对不同类型的网络舆论危机，政府需要采取综合性的多维治理策略和措施，政府作为网络舆论危机治理主体，更需要适应网络民意的变化和需求，适时的创新公共管理手段和工具。面对这样的变革时代的创新性要求，政府也要认识到规制网络舆论时又存在着诸多无法回避的伦理、权利、现实等多方面的限度问题。从根本上讲，对政府规制网络舆论限度的研究，实际上更多的展现了如何更好的对网络美好公共空间进行构建和网络空间现实混乱的控制问题的不断探究与思考，同时也体现了政府对新时代新科技新媒体背景下的政府理政执政的科学性的追求，大胆逾越了网络舆论利与弊的简单二元对立境界分析困境，进而全方位、多视角、广领域、纵横性的将该研究推向更深层次，引入更广阔的思维空间。