教育援藏的制度建构逻辑及其启示——以西藏高等教育对口支援体系为研究对象

肖 铖，谢伟民

(1. 西藏大学 人事处，西藏 拉萨850000;2. 西藏大学 政法学院，西藏 拉萨850000)

教育援藏不仅关系到西藏教育事业的发展，关系到西藏人才库的建立，还关系到西藏经济社会发展和政治稳定。当前关于教育援藏的研究主要从对口支援角度探讨教育援藏模式、绩效、问题和对策;①岑章志，李越:《高校对口支援与协调发展》，北京:高等教育出版社，2010 年;李延成:《对口支援:对帮助不发达地区发展教育的政策和制度安排》，《教育发展研究》2002 年第10 期;韩延斌:《对口支援:激发西部高校活力——青海大学、宁夏大学在对口支援中得益纪实》，《中国高等教育》2006 年第20 期;刘晓光，董维春:《对口支援西部高校政策的问题与建议》，《中国高教研究》2006 年第12 期。少数学者研究教育援藏和西藏地方经济发展的关系②李萍:《高等教育与区域经济互动发展研究》，西北大学博士学位论文，2006 年。、教育援藏过程中的文化尊重和文化关照③陈向明:《参与式方法——发展西部教育的一个重要途径》，《教育研究与实验》2000 年第5 期;朱永新:《我们能为西部带去什么?》，《天津教育》2008 年第5 期。以及对口支援的国外借鉴。④李新玉:《前苏联开发西伯利亚的思路值得借鉴》，《城市开发》2000 年第4 期;陆瑜:《美国西部教育的发展历程对我国的启示》，《世界教育信息》2007 年06 期。本文主要以西藏高等教育为研究对象，从制度角度分析教育援藏的制度演进和制度建构逻辑，提出一些启示。

一、教育援藏的提出与谨慎实施

教育援藏的初步提出源自于中国共产党在历史上提出的一整套处理民族关系的价值认知和观念体系，如“民族平等”“团结互助”。正是基于民族平等的逻辑，中央提出对民族地区实行经济帮扶的方针。1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》明确提出“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”⑤《中国人民政治协商会议共同纲领》第五十三条。。新中国成立后，本着“民族平等、团结互助”方针，毛泽东提出“要诚心诚意积极帮助各少数民族进行经济建设和文化建设”⑥毛泽东:《论十大关系》，中共中央文献研究室:《毛泽东选集(第5 卷)》，北京:人民出版社，1977 年，第278 页。。周恩来多次强调要积极扶助西藏经济和文化发展，“如果让落后的地方永远落后下去，这就是不平等，就是错误”①周恩来:《关于我国民族政策的几个问题》，《周恩来选集》(下卷)，北京:人民出版社，1984 年，第266 页。《培养少数民族干部试行方案》，1950 年11 月24 日政务院第六十次政务会议批准。。帮助西藏发展经济和文化，成为中央人民政府应尽的责任。②《在欢迎达赖喇嘛和班禅额尔德尼宴会上的讲话》，中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社，2005 年，第108 页。文化帮扶首先体现为教育援藏。

教育援藏提出后，中央不断强调慎重稳进、尊重自愿原则和西藏地方上层同意，因而并没有立即大力实施。“办小学和训练藏族干部，也必须采取慎重稳进的方针，必须依据自愿原则并在取得上层同意的条件下才进行……在西藏经济工作尚无基础的情况下，由我们出资办理的学校不宜办的过多，以免供应困难，形成被动。”③中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社，2005年，第90 页。因而，当时西藏的政治经济文化和宗教发展，仍主要依靠当地的宗教领袖和人民自己来做。④中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社，2005年，第103 页。中央也多次强调“帮忙，而不是代替”⑤中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社，2005年，第118 页。。

其中一个非常重要的原因在于“西藏特殊性”。伴随西藏解放与民族区域自治制度在西藏的确立，中央逐步形成了关于西藏特殊性的观念和认知体系。这一套观念进一步塑造了中央政府对待西藏工作的特殊方式、内容和特征。1952 年，毛泽东指示:“中央决定嗣后关于我方和藏方发生的政治、军事……的等交涉、商谈和处理事件，均集中由中央解决，西藏工委凡与藏方发生交涉事件……均应每事报告请示，方能办理”; “必须认识藏族问题的极端严重性，必须应付恰当，不能和处理寻常关系一例看待”⑥中共中央文献研究室:《毛泽东西藏工作文选》，北京:中央文献出版社，2001 年，第65 页。。5 月19 日，则强调“再一次指出，你们和西藏相关的各项工作，每项均需事前报告中央”⑦中共中央文献研究室:《毛泽东西藏工作文选》，北京:中央文献出版社，2001 年，第83 页。。正是这一特殊性，毛泽东亲自过问在拉萨创办小学一事，“最近在拉萨创办小学一事没有报告和请示，是不对的”⑧中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社，2005年，第72 页。。然而，西藏特殊性观念对西藏工委推进教育援藏工作也带来了一些限制。⑨中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社，2005年，第90 页。由于西藏工作的特殊性，“有关西藏的各项改革事宜，中央不加强迫”。○10中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社，2005年，第44 页。

从而，基于民族平等、民族团结，教育援藏必须推行;基于当时政治情势和西藏特殊性，教育援藏受到诸多限制而难以有实质性推动。基于这一背景，培训民族干部成为这一时期教育援藏的核心任务与战略选择。“在一个时期中，除卫生、贸易等工作外，其他地方工作很难进行……因此你们紧缩机构的方针是必要的。我们建议工委从地方工作机构中抽调一切在目前工作很少或虽有工作而可以交给他人兼顾的干部，集中起来，进行学习”○11。1951 年教育部第一次全国民族教育会议指出培养少数民族干部是当时少数民族教育的首要任务同样反映了当时独特的背景。○12刘英杰:《中国教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2045 页。但由于这一政策处于试行阶段，中央认为暂时不确定五年计划。○13《中共中央对西藏工委培养民族干部五年计划的指示》，中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社，2005 年，第92 页。

培养民族干部政策的推行为在西藏建立大学奠定了基础，这一阶段的干部培训学校此后陆续发展为高等教育机构。1955 年中央决定将西藏军区干部学校改为西藏地方干部学校，并予以扩建。该校后历经西藏行政干部学校、西藏师范学校(1965年成立)、西藏师范学院(1975 年成立)到1985年正式成立西藏大学。西藏公学1958 年成立，是西藏民族学院(1965 年成立)的前身，西藏民族学院一度成为西藏干部的摇篮。拉萨师范高等专科学校前身为1964 年由拉萨市文教卫生局主办的“师训班”。干部学校不仅培养民族干部，同时也为发展西藏地方经济和文化培养人才。基于这一考虑，毛泽东于1956 年就提出在“西藏也要设立大学。”①中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社，2005年，第152 页。但总体来看，培养民族干部是整个这一阶段的中心任务。

尽管这一时段教育援藏取得了诸多成绩，但对教育援藏的地位并没有形成系统化的认识，而是被看做应然的义务。教育援藏缺乏总体规划;援助内容较单一，主要集中在财政补贴、师资支援;援藏手段集中在干部培训、基础教育和扫盲方面，多以口号和动员方式推动;援助力度也受到具体历史条件的限制。直到1957 年，仅创办了两所中学和一所师范学院。1952 ～1958 年，文教卫生事业费占财政支出的17.1%，低于行政管理费(37.63%)和基建支出 (32.75%)。而1959 ～1965 年仅占8.8%，历 史 最 低， 1966 ～ 1979 年 上 升到12.02%。②靳薇:《西藏援助与发展》，拉萨:西藏人民出版社，2010 年，第212 页。

二、教育对口支援西藏的提出和初具体系

2001 年《教育部关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》 (以下简称“通知”)，诸多学者以此为据，看作我国高等教育对口支援政策的正式出台。③解群:《中国高校对口支援政策分析》，华东师范大学博士学位论文，2012 年，第35 页。然而，西藏高等教育对口支援可以追溯到20 世纪70 年代。步入80 年代后，中央开始了大幅度扩展教育援藏的力度和深度。也即:教育对口支援政策的实施，西藏先于其他各省市。这一时期直到2000 年，教育援藏出现了两个重要的发展:对口支援的引入为教育援藏提供了重要的制度创新路径;科教兴国战略和智力援藏的实施使得教育援藏在观念上和地位上有重大发展。

(一)对口支援的引入

既有制度和观念往往为新制度的产生提供了相应模板和借鉴。对口支援的引入为教育援藏扩展提供了可操作化的平台，并为其制度化提供了技术手段。对口支援萌芽于20 世纪50、60 年代城市支援农村、沿海支持内地两个领域。1950 年代在城市与农村之间出现了比较广泛的“四级挂钩”“八行对口”等模式，1960 年首次提出“厂厂包社对口支援”④《厂厂包社对口支援——论工业支援农业技术改造的新形势》，《山西日报》1960 年3 月20 日。。在1950 年代中后期，上海、天津等东部沿海发达地区开启了对陕西、新疆、内蒙古等西部落后地区和边疆省区的援助。⑤钟开斌:《对口支援:起源及其演化》，《甘肃行政学院学报》2013 年第4 期。这一制度创新得到中央高度重视， “对于厂社对口协作这一新生事物，如何看到它的主流，扶植它健康地发展、壮大，是我们的一项政治任务。”⑥《工农协作加速农业技术改造》，《人民日报》1960 年3 月23 日。

为解决西藏教育发展中师资缺乏、资金短缺等问题，对口支援得到中央的高度肯定被顺理成章引入。1974 年4 月，国务院批转了《关于内地支援西藏大、中、专师资问题意见的报告》，实行定区定校包干支援，⑦中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社，2005年，第292 页。实际就是对口支援的初步尝试。同时提出，援助西藏八所中学和一所师范学校的师资，由国家机关和上海、江苏、湖南、河南、辽宁、四川等六省市采取与卫生部门支援西藏医疗队同样的方式包干支援。⑧中共中央文献研究室、中国西藏自治区委员会:《西藏工作文献选编(1949 -2005)》，北京:中央文献出版社2005 年版，第292 页。1976 年4 月，国务院调整部署，改由山东、湖北两省在1976 年、1978 年分两批派出援藏教师，每期每批45 名，替代先前由国家机关各部委轮换派出的任务。⑨刘英杰:《中国教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年。

特定制度建立后，其各种转置成本和退出成本高昂，由此出现自我强化机制，使制度变迁往往陷入既定轨道而难以变更。①吴敬琏:《路径依赖与中国改革 对诺思教授演讲的评论》，《改革》1995 年第3 期。随着中央提出全国支援西藏的方针后，80 年代后教育对口支援不断得到肯定和强化。主要体现为以下方面:其一，确定对口支援的省市和高校。1981 年确定由天津、吉林两省支援西藏师范学院，由四川、陕西两省支援西藏农牧学院，由上海、浙江两省支援西藏民族学院。②刘英杰:《中国教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年。其二，援藏教师选派制度化。1974 年至1980年，除先后选派了1080 名中学以上的定期援藏教师外，截止1982 年底，教育部已经定期向西藏派遣了四批援藏教师。其三，开办民族班。主要为西藏培养师资和其他部门所需要的中、高级知识分子和专门人才;③王刚:《西藏和平解放至改革开放前党的援藏工作研究》，吉林大学硕士学位论文，2013 年，第22 页。其四，机构调整。先前教育援藏主要由国务院教科组负责，1981 年10 月，教育部和国家人事局指出今后教师援藏工作改由教育部负责办理，国家人事局协助。

(二)科教兴国与智力援藏

科教兴国战略本是文化大革命后为快速实现四个现代化、赶上世界先进国家而提出的。这一战略提出后被引入教育援藏过程，自然而然，产生了重大影响。1980 年中央指出，我们大力帮助少数民族，最有援建的办法，就是要办好教育，从大力培育人才做起。④刘英杰:《中国教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2046 页。这一洞见大大提升了教育援藏的地位。1981 年教育部和国家民委第三次全国民族教育工作会议进一步深化为民族教育是关系到全局的大问题。⑤刘英杰:《中国教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2047 页。1987 年9 月国务院第二次援藏工作会议，专题研究西藏的智力开发问题。1988 年进一步将智力援藏上升到各部门、内地有关省市、单位及学校光荣的政治任务的高度。⑥国家教委、中共中央统战部、国家民委、国务院西藏经济工作咨询小组关于印发《关于改革和发展西藏教育若干问题的意见》的通知，1988 年4 月26 日。

不仅教育援藏的地位得到提升，科教兴国的基本内涵即教育和经济发展的关系也被复制，中央开始更宏观地思考教育与西藏地方经济发展的关系，强调自力更生、民族地区经济发展和各方参与。1981 年第三次全国民族教育工作会议报告在提出发展民族教育“要从各民族地区的实际情况出发”的同时，特别强调民族教育需要将国家支援与民族地区自力更生相结合。从而，民族地区经济发展与民族教育发展、地方经济自主能力提升和国家支援，开始“实行两条腿走路⑦解群:《中国高校对口支援政策分析》，华东师范大学博士学位论文，2012 年，第46 页。”的探索。这是教育援藏理念的重大创新。

科教兴国与智力援藏观念的引入使得教育对口支援的重心有所转移，区别于1950 年代以培养政治干部为主，⑧刘英杰:《中国教育大事典1949 -1990 (下)》，杭州:浙江教育出版社，2001 年，第2077 页。这一时期开始突出专业技术人才和管理人才的培养。20 世纪80 年代，国家迅速整合资源，在西藏建立多所高等教育学校。为帮扶西藏高等教育的建立，国家尝试推动“多省对口支援一所高校”和“多校对口支援一所高校”相结合的模式。1987 年11 月，国家教委、国务院西藏经济工作咨询小组转发《关于内地对口支援西藏教育实施计划》的通知，采取对口支援模式，积极为西藏各类学校培养、培训师资、管理人员以及西藏建设急需的各类专业技术人才，确定“由浙江、上海、辽宁、山东、湖北五省分别对口支援拉萨、山南、日喀则和昌都四所师范学校”;由西北师范大学、南京师范大学、北京经济学院和北京旅游学院对口支援西藏大学;由西北农业大学、南京林业大学、武汉水电学院和甘肃农业大学对口支援西藏农牧学院;由陕西师范大学、西安医科大学、西安体育学院和陕西财经学院对口支援西藏民族学院。

这一时期，教育援藏形式有了新的发展，如制度化的教师援藏;定期选派骨干教师讲课;接受受援学校教师进修;代培本科生和研究生，为受援院校培养师资和管理人员;帮助受援高校建设实验室，培训实验人员;联合办系或专业，共同协作搞科研。诸多尝试，成效显著。但多样化的尝试也带来政策频繁变动等问题。宏观政策因没有及时提供配套政策而难以实施，如共同搞科研因支援方和受援方学术能力差距太大，以至支援方教师并不愿意与受援方合作;代培本科生政策相当长一段时期没有单独招生的名额而无法连续实施。相对于第一时期的教育援藏采取帮扶为主，这一时期更强调包办。尽管如此，大胆的政策尝试一方面使得教育援藏体系得到广泛扩展;另一方面诸多有益做法得到肯定和提炼，并在新的阶段继续完善。

三、教育对口支援西藏的体系扩展和制度沉淀

笔者认为，学界以2001 年“通知”的发布作为高等教育对口支援的起点的一个非常重要的因素是西部大开发的实施导致教育对口支援体系深度扩展。解群以此为基础并以2006 年、2010 年为界划分了教育对口支援的三个阶段:启动阶段(2001-2005)，凸显以政治任务形式强制东部高校支援西部高校;持续发动阶段(2006 -2009)，主要以促进受援高校自身发展为目标;深入推动阶段(2010 -至今)，探索受援高校服务区域经济社会发展能力。①解群:《中国高校对口支援政策分析》，华东师范大学博士学位论文，2012 年，第35 页。但西藏教育对口支援并不适用于这一阶段划分。2001 年后，西藏高校对口支援特征更大程度上体现为强调教育自主能力建设，逐步完善配套政策。教育对口支援在上一阶段的诸多有益政策实践，在这一阶段逐步得到“制度沉淀”，并推动教育对口支援的制度化和体系化。尽管上一阶段即提出西藏高校自身发展与地方经济发展的互动，但总体进展缓慢。

实施西部大开发后，教育援藏既被看做是推动西藏经济社会快速发展的途径，也被看做是实现教育公平的重大举措。西部大开发是国家重大战略举措，但最紧要的问题是缺人才，教育对口支援自然被高度强调。“制定启动该计划原因特别简单，就是配合国家西部大开发战略。教育部制定了许多配套政策，这是其中之一。”②解群:《中国高校对口支援政策分析》，华东师范大学博士学位论文，2012 年，第46 页。此后，中央陆续出台教育援藏的专项政策，结合对口支援的一般政策，不断扩展这一体系并使其落实，主要体现在教育援藏的级别、范围、配套政策、经费支持和管理体制等方面。

在级别方面，一方面提升了对口支援单位的行政级别;另一方面加大了对口支援的力度。2001年教育部“通知”指定西藏大学由西南交通大学对口支援，做出部属高校对口支援西藏高校的尝试;2002 年明确提出“组织内地部属高校对口支援西藏高校”③教育部办公厅《关于做好全国教育支援西藏工作会议筹备工作的意见》(教民厅〔2002〕6 号)。。2009 年刘延东提出更高要求，“把西藏大学建设成为特色突出、西部先进、国际知名的综合性大学”④马兴宇，赵达:《西藏大学发展纪实 为雪域高原插上腾飞的翅膀》，《台州教育》2011 年7 月21 日。。无论是对支援方还是对受援方，级别都逐步提高。在援助力度方面，2004年提出重点建设西藏大学的同时，由内地多所高等学校和科研院所对口支援西藏的一所大学，并首批确定由西南交通大学等23 所内地高校和中国林业科学研究院对口支援西藏大学等3 所西藏自治区高等学校。⑤国务院办公厅《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好教育援藏工作意见的通知》(国办发〔2004〕6 号)。为建设西藏大学新校区，国家一次性投入资金5.35 亿元资金，由政府统筹安排建设用地。

援助范围方面，随着“内地高校对口支援西藏高校项目”的陆续实施，多达35 所内地高校开始了对口支援西藏大学等6 所本、专科学校及校内二级院系。⑥岑章志:《高校对口支援与协调发展》，北京:高等教育出版社，2010 年，第9 页。职业技术教育也纳入援助范围，从而实现了高等教育援藏的全覆盖。同时，扩大西藏高校在内地的招生计划数。2000 年后，西藏大学生在校生数量快速增长，2003 年突破1 万人，2005年达到18979 人。⑦西藏自治区统计局:《西藏社会经济统计年鉴》，北京:中国统计出版社，1989 年，第542 ～543 页。在不断拓宽领域后，教育援藏已经在师资培训、联合办学、人才培养、科学研究等方面开展了多渠道、多层次的支援、合作与交流。

配套措施建设是重点。除提供援藏教师的相关待遇外，在人才培养、学科建设、科研合作等方面都陆续出台配套政策。为提升西藏干部与专业技术人才培养层次，2004 年教育部和人事部在中国人民大学等8 所内地高等学校建立西藏干部教育培训基地;加强西藏专门人才和后备干部的培养;在特定专业领域将招生计划纳入国家定向就业招生计划。⑧国务院《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好教育援藏工作意见的通知》(国办发〔2004〕6 号)。在学科建设和科研合作方面，强调重点帮助受援学校制订整体发展规划，加强院(系)的学科和教师队伍建设，援建实验室，建立资源库，提升受援高校的科研和管理水平。与此同时，明确教育对口支援的目标和责任，①教育部《关于进一步加强教育对口支援西藏工作的意见》(教民〔2006〕8 号)。设置国家社会科学基金西部项目。

在对口支援模式方面，经历了“多对一”到“团队式”支援的转变。 “内地高校对口支援西藏高校项目”是典型的多对一的支援模式。尽管多对一的支援模式增强了援助力量，但比较零散，援助各方缺乏协调和沟通，整合性不够。2010 年，教育部将新疆成功实施的团队式支援模式引入西藏，以多所高校对口支援一所高校，充分发挥不同高校自己的专业和学科优势，并首批组建了以北京大学为组长单位的7 所高校对口支援西藏大学的援助团队。2011 年又安排20 所高校组团对口西藏民族学院、西藏职业技术学院等5 所本专科高校。对口支援深入落实到具体的院系。②岑章志:《高校对口支援与协调发展》，北京:高等教育出版社，2010 年，第94 ～95 页。区别于“多对一”的支援模式，团队式支援模式更加强调整合不同高校各自学科和专业优势，力图实现各援助方优势学科资源的整合。

经费方面，多方面筹措配套资金。教育部2001 年“通知”在资金方面的基本安排是:首先，援助高校方面，对口支援高校需自主积极筹措资金;同时，采取合作项目方式多渠道筹集资金。尽管如此，援助高校资金方面困难很大。为确保对口支援计划的顺利实施，2002 年提出本地政府援藏总体规划需纳入教育援藏项目，以统筹安排经费。③教育部办公厅《关于做好全国教育支援西藏工作会议筹备工作的意见》(教民厅〔2002〕6 号)。2010 年则补充强调成立“对口支援西部地区高等学校工作协调小组”，倡导结合相关项目申请对口支援专项经费。其次，在受援高校方面，设立了西部重点建设高校专项资金，以满足受援高校的基建支出、外派教师进修以及攻读学位等费用。以西藏大学为例，2001 年后，学校紧紧抓住西部大开发、西部一省一校、区部共建、对口支援、西藏大学改扩建工程等项目，争取专项建设经费6.65亿元。④《西藏大学发展纪实 为雪域高原插上腾飞翅膀》，《光明日报》2011 年07 月19 日。相比而言，援助高校资金主要自筹，而受援高校资金相对充裕。

管理体制方面，逐步确立了完善的组织机构。2006 年之前，教育援藏工作主要由教育部直接统筹，并负责与相关对口支援单位联系，教育援藏各项计划、协议和总结都直接报送教育部。同时，教育部要求各直属援助高校尽责任和义务，要求受援单位把握机遇。2006 年，教育部启动了教育对口支援的整合工作。在新一轮对口支援工作开启之前，提出理顺教育部内部组织机制，改由高教司牵头负责对口支援工作。⑤吴启迪副部长在“对口支援西部地区高等学校工作经验交流会”上的讲话(2006 年6 月20 日)。2010 年进一步提出健全组织机构，成立“教育部对口支援西部地区高等学校工作协调小组”，以应对教育对口支援工作面临的涉及面广、时间长和跨度大等问题，加强教育对口支援工作的领导和管理。协调小组办公室设在高等教育司，主要负责对口支援政策研究、日常管理和协调各司局工作事宜。⑥《教育部关于成立教育部对口支援西部地区高等学校工作协调小组的通知》(教人厅〔2009〕4 号)。

区别上一阶段教育援藏政策存在明显的碎片化特征，这一阶段诸多有效政策得到高度肯定并逐步“沉淀”为制度化的措施，如团队式支援、年会制度、“七+一”研究生培养模式、“1 +2 +1”本科生培养模式和教师培训制度等。正是这些有效制度的“沉淀”和融合，形塑了当前高度教育援藏的基本体系。新时期，教育援藏的重心已经从干部培训、专业技术和管理人才培养转移到学科建设上来，力图以学科建设为突破，实现教育援藏与西藏地方经济社会发展的互动。为解决西藏现代化过程中工科人才缺乏的问题，2001 年中央特地安排西藏大学由西南交通大学对口支援，核心目的就在于帮助西藏大学建立工学院。当前，西藏大学正筹建工业信息技术学院，也有相似的目的。

四、制度建构逻辑及其启示

回顾教育对口援藏体系的建立和制度化过程，教育援藏实际上奠基于中国共产党历史上处理民族关系所形成的民族平等、民族团结等政治认知和价值观念体系，但这些价值观念并未提供一套完整的关于教育援藏的目标、结构和组织机制理论。“西藏特殊性”的提出本意在于强化教育援藏的正当性，但在教育援藏的初期这一观念一定程度上限制了其实施力度。尽管如此，教育援藏作为长期的政策实践逐步得到制度化。伴随对口支援的引入为教育援藏提供了可供操作化的技术手段，科教兴国战略、智力援藏和西部大开发战略的提出则大大提升了其地位和扩展了援助范围，从而推动了教育援藏在体系上的扩展和有效制度实践的“沉淀”过程，并形塑了当前的高等教育援藏制度。与其说高等教育援藏体系的形成是国家制度设计的结果，不如说是渐进政策实践、多样化制度借鉴和有效制度沉淀的融合过程。在这个过程中，教育援藏的正当性始终占据着基础性的地位，中央政府是核心推动者，教育援藏不仅是责任也是义务;同时，制度的适应性逻辑发挥着选择性功能，教育援藏政策措施并非来自于西藏地方的创设和经验，而是不断尝试借鉴内地成功的政策实践经验，那些适应西藏特殊性的政策实践不断得到沉淀。这也是中国公共政策的重要经验。随着新时期扶贫开发和边疆治理的引入，教育援藏体系继续在实践中进行扩展。

尽管如此，多样化制度借鉴所伴随的是一方面不同制度实践来自内地而非源自于西藏地方经验;另一方面是没有能够首先从高校自身发展逻辑出发。同时，过度的制度价值依赖与制度内在理性化存在一定程度的冲突。从而，在高等教育援藏制度的演进过程中，我们看到:频发单列政策的出台导致缺乏稳定的政策预期;长期以来，许多对口支援高校签署的协议被视为支援高校被动地完成教育部的“政治任务”而开具的“清单”①解群:《中国高校对口支援政策分析》，华东师范大学博士学位论文，2012 年，第99 页。;受援高校自主性和自主能力缺乏;一方面支援高校资金短缺另一方面受援高校资金使用不完;福利性质的援助难以转向双赢和多赢的援助模式;高校自身发展规律没有得到高度尊重，人才是关键来自科教兴国战略而非教育援藏，学科建设为重心也是对多次尝试的反思;对口支援高校的参与是政策执行而非教育领域的合作，是强调“讲风格、多做贡献、无私奉献”，从而教育援藏呈现出一种明显的单赢格局的内向型或被动型的模式。

因此，未来教育援藏，更应注重结合国家战略与西藏地方区情进行制度的理性设计，将对口支援与高校自身发展逻辑结合起来，两者并重。当前，诸多对口支援教育政策已经得到不同层面的实践，其内在规律、存在利弊已经得到相当的呈现，当务之急并非做细节性的微调，而是从宏观角度通盘考虑，尤其是从现代大学教育的角度进行思考。其次，尊重教育发展和高校发展的内在逻辑，将受援方高校学科发展和受援地经济社会发展、社区建设结合起来，将支援方学科发展和人才培养与受援地经济社会发展结合起来，这是高校服务地方和高校生命力的源泉。让教师参与西藏经济社会发展，让学生参与西藏经济社会发展，扎根西藏。再次，提升受援高校自主办学能力，需要一系列政府配套政策的出台，这些政策不仅需要有利于大学独立性的培养，需要有利于大学与西藏地方政府的合作，还需要有利于大学参与西藏地方经济社会发展。