北京市人口调控的政策演变及未来策略*

童玉芬， 周 文

( 1.首都经济贸易大学 劳动经济学院，北京 100070；2.贵州财经大学 经济学院，贵州 贵阳 550025 )

一、前言

随着20世纪80年代末，尤其是90年代以来北京市人口规模的快速增长，以及与之伴随的一系列城市病的出现，如城市交通拥堵、资源紧缺、环境开始恶化、房价日益高涨等，北京市的人口调控政策与措施在城市可持续发展中开始发挥非常重要的作用。北京市人口调控政策从内容到手段几经演变，但过去很长时期以来基本上都将人口规模的控制作为最主要的目标。虽然多年来关于人口调控的效果众说纷纭，但并不影响人口调控政策的不断推进。近年来，北京市人口调控政策发生了重大的转变，尤其2015年以后，人口调控被纳入京津冀一体化战略之中，上升到国家战略高度，人口调控的政策强度、重点、手段和效果都发生了很大的变化，人口调控进入了新的阶段。随着人口调控的新发展和新变化，北京市的人口和城市发展也出现了一些新特点，例如人口增长速度明显减缓，甚至全市常住人口规模在2016年之后开始出现逐年的负增长，中心城区人口密度连续下降，城市资源环境压力持续增加趋势得到一定程度的遏制。那么，近年来人口形势的变化与人口调控之间是否存在因果关系？人口调控对北京市的城市可持续发展又起到怎样的作用？如何看待最近这些年来新的人口调控政策？北京市人口调控的理论依据和现实逻辑是什么？今后是否还需要继续实施人口调控？如果需要，将如何实施？如上种种实际问题和理论问题，不仅是政府面临的难以回避的现实，也是亟待学术界回答的问题。

目前，国内外关于特大城市人口调控的研究，主要集中在国内学者的探讨中。世界上绝大多数发达国家并未对城市人口展开直接的调控，而是进行基于城市规划引导下的空间布局调整和法律手段约束下的强制疏散。因此，国外直接研究大城市人口调控及其与城市发展关系的文献很少，关于人口调控对城市发展的影响评价也几乎没有可供借鉴的成果。相比国外研究，国内学术界对特大城市人口调控的研究成果更丰富，主要集中在以下几个方面：

第一，关于特大城市人口调控的相关理论问题的讨论。此类研究主要集中在政府是否应该进行特大城市人口调控这一问题上，且存在着较大分歧。部分学者不赞同对特大城市的人口进行人为的干预与调控，主要理由有：大城市的人口增长存在着市场的自发调节机制，限制人口的自由流动和迁徙，将扭曲要素价格，阻碍市场机制在资源配置中决定作用的发挥[1-2][3]100；城市的人口增长和城市化的发展具有内在规律性，严格控制特大城市的人口规模和对其进行人口总量调控一定程度上不符合城镇化推进的基本态势[4]；目前我国特大城市的集聚效益还远高于成本[5]，进行人口调控将会影响城市本身的发展[6][7]77；我国特大城市的发展不存在资源环境的约束，还有一定的人口扩张空间，应该放开对特大城市人口规模的控制[3]104；等等。而主张应该进行人口调控的学者则认为，人口膨胀是城市病的根源，对人口进行调控是治理城市病的需要[8-9]；特大城市人口调控是国家产业升级和城市发展规律的根本要求，是国家区域发展规划的重要组成部分[10]；在人口调控方面，市场失灵需要政府干预[11]9。

第二，关于特大城市人口调控的目标和侧重点的讨论。目前，相关研究涉及的调控目标主要包括特大城市人口的适度规模[12]、人口结构优化[13]、多元化目标[11]9、外来人口素质的提升[14]43、人口的合理分布[15-16]等。

第三，关于人口调控的手段和路径，大多数学者都不赞同直接的行政干预，而是认为应该主要采用经济和法律手段进行调控。其典型观点有：在市场经济框架下，与其以行政手段控制大城市人口增长，不如思考如何善用经济手段、法治手段来调控城市人口结构[17]；行政手段为主的人口调控作用是有限的[14]43；要以创新和优化产业发展资源布局，引导人口合理分布，同时重视通过优质基本公共服务均等化来实现人口调控目标[18]。

除了上述基本理论的讨论，还有学者进行了有关人口调控效果的研究，但主要集中在人口规模调控的效果上，观点也有很大分歧。如有学者曾指出，北京市人口调控存在屡战屡败、屡败屡战的状况[19-20]；人口调控的结果就是城市人口依然在膨胀[7]77；无论是分区域还是分职业、分户籍地来看，北京市流动人口的调控都收效甚微[21]。还有学者研究认为，人口调控的效果不能只看人口规模是否控制在规划目标之内，人口调控虽减弱了人口的快速增长，但效果是有限的[22]。有学者通过实证测算指出，2015年以来，北京市人口调控政策对常住人口规模的下降产生了积极的推动作用，并且政策实施期间影响效果呈现上升趋势[23]。有研究认为，人口调控政策在北京市中心区执行最为严厉，人口规模显著减少[24]。还有研究认为，北京市“以业控人”既限制了人口增量，又减少了人口存量，同时有效推动了产业优化升级[25]。

本研究立足于近年来新形势下的北京市人口调控政策，对该阶段的人口调控特点、当前的形势、面临的挑战及未来的策略等进行了系统的分析，以弥补相关研究的不足，为今后人口调控的政策走向和相关对策提供决策参考。

二、北京市人口调控政策的演变过程与阶段划分

人口调控政策，是指国家或地方政府对一定范围内人口的规模、增长、分布、构成产生直接或间接影响的一系列政策和法规的总和。从广义的角度讲，凡是对人口变动的直接原因如生育、健康、死亡、迁移行为等，作出的相关政策干预或调节，都可以看作人口调控。但是对于现代化的特大城市而言，人口规模、结构和分布等的变化主要与城市范围内人口的流动、迁移等行为有关，而非人口的出生、死亡变化所致。因此，本研究采用的是狭义的人口调控政策范畴，也即主要针对特大城市人口在户籍、就业、住房、教育等多方面所制定的一系列政策、法律法规的总和。

北京市人口调控始于20世纪80年代中后期。从1984年开始，随着中央出台一系列主要针对大城市流动人口的政策，北京市也相应出台了一系列的政策并加以实施。为了更加精准地对北京市人口调控的政策演变过程进行描述，本研究采用了文献计量模型，在对北京市人口调控相关政策文本数量和政策内容进行分类及层次赋值的基础上，定量计算了北京市不同时期人口调控的政策总强度和约束性政策强度值及内部结构。根据人口调控政策量化结果，结合人口调控政策实际演变背景，本研究将北京市人口调控政策出台与演变的过程划分为以下几个阶段（见图1）：

图1 北京市人口调控政策强度的时期变化与阶段划分

第一阶段（1984—1994年）：人口调控政策开始陆续出台和起步阶段。随着1984年国务院出台《关于农民进入集镇落户问题的通知》，1985年公安部出台《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，北京市也开始打开流动人口进京的大门。这一时期围绕外地来京人员务工、暂住人口户口、家庭服务人员管理、暂住人员租赁、外地务工人员经商，以及暂住人口的计划生育等，北京市出台了一系列政策文件并开始实施，该阶段人口调控政策强度开始稳步上升。

第二阶段（1995—2004年）：人口调控政策强度猛然上升到较高水平，然后维持在较高水平上。这一阶段的人口调控主要与当时中国民工潮带来的大量进京人口有关。为了减缓外来流动人口过快增长，北京市在中央1995年出台的纲领性文件《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》指引下，出台了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，并围绕该条例在1995年及之后密集出台了涵盖户籍、治安、房屋、务工、经商、计划生育、收容遣送等方面的一系列流动人口管理政策，导致这一阶段在一开始的时候政策强度就大幅提升。

第三阶段（2005—2010年）：从2005年开始，人口调控政策强度明显下降，形成一个长达5年的调控政策强度的低洼区间。这主要是由于上一阶段出台的很多政策文件废止，同时北京市出台了《关于进一步加强流动人口管理与服务工作的若干意见》，对流动人口管理方法、管理思路转变等提出了新要求，加强了对流动人口在计划生育、养老、子女上学等方面的服务与保障。因此，这一阶段政策强度，尤其是约束性政策强度比较弱。

第四阶段（2011—2014年）：这一阶段北京市围绕国务院出台的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，开始落实本市住房限购政策。同时在开展地下空间整治、促进产业结构升级、禁止和限制部分非首都功能产业、进行主体功能区规划等方面，出台了一系列相关文件，北京市人口调控政策总强度开始有了明显回升。

第五阶段（2015年至今）：自从2015年中共中央审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），京津冀协同发展成为国家重大战略，有序疏解北京市非首都功能成为京津冀协同发展的战略核心。而通过城市功能疏解带动人口疏解，也成为新时期以来北京市人口调控的新思路和主要手段，标志着北京市人口调控进入了一个崭新的阶段。

三、2015年以来北京市人口调控的新特点

2015年以后，北京市人口调控政策的重点和内容体系发生了很大的变化，人口调控进入了崭新的阶段，主要表现出以下几方面特点：

（一）人口调控目标进入国家重大发展战略，北京市人口调控思路发生了重大转变

2014年2月26日，中共中央总书记***视察北京，提出要推动京津冀协同发展。2015年4月30日，中共中央政治局正式审议通过了《规划纲要》，明确该规划是国家的重要战略，其核心和战略重点是有序疏解北京市非首都功能，同时调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展。在京津冀协同发展中，北京市处于特殊重要的位置，起着十分关键和重大的作用。京津冀协同发展战略的提出，为北京市解决城市病、正常发挥首都功能提供了一个新的思路和解决办法。一方面，通过京津冀协同发展，可以缩小河北省、天津市与北京市的发展差距，促进京津冀都市圈和城市群的建设；另一方面，通过京津冀协同发展战略的实施，减弱北京市的单向虹吸作用，缓解北京市人口增长压力，这从根本上改变了长期以来北京市就北京本身解决人口增长过快的人口调控传统思路。

由于《规划纲要》的核心是有序疏解北京市非首都功能，而疏解非首都核心功能需要以控制人口规模、优化人口布局、引导人口有序流动作为突破口，因此《规划纲要》不仅明确地提出了北京市量化的人口调控目标，而且要求通过严控增量、疏解存量、疏堵结合来调控北京市的人口规模。由此可见，人口调控战略自此纳入了国家的发展战略中，上升到前所未有的高度。

（二）从调控方式来看，北京市人口调控政策基本摆脱了过去主要依靠行政管控的状态，进入“以业控人”“城市综合治理”等多种方式并存的新阶段

长期以来，行政管控一直是北京市人口调控的最主要手段，但在2015年被以产业和经济方式对人口进行的间接调控所赶超。2018年，城市整治手段后来居上，不仅超过了行政管控手段，而且超过产业与经济手段成为当前最重要的调控手段。相比前几类，综合规划手段政策强度较弱，但近几年上升比较快，与其他调控手段的强度差距不断缩小。值得注意的是，为目标人群提供服务与保障的政策在人口调控政策中的强度也并不低，近些年还在继续上升。这反映了北京市人口调控始终坚持寓服务与保障于人口调控管理中的特色。同时，上述情况也说明，北京市目前已经改变了过去长期主要依靠行政管控的单一政策局面，进入多重手段并举的新阶段。

（三）从具体调控手段看，产业疏解在新时期人口调控中扮演了非常重要的角色

产业疏解是2015年以来北京市非首都功能疏解的基本手段和重要抓手。《规划纲要》针对一般性产业，特别是高消耗产业、区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等的社会公共服务功能，以及部分行政性、事业性服务机构和企业总部需要疏解的产业，在城六区做减法，向非城六区的其他区域转移。这些区域则在承接疏解转移产业的同时，将自身的部分产能淘汰或转移。在具体做法上，主要采用“禁、关、控、转、调”5种方式，并通过“控增量、疏存量”来实现疏解非首都核心功能的目标。

产业疏解必然带动劳动力的疏解，并进一步引起总人口的转移。可以说，产业疏解带动人口疏解，既是产业疏解的必然结果，也是人口调控的重要目的和途径，已经成为2015年以来北京市人口调控最重要的手段。

（四）人口调控目标由规模控制向空间优化和质量提升转化

从第八个五年计划开始，北京市就一直将人口规模调控作为主要目标，但是近年来出台的政策文件显示，人口空间优化已经上升到与规模控制相并列的位置，同时北京市开始注重人口质量结构的提升，并出台了一系列人才计划。

四、北京市人口调控面临的新形势与新挑战

（一）如何对北京市人口形势的变化进行准确判断

北京市的人口规模是否会进入持续下降的下行轨道？长期以来，北京市人口调控的主要目的，就是刹住过去几十年来人口的过快增长，解决由此带来的压力和对首都功能正常发挥的不利影响问题。从历年的人口统计数据看，北京市人口规模在2016年之后已经出现了由增到减的转折，外来人口则在2015年以后就开始出现负增长。虽然2020年第七次全国人口普查资料显示，北京市人口规模达到2189.3万人，不仅高于2019年的统计数据2153.6万，也高于2010年第六次人口普查数据1861.2万人，但增长速度却低于上一个十年，说明人口增长至少是趋缓的。而且众所周知，人口普查的数据与历年统计数据难以直接对比。虽然2020年“七普”数据的结果比较高，但是很难无视2015年至2019年期间统计数据显示的人口连续下降。本来仅仅依据前几年统计数据的下降就难以断定未来的趋势，而2020年普查数据则给未来北京市人口的走向带来了更大的不确定性。

《规划纲要》《北京市城市总体规划》以及北京市“十三五”规划等，都将北京市的人口目标定位为：2020年人口控制在2300万之内，其后保持人口规模在这个目标上限基本稳定。2020年这个目标已经实现，但是能不能在今后实现基本稳定，则难以确定。北京市“十四五”规划纲要也提出，要严守人口总量规模上限，优化人口分布与结构，促进人口合理有序流动。北京市人口究竟是停止增长并转而持续减少，还是出现转折性增长，都将直接影响未来的人口调控战略，对人口调控提出挑战。

（二）如何在进行人口调控的同时保持城市发展的活力和可持续发展

保持城市的发展活力和可持续发展，是城市发展的重要目标，其中可持续发展是最终目标。长期以来，来自全国各地的大量年轻劳动力，不仅减缓了北京市的人口老化，而且给其带来了巨大的活力，对于北京市的经济发展、城市建设等多方面产生了巨大的影响。北京市一方面享受着人口增加带来的巨大红利，另一方面又受到人口过多过密带来的城市病的困扰。随着人口增长的减缓，甚至出现负增长，这种活力还能否保持？或者说，在新的人口增长形势下怎样保持城市的活力，实现城市的可持续发展？是继续靠人海战术，丰富的劳动力数量和低工资优势来维持城市的发展活力，还是走一条内涵发展的城市高质量发展道路？在这种情况下，需要什么样的人口和劳动力来支持？这些都是摆在北京市面前的重要挑战。

（三）如何协调调控政策目标与人们的行为

人口调控是一个系统工程，并非仅针对全市人口规模进行疏解。实际上人口调控的真正含义是按照一定的规划对人口的规模、空间和素质结构进行优化。但是在这个过程中，政府的目标、行动与人们的选择和行动往往很难一致，这也是今后可能面临的挑战。

以产业疏解带动人口疏解为例，北京市的4类疏解产业，尤其是一般制造业、区域性批发市场、物流集散地，主要是从北京市疏解到河北省。产业可以疏解，但是产业中的劳动力疏解则涉及他们个人和家庭的收入、子女教育、医疗及住房等一系列问题，这些问题也需要得到妥善解决。疏解承接地具备一定条件，才能使政府的疏解措施落到实处。如果河北省的一些承接地在上述方面存在困难，缺乏吸引力，那么在行政指导下的政府疏解行为虽然在短时间内可能会有一定作用，但长期看来，就可能形成人口疏而不走、重新在京内集聚的局面。因此，未来如何通过目的地的基础设施建设，包括改善生产、生活等各方面的条件，增强对人口的吸引力，决定着政策目标与人口行为能否协调一致。

（四）如何处理维持人口规模与集聚高素质人才的关系

作为大国首都和超大城市，北京市在人才培养和人才集聚方面都走在国内各大城市前列，但人才依然不足。在首都核心功能定位中，将科技创新中心作为4个核心功能之一，这就决定了北京市不仅仅是全国的政治中心、文化中心以及国际交流中心。科技创新的基本要素之一就是人才，而北京市目前在科技创新能力方面并不是很强，需要进一步提升，达到国际一流水平。未来，北京市在人才培养、吸纳及集聚方面，还需要下大功夫。人才的集聚与人口调控之间决不能形成矛盾，顾此失彼。如何在疏解人口的同时使人才集聚，成为未来北京市人口调控必须重视的重大挑战。

五、北京市人口调控的未来策略与实践路径

北京市的人口调控已经持续了30多年。在这30多年里，人口调控政策几经调整，调控思路也从早期的直接行政管控为主，逐步向间接的经济、法律手段转化，调控手段也不断改变，趋向多元化，但大的方向始终没有太大的变化，即都以人口规模的控制为主要目标，兼顾空间和结构调整。下文主要针对未来北京市的人口调控进行分析。

（一）未来是否需要继续进行人口调控

本研究认为，作为特大城市人口治理的特殊政策，北京市未来的人口调控是必要的，但是需要进一步调整思路、重点、方法等。人口调控不能因为近年来的人口规模出现下降而停止，主要原因如下：

1.人口规模变化尚未稳定，未来走向存在不确定性

如前所述，很难根据几年内的短期人口数据准确判断北京市这样一个特大城市人口规模的未来走势，因为城市人口规模的变化趋势涉及城市本身发展阶段和规律、地区发展差异、农村劳动力供给潜力等。一方面，北京市人口继续增长的因素依然存在，例如经济发展仍比较快，与其他区域的发展差距导致的工资收入差距的吸引力仍旧存在，以及北京市高新技术发展仍然会产生很大的劳动力需求等。而且，国外发达国家的特大城市如日本东京、美国纽约和韩国首尔都经历了人口减少后再次增加的发展历程。另一方面，近年来，受到国内外贸易环境以及新冠肺炎疫情的冲击，北京市的经济增长速度减缓，加之产业结构升级和中国劳动人口规模的总体下降，以及北京市城市化发展的阶段和程度已经达到很高水平等，这些因素都意味着北京市未来可能会进入人口负增长轨道。因此，未来北京市人口规模到底是下降，还是回升，存在很大不确定性。

实际上，即便人口规模今后出现持续下降，也并不意味着就要停止人口调控。因为人口调控并非只是控制人口规模的扩大，人口过少也同样需要政府来调控。人口调控对人口规模的变化而言，应该是双向的。维持人口规模的适度和稳定才是人口调控的真正要义。

2.人口调控并不仅仅针对人口规模，还应该包括人口结构与素质等多种维度的调整

人口调控作为特大城市特有的人口治理手段，并不仅仅针对人口的总规模，实际上还涉及不同人群的数量及人口结构的调整。之所以在过去的人口调控实践中，强调控制特大城市人口规模，是因为人口长期过快增长的现实。随着人口规模增长的减缓，甚至下降，特大城市的城市病有所缓解，但依然存在一些新的人口问题。新的矛盾在影响城市人口的均衡发展，城市人口不会自动趋向均衡，需要相应的政策进行干预和引导。因此，特大城市的人口调控不仅体现在“控”上，也体现在“调”上。当前城市人口规模上涨速度降下来了，需要弱化政策“控”的职能，更加关注“调”的作用，不断推动城市人口走向越来越均衡的发展路径。

3.市场并非万能的，也会出现失灵，需要政府进行调控

市场机制主要通过价格机制和竞争机制，对城市人口的迁移流动进行自动调节。在城市发展的早期，规模收益大而规模成本小，因此会使人口持续增加。随着城市规模的扩大，规模成本会逐渐赶上规模收益并超过后者。当成本超过了收益之后，净收益成为负值，城市规模停止扩大，这就是市场自发的调节。然而，在现实中，这种市场对城市人口的调节作用往往难以全面有效发挥而出现失灵，因此仅仅依靠市场本身对城市人口进行调节是不现实的。如城市人口规模快速增长所产生的城市环境污染、交通拥堵等负外部性，一般不会对个人短期的收入造成直接和明显的损失，同时信息不充分也使得市场机制在调节特大城市人口规模方面存在明显不足。大多数流动人口在向特大城市集聚过程中，带有一定的盲目性，就业条件、工资收入等因素才是其关注重点。此外，城市中不同收入群体对城市拥挤的感受存在差异，收入较低、市场竞争力较弱的群体对城市污染、交通拥堵等城市问题的忍耐性更强，而特大城市人口增长的主要部分是普通的劳动者。以上种种因素导致市场对人口调节的失灵，说明仅仅依靠市场对城市人口进行调节，达到适度的人口是不可能的，这就对政府“出手”进行宏观人口调控产生了现实的需求。

4.国外发达国家也存在人口调控

在国外特大城市人口发展过程中，也出现了一些城市病，例如伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、拉丁美洲大城市的贫民窟问题等。因此，从二十世纪六七十年代以来，世界各大主要城市也都实施了相应的人口调控措施。只不过这些措施基本都是间接的调控，例如通过都市圈规划引导投资、建设卫星城、完善轨道交通和高速公路等基础设施、改善郊区的居住条件等，甚至韩国还出现采用迁都等方式施加政府对人口规模和空间分布的影响，这些举措都取得了不错的成效。

（二）未来人口调控的思路与对策

未来，应当以实现北京市可持续发展为最终目的，紧紧依托京津冀协同发展战略，实现稳定的适度人口规模、合理的人口空间结构以及优质的人口质量层次的多维调控目标。首先，应当将提升人口素质作为第一目标，主要通过加强本地教育以及引进国内外人才来对人口素质结构加以调整和提升。其次，将优化人口空间结构作为仅次于人口素质提升的调控目标。最后，需要强调的是，并不是要放弃对人口规模的调控。对于人口规模调控绝对不能简单理解为控制人口增长，而是将稳定人口规模作为调控目标，既要防止人口规模反弹，出现过快的增长，同时也要防止人口规模的快速下降，因为二者均不利于城市可持续发展的实现。将人口稳定在适度的规模上依然是未来人口调控的重要任务。

1.坚持目标导向，以城市高质量发展为引领，提出促进北京市人口发展符合城市总体发展的总目标和分目标

在未来人口调控目标中，不仅要制定符合北京市高质量发展以及城市可持续发展要求的总人口目标，而且还要注意目标的细化，不仅要有各区的人口规模和增长目标，而且要有不同结构，尤其是不同素质结构的人才目标，使各种目标形成立体网状结构，力争在有限的时间内逐个实现。

2.加强人口调控顶层设计，规划先行

在未来的北京市人口调控过程中，应进一步坚持顶层设计，不仅要将北京市人口调控的政策纳入国家和京津冀城市群发展的重大战略之中，而且要加强科学规划，对于不同区域不同行业进行细致规划，对人口进行分类规划，并落实到区域，在这个基础上推进规划的实施。

3. 在调控方式上，要进一步摆脱对直接行政管控的依赖，加大间接性的经济和市场引导，创新调控手段和方式

要加强间接性的经济和城市综合治理等手段，进一步减少对人口和劳动力的直接限制和约束，通过改善劳动就业条件和生活条件，提升教育、医疗等基本公共服务，优化公共服务资源的空间分布，来引导人口的空间分布，实现人口调控的目的。

4.要不断加强人才队伍建设，提高人口和劳动力的素质层次

从人口调控角度看，人才队伍建设主要体现在人才引进和留用方面。作为中国的首都和国际化大都市，北京市的人才引进应该主要瞄准国际人才，打造吸引国际人才的信息平台，并通过相应的制度建设，强化支撑人才发展的相关政策。同时，要通过多种手段，适度放开符合城市核心功能发展的新型人才的留用政策，并通过制度设计发挥人才的积极性和创造性。

5.通过更加高效的户籍管理和人口服务制度全方位地了解人口发展情况

未来北京市人口数量的变动还存在不确定性，上涨和下降的可能同时存在。因此，需要更加高效的户籍管理制度和人口服务制度，及时了解人口变动情况。这有利于准确研判城市人口发展背后的规律，以及其对社会经济和资源环境的影响。

6.既要走自己国家特大城市的创新发展之路，也要借鉴发达国家特大城市人口调控的先进经验，双管齐下

一方面，要结合中国的国情，以及我国特大城市人口发展的阶段性和特殊性，走适合自己的发展道路。例如，要坚持政府的调控之路，做一个有为政府，这个根本不能丢弃。在此前提下，使政府的合理适度干预尽量通过市场机制发挥作用，产生更好的效果，最终实现人口规模的稳定、结构的优化和素质的提升。另一方面，要学习和借鉴国外发达国家城市化发展中比较成熟的特大城市在人口调控方面所采取的不同方式，吸收适合我国的方式和举措来进行人口调控。此外，在出台限制、鼓励等间接政策的同时，还要注意加强服务与保障政策，始终坚持寓服务与保障于人口调控管理中的特色。

总之，进入新时代以后，北京市人口调控政策与以往相比呈现出了诸多新特点，不管是人口调控的总体思路，还是人口调控的政策体系都发生了很大的变化，人口调控进入了崭新的阶段。新的人口调控政策对北京市人口规模和结构的变化产生了立竿见影的效果，也使得北京市人口调控政策走出了“屡战屡败、屡败屡战”的怪圈，为北京的长期可持续发展奠定了坚实的基础。但需要指出的是，在新的人口发展形势下，作为一个人口超过两千万的超大城市，北京市人口调控政策也面临新问题和新挑战。我们一方面主张人口调控政策应当继续坚持，另一方面认为人口调控政策和思路不应因循守旧，而应当推陈出新。同时，应当立足中国的基本国情和北京市的基本市情，充分借鉴和吸取其他国家大城市及首都治理的经验和教训，早日将北京市建设成为国际一流的和谐宜居之都。