促进共同富裕的财政政策选择*

段炳德

( 国务院发展研究中心 信息中心，北京 100010 )

当前，我国正处于两个百年奋斗目标的历史交汇期，进入了新发展阶段，处于贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的关键历史节点。此时，党中央提出扎实推动共同富裕具有重要的经济意义和深远的社会意义。共同富裕战略的提出引起了全社会和学界的高度重视，众多对共同富裕的研究集中于共同富裕的思想探源[1]、理论依据及实现路径[2-5]，尤其是从收入分配视角的实现路径研究[6]。也有部分研究从金融财政的角度进行探讨，如有研究从动力转换、收入分配和基本公共服务均等化等3个方面，分析财政在促进高质量发展和共同富裕中所发挥的作用与潜力，进而探讨运用现代财政制度实现共同富裕的具体路径[7]。在已有研究包括作者此前研究[8-9]的基础上，本研究将分析税收、支出和社会保障三大领域的财政政策对实现共同富裕的影响和具体的政策选择。

一、推进共同富裕要全面理解共同和富裕两方面含义及其重大经济和社会意义

（一）共同富裕既要实现总体富裕，也要高度重视合理的收入分配

共同富裕具有两方面的含义：第一方面的含义是要实现国家的整体富裕。具体来看，2021年我国以国内生产总值衡量的经济规模超过114万亿，人均GDP为80,976元，超过1.2万美元①数据来源于国家统计局《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》。，离世界银行的高收入国家标准的门槛仅有一步之遥，但距离高收入国家的平均水平还有较大的差距。我国经济要在今后较长的一段时期内保持健康、稳定、可持续的增长，才能在2035年左右达到中等发达国家的人均收入水平。按4%的经济增长率来计算，还需要14年的时间，我国人均GDP才能实现翻番。第二方面的含义是要在国家整体富裕的基础上，形成更公平合理的收入分配制度，缩小不同群体、地域、城乡之间的收入差距，人民普遍享有经济发展的红利。因此，共同富裕既是发展问题，又是分配问题，两个问题都解决好，才能实现共同富裕。

同时，我们必须认识到，推动共同富裕，绝不是劫富济贫，搞绝对平均主义。要继续鼓励有能力的人勤劳致富，先富带动后富。推动共同富裕要有合理的预期，不能超越自身能力和财力，追求不切实际的目标。地方政府在推动共同富裕的过程中，要注意建立社会安全网，对弱势群体、贫困线附近人口等进行兜底，但不能建立大而全的福利体系，形成养懒汉的制度，甚至陷入“福利陷阱”。

（二）推动共同富裕对于经济增长具有重要的意义

经济学理论一般认为，收入分配与经济增长具有较强的相关性。在一定的发展阶段，因为市场竞争而存在一定的收入差距，对加大经济主体的激励是起一定作用的。这也是我国在改革开放初期提出让一部分人先富起来，先富带动后富的理论背景。当经济发展到一定的阶段，如果收入差距过大，则会因为边际消费倾向递减和投资回报率下降等导致消费乏力，投资相对低迷，扩大内需难度加大，从而影响经济发展的后劲。这也是我国在全面建成小康社会，迈入新的发展阶段所面临的经济背景。同样，如果没有一定的经济增速，单纯强调均等分配，只能是低收入水平上实现的平等，不具有可持续性。许多国家的发展史都证明了这一点。

（三）追求公平和平等是人类社会的持久目标，是社会主义的本质要求，推动共同富裕具有深远的社会意义

“不患寡而患不均”，追求公平、平等是人类的本能，实现共同富裕是社会主义的本质要求。一个共同富裕的社会才是一个人民安居乐业，具有充分感召力、吸引力的社会。“江山就是人民，人民就是江山。”以人民为中心的发展思想贯穿我党经济发展路线的始终。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央高度重视民生问题，提出精准扶贫、精准脱贫方略，吹响打赢脱贫攻坚战的号角，带领全国人民取得了脱贫攻坚的胜利，创造了人类减贫史上的奇迹，赢得了全国人民的高度认可和全世界人民的广泛赞许。2020年，党中央向全世界庄严宣布，经过艰苦卓绝的努力，现有标准下的农村贫困人口全部脱贫，中国已经全面建成小康社会。党的十八大以来，我国政府高度重视民生工作，经济稳定增长，人民生活水平持续提高，基本公共服务均等化持续推进，在教育、卫生、医疗、科技等领域取得了长足进展。同时，在推进建设人类命运共同体的进程中，中国在减贫之后成功地推进共同富裕，可以为世界的健康、可持续发展提供中国样本。

二、推进共同富裕的基本途径：稳定经济增长与实现公平收入分配

（一）推进共同富裕要在保持宏观经济稳定、可持续增长的基础上实现收入分配公平

首先，宏观调控政策要更加科学有效，夯实创新发展的基础，通过改革不断释放经济增长的潜力，保障促进经济长期增长的制度供给。其次，推进共同富裕要实现公平收入分配，探索在三次收入分配过程中实现公平、平等。初次分配要注意资本、劳动、技术、管理、土地、数据等生产要素分配公平和机会均等；二次分配应通过政府的转移支付、税收政策和社会保障政策实现更公平合理的收入分配；三次分配应着重发展有中国特色的慈善事业，通过自愿的社会捐赠实现社会财富更合理分配。

（二）群体之间收入分配要做到“抬低、扩中、限高”

推动共同富裕，缩小群体间收入差距，重点在“抬低”。从政策层面继续高度关注低收入群体和社会弱势群体，要跟踪农村脱贫人口的发展状况，有效巩固拓展脱贫攻坚的成果，密切监测脱贫、返贫人口的情况，通过扶贫保险等制度防返贫、防致贫。要充分利用脱贫攻坚阶段形成的基础设施和扶贫产业，使之持续发挥作用。各级政府应关心城市贫困人口和残疾、鳏寡孤独等人口，筑牢社会保障线，保障全社会享有基本的、均等的公共服务。

推动共同富裕，缩小群体间收入差距，关键在“扩中”。不断地扩大中等收入群体的规模是发达国家发展过程中的重要历史经验。收入高低两端的人口比重小、中等收入人口比重大的橄榄型的社会结构是更加稳定的社会结构。因此，应该重点关注机会公平。首先，要加大在教育方面的投入力度。义务教育阶段，在9年制义务教育的基础上，应着力向学龄人口全面实现12年制在校教育的目标迈进；高等教育阶段，应着力提高高等教育的覆盖面和教育质量，建设一批具有国际竞争力的世界一流大学，适应产业结构升级的人才需求。其次，要加大在医疗卫生方面的投入，使人均医院床位数等指标得到有效提高，保障人民的卫生健康需求。最后，应该做到过程公平，大力发展市场经济，发挥市场在资源配置中的决定性作用，努力营造全社会公平竞争的环境，鼓励“大众创业、万众创新”，形成蓬勃的发展态势。

推动共同富裕，缩小群体间收入差距，要注意“限高”。较小的贫富差距更能够促进社会总福利的增加。过高的收入差距容易导致社会撕裂，凸显社会深层次矛盾，吞噬发展成果，限制收入“畸高”成为重要的选项。初次分配中，应注意要素分配的公平合理，约束资本野蛮生长。二次分配中，应该通过个人所得税等税收政策工具，调节过高的不合理的收入，完善对资本利得的税收政策。应尽快推进房产税立法，适当调节财富分配的过大差距。三次分配中，应鼓励先富带动后富，制定慈善捐赠的相关税收政策，鼓励企业家和一部分高收入群体通过参与慈善事业实现社会财富的合理流动。

（三）实现东北、东部、中部、西部区域均衡发展

实现区域均衡发展对于推进共同富裕具有重要意义。我国的四大区域东北、东部、中部、西部的发展并不均衡。北、上、广、深等一线城市和长三角、珠三角部分经济发达地区，人均收入水平超过20,000美元，接近中等发达国家的收入水平。但是，东北和中西部地区还存在刚刚脱贫的832个国家级扶贫开发重点县，除一些经济发达地市，总体上人均收入水平还较低，甚至在全国平均线之下。因此，应该继续实施东北老工业基地振兴、中部崛起、西部大开发等区域发展战略，深挖各区域的发展潜力、发展资源、发展优势，使上述区域在产业梯度转移中受益，在信息技术、数字经济发展中赋能，奋起直追，从而有效缩小发展差距。此外，还应完善地区间财政转移支付政策，合理调整中央和地方之间的财权和支出责任，加大对中西部落后地区的转移支付力度，加强绩效审核，提升财政转移支付资金的使用效益。

（四）实现农村的共同富裕

没有农村的共同富裕，就谈不上全社会的共同富裕。长期以来，城乡差距过大是困扰我国发展的痼疾。民以食为天，农业是基础性产业。党和政府长期关注农业、农村和农民问题，高度重视“三农”发展。进入21世纪，中央政府取消了存在几千年的“皇粮国税”——农业税政策。十八大以来，党和政府带领人民打赢了脱贫攻坚战，农村的各项事业得到发展，农村的基本面貌得到极大的改善。但是，几千年农业社会发展留下的小农经济模式，农业产业自身特质，虽经产业转移但依然庞大的农村人口基数，落后的农村基础设施，都成为农村实现共同富裕的制约因素。接下来，应做好乡村振兴与脱贫攻坚的全面衔接，保持力度不减、靶向不变、人员不换，优化原有政策，巩固拓展好脱贫攻坚成果，使原有贫困地区脱贫之后能够继续追赶上全国人民推进共同富裕的步伐。在我国广大的农村地区要做到产业兴、环境美、人才旺，看得见青山，留得住乡愁，就要继续完善现有的“三农”政策，继续加大对“三农”事业的投入力度。继续完善各项制度保障，加快户籍改革的步伐，方便人才城乡之间的流动。加快宅基地、土地流转制度改革，加大培养新农人的力度。鼓励数字农业发展，用新一代信息技术赋能农业，提高科技含量。加大农村基础设施的建设力度，缩小城乡基础设施差距。全面发展农村教育、卫生、医疗和文化事业。

（五）实现精神和物质的共同富裕

只有物质上的富裕绝不是真正的富裕，一个富裕文明的社会离不开丰富的精神文明生活。推进精神富裕需要发展健康繁荣的文化产业和文化事业。改革开放以来，特别是进入21世纪以来，我国文化产业加速发展，在影视、动漫、书画等方面出现蓬勃发展的繁荣景象。人民的文化消费市场逐渐扩大，文化产品供给品类繁多，文化市场快速发展。但是一段时间以来，随着产业的做大、资本的扩张，产业发展也出现一些乱象。近年来，在规范治理的基础上，文化产业重新积蓄了动能和势能，将迎来更加繁荣的发展期，而数字文化产业的快速发展将助力推进精神富裕的实现。

随着经济的快速发展，国家财力的不断上升，我国的文化事业也不断迈上新台阶。我国文物保护的力度不断加大，博物馆、文化馆、图书馆等群众受益的公共文化设施更加丰富完善，人均指标快速提升，可触达的半径不断缩小。未来要实现精神和物质的共同富裕，需要继续加大文化事业的投入，健全文化事业发展的体制机制，不但要增加文化设施的数量，还要提高文化设施供给的质量，不断满足人民对美好生活的追求。

三、发挥财政政策在推进共同富裕中的重要作用

（一）完善促进共同富裕的财政支出体系

1.实现基本公共服务均等化，促进区域均衡发展

满足不同区域居民的教育、医疗、文化、科技、养老等基本公共服务需求是实现共同富裕的基础性工作，要推动幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶目标的逐步实现。近年来我国政府矢志不移，力争实现教育经费占国内总收入4%的目标，并不断取得新进展。2020年用于教育领域的全国公共财政支出达到36,360亿元。同年，用于医疗卫生和计划生育的全国公共财政支出达到19,210亿元，公共卫生事业取得重大进展，对抗新冠肺炎疫情取得举世瞩目的成就。2021年中央财政支出占全国财政支出的14.23%，地方财政支出占比达到85.77%①数据来源于万得数据库。。央地财政关系调整不断深入，使地方政府的收入和支出责任更加匹配，有利于形成均衡的央地财政分配格局，提高各地推动共同富裕的积极性。

2.完善以人为核心的基本公共服务领域转移支付制度

财政转移支付在均衡区域间财力，实现协调发展方面发挥了重要作用，特别是在基本公共服务领域。根据财政预算报告，2022年我国一般性转移支付增长8.7%，达到8.21万亿元；专项转移支付增长4.7%，达到7836.08亿元，还有8000亿元通过特殊渠道安排的专项转移支付②同上。。这些转移支付将增强地方财力，加大对绿色发展、产业升级、惠企民生政策的支持力度。2021年我国有2亿人外出务工，农民工市民化的步伐逐渐加快。实现基本公共服务均等化，意味着人均公共服务支出应该按常住人口而非户籍人口设定，这也是国际上比较通行的方式，即“钱随人走”的制度体系。义务教育领域的“钱随人走”从2016年开始实行，取得了一定的效果。下一步应逐步改革与人口流动关系密切的其他领域的相关转移支付分配办法，促进转移支付资金分配与人口流动紧密挂钩，提升基本公共服务领域转移支付分配的精准度。根据各地的执行情况，中央财政采取了奖励的办法。2020年中央财政农业转移人口市民化奖励资金达到350亿元③同上。，鼓励各地加快实行农业转移人口市民化的步伐。

3.构建城乡财政均衡机制，建立支持乡村振兴的长效投入机制

实现共同富裕，最大的挑战依然在农村。2021年，城镇居民人均可支配收入为47,412元，农村居民人均可支配收入为18,931元，城乡居民收入比为2.5∶1。2020年，用于农业的全国公共财政支出达到7514亿元，占总支出之比达到3%，用于农林水事务的全国公共财政支出达23,948亿元④同上。。国家财政对农业连续多年的高投入使我国粮食产量保持连续多年的增长，2021年我国粮食产量达到13,657亿斤⑤同上。，农村居民收入不断稳步提升。中央财政专项扶贫资金和各级财政的扶贫投入保证了脱贫攻坚战的成功，其中许多财政扶贫措施的探索为后续乡村振兴提供了重要的借鉴和参考，比如涉农资金的整合使用、涉农资金绩效考核、财政资金直达机制等都具有重要的开拓示范意义。为巩固拓展脱贫攻坚的成果，乡村全面振兴工作已经接续展开。上述财政扶贫政策的一些探索可以有效促进乡村振兴工作，值得认真总结推广。

（二）完善促进共同富裕的财政收入体系

目前，我国已经建立起与市场体系相适应、比较稳健的税收政策体系，为我国经济的平稳健康发展作出了重要贡献。但是相较于发达经济体，我国的税收体系并不完善，主要体现在所得税、财产税和地方税方面还有较大的完善空间，而促进共同富裕，这些环节的税收具有重要作用。

1.在做大经济蛋糕的同时，要分好经济蛋糕，个人所得税是最重要的工具

这不仅仅是因为个人所得税直接调节收入差距，还因为个税税率会产生激励效应，对劳动者劳动和休闲的替代和选择产生重要影响，从而对初次分配中的资本、劳动、其他要素的供给与分配产生影响。目前我国实施综合计征与分类相结合的个人所得税政策，并适当考虑个人教育、养老、大病等负担税前扣除，个人所得税税率分为7档，最高边际税率为45%。借鉴发达经济体经验，我国的个税体制开始向申报制转型。借助于移动互联网和大数据技术的快速发展，申报制所带来的高成本（如美国就有高昂的个税征税成本）现象并没有在我国发生。但是，我国个税的突出问题体现在以下几个方面：一是对收入的调节能力不强。我国个税税率变化主要体现在工薪收入上，也即调节的是工薪阶层的收入。我国现在有民营企业主体9000万个，其中有相当部分的企业主是高收入阶层，但是其收入并不体现在税法中的个人所得上，因此，纳税与收入不成比例。二是边际税率较高。我国个税最高45%的税率，对互联网和金融等高薪行业的群体影响比较突出，与国际税率相比，在吸引上述领域国际人才方面，不具有竞争优势。个税改革的方向必须在效率与公平之间找到平衡点，在推进经济高质量发展、实现共同富裕方面发挥重要作用。

2.实现共同富裕，财富差距也是重点考虑的领域，而财产税的调节作用需要有效发挥

与众多国家设置房产税作为地方税不同，我国尚未出台适用于普通居民的房产税。从21世纪初的物业税空账运行，到重庆、上海等地的房产税试点，房产税关乎着众多经济主体和普通居民的利益。为稳定房地产市场，2022年3月，国家又一次宣布出台房产税的时机尚不成熟。实际上，房地产税的推出已成必然，只是等待时机的成熟，这主要是基于以下几方面考虑：首先，房产税是完善地方税制的重要一环。近年来地方财政严重依赖土地财政，但是目前可以出让的国有土地存量大大减少，地方财政困难已经在一些城市显性化。为地方财政特别是区县一级财政找到重要财源，国际基本经验是征收基于房产的财产税。其次，推出房产税是缩小居民财富差距的重要手段。目前房产已成为居民最重要的财产，有些先富起来的居民持有3套以上的房产。在未出台房产税、房租收入征税尚不规范的条件下，缩小财富收入差距成为实现共同富裕的重要步骤。最后，房地产业近20年来已成为中国经济的重要产业。一方面，房地产业的发展，带动了上下游产业链的发展壮大，拉动了投资，推动了城镇化发展，大大改善了居民的居住条件等，对促进经济发挥了积极作用。另一方面，房地产业的发展造成金融市场、地方财政对房地产业的过度依赖，房价的波动对消费、投资、居民储蓄、第三产业的发展都造成较大的影响。因此，房地产税是规范房地产市场发展的重要环节。

3.完善慈善捐赠的税收政策，鼓励第三次分配

改革开放初期，我国曾提出让一部分人先富起来，先富带动后富的发展战略。目前，民营经济已经成为国民经济中的重要组成部分，众多的企业家和文艺、互联网、金融等领域的精英人士通过自己的辛勤付出和努力逐渐富起来，成为高收入群体，甚至成为所谓的富人。例如，胡润财富排行榜中的入选者中很大一部分即是互联网、房地产等企业的创始人、大股东和高管群体。文化产业特别是影视产业的快速发展，使一部分优秀的影视明星成为先富群体。上述群体不但拥有较高的收入，也积累了大量的财富。根据马斯洛需求层次理论，人在富裕之后，会有实现自我的需求。因此，国内外都出现了富人群体热衷于参与慈善事业的现象，我国的慈善事业也得到了较快发展。目前，针对慈善事业，应当出台相关的捐赠税收政策。例如，允许捐赠款在个人所得税中进行扣除，开辟更多的捐赠渠道，并使捐赠者能够获取予以申报个人所得税优惠的凭据。此外，可设立慈善信托，完善慈善褒奖制度，引导先富群体参与公益慈善事业。需要指出的是，慈善捐赠是自愿行为，不是劫富济贫，更不能逼捐。

（三）高度重视完善社会保障体系在推进共同富裕中的作用

社会保障体系能兜牢社会安全网，有效弥补收入差距短板，成为实现共同富裕的重要基石。经过长期坚持不懈的努力，我国建立起了庞大的、惠及14亿人口的社会保障体系，取得了举世瞩目的重大成就。同时，也应该看到，作为发展中的人口大国，我国在社会保障方面依然面临多方面挑战，需借鉴国际成功经验，防范福利陷阱等风险，尽快完善中国特色的社会保障体系，推动实现全社会共同富裕。

1.社会保障体系更加完备，顶层设计日趋完善

我国基本建成了以社会保险为主体、功能完备的社会保障体系，社会救助、社会福利、社会优抚等制度日趋完善。决策层着力于基本养老和医疗保险的顶层设计，推进城乡居民基本养老保险制度统一，建立完善企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，推动实现机关事业单位和企业养老保险制度并轨。截至2020年底，社会保障卡持卡人数13.35亿，申领电子社保卡人口覆盖率达到24%；基本养老保险覆盖近10亿人，参保率达到90%；城乡居民基本养老保险基金委托投资资金规模2077亿元，补充养老保险基金规模3.6万亿元①数据来源于人力资源和社会保障部。。多层次、多支柱养老保险体系建设初见成效，个人养老金等第三支柱养老体系已于2022年4月开始落地。针对影响亿万家庭和个人的医保制度改革，国家整合城乡居民基本医疗保险制度，全面实施城乡居民大病保险，组建了国家医疗保障局。截至2021年底，我国城乡最低生活保障人数4211万人，基本医疗保险覆盖13.6亿人，失业保险参保人数2.17亿人，工伤保险参保人数2.68亿人②同上。。

2.构建促进共同富裕的社会保障体系还面临多方面挑战

在基础薄弱、人口基数庞大、历经条块分割的背景下建设社会保障制度，不可能一蹴而就。当前还面临社会保障服务能力同社会需求存在差距，社会保障制度整合不到位，社会保障统筹层次有待提高，城乡、区域、群体之间待遇存在不合理差距，以各级政府为主的第一支柱养老比重偏高，以企业和个人为主的第二、第三支柱比重偏低，市场主体和社会力量承担的补充保障比重偏小等问题，社会保障的质量、覆盖面都有待提高。截至2021年底，我国提供住宿的社会养老和收养服务床位数仅为528.4万张③数据来源于国家统计局《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》。。特别是在数字经济快速发展的今天，零工经济、平台经济加速演进，新就业形式、新经营方式不断涌现，农民工、灵活就业人员、新业态就业人员等人群的比重不断上升，以传统就业形式和企业形态为基础设计的社会保障制度，难以适应不断迭代更新的新型就业市场，存在相当程度的“漏保”现象。

3.深化社会保障制度改革，健全社会保障体系，推动共同富裕

要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，满足多样化养老需求。首先，完善基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制；其次，适时扩大企业年金制度覆盖范围；最后，要在已落地个人养老金政策的基础上，总结、细化、规范、发展第三支柱养老保险，积极推动商业医疗保险发展。与明确中央与地方事权和支出责任相结合，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级层面统筹。健全农村社会救助制度，把农村社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划。完善“一老一小”社会福利措施，适应老龄化程度不断加深的发展趋势，完善老年人关爱、照护服务体系，做好残疾人、孤儿帮扶工作，健全帮扶福利制度，使鳏寡孤独者皆有所养。应适应时代要求，健全特定人群社会保障制度。完善农民工、灵活就业人员、新业态就业人员的社会保险制度。高度重视退役军人保障工作，健全退役军人保障制度。充分利用大数据、人工智能、云计算和区块链等新一代信息技术，推动智慧社保体系建设。提高统筹能力，方便群众线上办理相关业务事项，让数据多跑路，群众少跑腿，提高社保工作的智慧化、数字化和便利化。