中国人口政策与社会发展*

王 琳

（中国劳动关系学院 马克思主义学院，北京 100048）

中国走过了改革开放40周年，经历了史上最迅速的经济发展和最深刻的社会变革，实现了人口再生产的历史性转变，人口再生产指标已经达到了发达国家水平，跨入了低生育、低增长、高寿命的国家行列。40年来，伴随着经济社会的快速发展和人口政策①人口政策是以一定的人口理论或人口思想作为依据，对于人口问题所采取的战略决策，用以指导一个时期人口的发展，以达到一定的社会经济发展目的。狭义人口政策用以调节人口自身生产和再生产，主要涉及人口出生、死亡、婚姻、家庭等数量和质量方面。广义人口政策调节领域还包括以人口再生产为基础的人口空间分布和移动、人口社会移动，如人口分布、人口迁移流动、人口部门结构、职业结构等。本研究原则上使用狭义上的人口政策概念。生育政策是构成人口政策最基本的部分。[1]的适时调整，中国特色人口思想体系逐渐完善，走出了一条中国特色的人口发展道路。人口问题是中国实现社会主义现代化建设目标面临的基础性、全局性、战略性问题，是可持续发展的首要问题。回顾改革开放四十年来人口政策的发展历程，思考中国未来人口与社会发展前景，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的现实需要。

一、中国人口政策的演变发展

建国以来，中国人口发展主要是由计划生育的三次转变推动婚内生育率快速下降的结果。20世纪60年代，第一个计划生育文件出台。20世纪70年代，全面推行限制生育的人口政策，提倡一对夫妇生育一个孩子。20世纪80年代，进入严格控制人口增长的“独生子女”时代。2016年，“全面两孩”政策实施。

（一）中华人民共和国成立至1960年：“人口”与“人手”之争

这一时期有关人口增长的思想一波三折。

1．特定历史背景下的“人口”与“人手”之争，演绎出新中国建立初期鼓励人口增长的主张

在新中国诞生前夕，美国国务卿艾奇逊依据过去两个世纪中国人口的增加使土地不堪重负的情况，从马尔萨斯人口论出发，断言共产党领导的新中国也会因为解决不了人口吃饭问题，不断引发革命。[2]针对艾奇逊的论调，毛泽东在《唯心历史观的破产》一文中进行了反驳：“人口众多是一件极大的好事”，“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来”。[3]解决吃饭问题的办法就是“革命加生产”，即制度变革与发展经济。建国初期短短四年，社会主义改造中就安排了141.5万城市失业人员就业。[4]这似乎验证了“人多力量大”的人口观。“人口”（一张嘴）与“人手”（两只手）之争在1958-1959年达到了高潮。1959年4月《人民日报》发表思想评论：我国要大力发展工业、农业、文化科学事业，深深感到不是人口太多，而是人手不足。[5]这一时期，中国对前苏联学术界的人口理论、政府的人口政策导向全盘移植，鼓励人口增长、奖励多子女英雄母亲的政策做法，得到中国政务院卫生部的认可并广为宣传。[6]国家制定了严苛的限制打胎、节育及人工流产暂行办法，违犯规定者依法处理。①1950年4月20日，中央人民政府卫生部、中国人民革命军事委员会卫生部联合发布《机关部队妇女干部打胎限制的办法》，规定允许打胎的条件十分苛刻，申请打胎的手续极为严格繁琐。1952年12月31日，卫生部制定了《限制节育及人工流产暂行办法》，规定除医学上需要外，已婚妇女年逾35岁，有亲生子女6个以上，其中至少1个年逾10岁，如再生产将严重影响其健康以至危害其生命者方可施行绝育手术。凡违反本办法，私自实施绝育手术或人工流产者，以非法堕胎论罪，被手术者及实行手术者均由人民法院依法处理。[7-8]1953年，卫生部通知海关，严禁避孕药具的进口。

2.中央领导层初具“有计划地生育”思想，尚未形成系统的政策便受到干扰

1953年第一次全国人口普查结果显示，大陆地区人口总量为5.9亿。人口的快速增长引起了中央的重视。周恩来、邓小平、刘少奇等国家领导人先后做出指示，提出要实行有计划地生育。②周恩来在1953年9月29日所作的一个报告中指出：“我们大致算了一下，我国人口大概每年平均要增加一千万，那么十年就是一万万。中国农民对生儿育女的事情是很高兴的，喜欢多生几个孩子。但是，这样一个增长率的供应问题，却是我们的一个大负担。”[9]1954-1957年，国家出台一系列政策，由严禁节育到逐步主张节制生育，为群众获得避孕节育相关服务提供便利。同期，毛泽东也意识到，中国这么多的人口是世界上其它国家都没有的，指示要提倡节育，要有计划地生育。1958-1959年，“大跃进”中的一个个“神话”，使已孕育起来的上层控制人口的思想受到严重干扰。毛泽东在公开文章中又强调了：“除了党的领导之外，六亿人口是一个决定的因素。人多议论多，热气高，干劲大”。[10]

（二）20世纪60年代：计划生育政策首次提出，国家倡导、家庭计划

“大跃进”的失败和粮食供应困难，促使中央领导层的认识发生了根本性的转变，试图通过控制人口来应对。1962年上半年，周恩来在中共中央扩大工作会议上谈到如何克服当前的困难时认为，首先要做的是压缩城镇人口，减少粮食供应，而从长远来看则要控制人口增长。1962年12月18日，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。”这是一个里程碑式的文件，计划生育第一次被作为国家政策正式提出来。1964年年初，国务院成立了由国务院秘书长负责的计划生育委员会。1965年2月，国务院在实行“晚稀少”③“晚”指男25周岁、女23周岁结婚；“稀”指拉长生育间隔，两胎要间隔4年左右；“少”指只生两个孩子。生育政策并取得明显成效的山东文登县召开了现场经验交流会。1966年，“文革”开始。1968年8月，计划生育组织机构被撤销，工作由卫生部军管会业务组领导。[11-12]这一时期，计划生育开展的时断时续，效果微弱。

20世纪50年代末的“大跃进”和60年代的“文化大革命”使中国现代化建设陷入混乱和停滞，直接的人口学后果是庞大的人口资源无用武之地。由于死亡率迅速下降，人口数量进入高增长期。“人手”没有释放出巨大的生产力，反而变成沉重的负担。

（三）20世纪70年代：“有计划地增长人口”被确定为人口政策，提出“晚稀少”和“一个少了、两个正好、三个多了”生育政策

这一时期，对我国人口数量问题认识趋于明朗，人的生产与物的生产相适应，人口数量必须控制。明确了计划生育属于国家计划问题，不是卫生问题。①1970年6月，周恩来在接见卫生部的同志时说：“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题。你连人口都计划不了，还搞什么国家计划！”[13]确立了实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应的战略思想。从国家倡导加技术指导到国家计划。计生药具免费提供，派送上门。节育手术免费，接受手术者可带薪休假。1971年，首次将人口问题纳入政府工作计划，将人口控制目标写入国家“四五”计划：“使人口自然增长率逐年降低，力争到1975年，一般城市降到10‰左右，农村降到15‰以下。”[14]1973年7月，国务院成立计划生育领导小组，把计划生育办公室从卫生部门单列出来。同年12月，中国第一次计划生育汇报会上肯定了“晚、稀、少”的生育政策。后来又逐步提出了“一个不少、两个正好、三个多了”，“最好一个、最多两个”等口号。[15]同年，国家在修改的新宪法中，第一次把“计划生育”纳入法制的轨道。

20世纪70年代，中国人口的出生率和生育率开始大幅度下降，这曾被国外学者称为“人口学之谜”。人口自然增长率由1970年的25.83‰降至1980年的11.87‰（城市8.69‰，农村12.35‰）。总和生育率从1970年的5.81下降到1976年的3.24，再到1980年的2.24。这是内外两方原因形成合力的结果。内因是很多家庭已产生了避孕节育的需求；外因是1971年后开始在全国范围推动计划生育，促进了婚内生育率的下降，现代人口转变初步完成。

（四）1980年至2000年：普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，计划生育基本国策确立

党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的路线，提出了到2000年实现人均国民生产总值翻两番的经济目标。为此，限制人口数量，提高人口素质，成为人口政策的重心。第五届全国人民代表大会第三次会议《政府工作报告》提出：“要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过12亿。”随后，1980年9月25日，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》②以下简称《公开信》。，号召一对夫妇生育一个孩子，党团员要带头执行。《公开信》发表后，人口政策的着力点突出放在“少生”上。[16]党的十二大将计划生育确定为我国的基本国策，在《中华人民共和国宪法》中规定夫妻双方有实行计划生育的义务。

面对农村经济改革的大潮，新婚姻法对“晚婚晚育”倡导的消解，③新婚姻法把女性初婚年龄从原先的18岁提高到20岁，而实际上70年代中后期计划生育已经大力提倡“晚婚晚育”，要求晚育年龄至少是23岁。新婚姻法使得各地提倡的“晚婚晚育”形同虚设，降低了对初婚初育年龄的约束，使一部分人提前结婚生育，形成出生堆积。严苛的控制人口增长政策在实践中遇到重重阻力，生育率下降趋势受阻。1984年，中共中央及时对政策进行调整，继续提倡只生一个孩子，同时考虑了城乡差异、民族差异、地域差异。④在城市实行严格的“一孩”政策，而农村大多实施“一孩半”的政策，如果第一胎是女儿的话允许生第二胎，在少数民族地区实行二胎或三胎政策。实质上，这次政策调整是向“晚、稀、少”政策的理性回归。

1992年后，中国特色的社会主义市场经济体制开始建立，农村人口涌入城市，城市人户分离日益普遍，多种所有制并存，加大了计划生育管理难度，引发了一些新的生育需求。1995年开罗人口与发展大会和1995年的世界妇女大会，促使中国政府在加强计划生育的同时，将工作中心从单纯的人口控制转向生殖健康促进。

这一时期，人口政策作为配套工程，发挥着为实现经济目标保驾护航的作用。严格的计划生育政策在控制生育水平上作用显著。多孩生育从1981年的8.37%，降到1989年的5.12%，1999进一步下降为2.12%。1992年育龄妇女总和生育率下降到2.05。之后，生育率进入低于更替水平时期。

（五）进入新世纪，人口政策逐步完善转型

进入21世纪，生育率持续稳定在更替水平以下，人口增长惯性明显衰减。中国以发展中国家的人口大国的身份进入了人口低增长国家的行列，同时步入人口老龄化社会，人口城镇化加速，流动人口日益增长且规模巨大，人口结构性问题显现。

这一时期，放松生育控制，调整人口政策的呼声不绝于耳。出于对生育率反弹的担心，在实现了人口再生产类型的转变之后，人口政策从数量控制向稳定低生育水平转型。鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妇生育一个子女。同时，对生育二胎的条件表述更为宽泛，给各地微调政策提供了空间。2006年，在稳定低生育水平的同时，进入统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。①参见两个“决定”：2000年，党中央、国务院做出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》；2006年，《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》。人口政策目标更加丰富，涵盖改善人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全，促进人口与经济、社会、资源、环境协调和可持续发展。

2013年，决定实施“单独两孩”政策。第十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了《关于调整完善生育政策的决议》，决议提出一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子。

2015年，中国共产党十八届五中全会对我国生育政策进一步调整和完善，提出“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”2016年1月1日，全面两孩政策在全国实施，实施了35年的严苛生育政策退出历史舞台。随之，对未来生育政策乃至人口政策走向的讨论成为社会焦点。对以往“独生子女”政策的客观评价，有助于未来人口发展及政策选择。

二、人口政策评价：计划生育利大于弊

调整和完善中国人口政策的讨论伴随政策执行的全过程。早在20世纪70年代末期、80年代中后期及21世纪初、2016年前后就曾先后有过比较集中的政策之辩。20世纪70年代的人口政策效果得到普遍认可，与紧随其后的“一孩化”相比可能更加科学和贴近实际。在讨论和质疑中，中国人口政策不断前行，生育模式由国家倡导、家庭计划，走向国家计划、强制执行，再到政策调整、改革转型，最终达到以人为本、统筹兼顾。[17]

（一）《公开信》抓住了主要矛盾切入要点，更加科学、严谨

控制人口的生育政策是由我国社会主义初级阶段主要矛盾决定的。中国的人口问题不仅是数量问题，还是质量和结构问题。对一个人口大国来说，当社会主要矛盾尚处在人民日益增长的物质文化需要与落后的生产力之间的矛盾时，不解决数量问题，一切都无从谈起。所以，人口规模始终是我国人口战略目标考察的主要因素。权衡利弊，调节生育水平成为人口政策的切入点。在人口政策实践中，伴随着理论的发展和认识的提升，需要及时调整人口政策，以可持续发展的原则看待和解决我国的人口问题，力求使人口数量的控制与人口结构的调整达到统一，力求把解决现已存在的人口数量规模问题与解决远期的人口结构问题统一起来。21世纪，中国人口将同时面临着数量规模性问题和年龄结构性问题，无论采取何种措施，都无法避免人口数量的再增长和人口数量与结构问题的同时出现，这是由不以人的意志为转移的人口自身再生产的客观规律决定的。[18]

党的十一届三中全会后，全党的工作重心转向经济建设、保障和改善民生，确立了现代化建设“三步走”的战略目标。庞大人口的持续快速增长与物质资料极度短缺的矛盾和由此带来的诸多困难更加突显出来，问题成堆，积重难返。《公开信》应运而生。用大约30年，一代人的时间，提倡一对夫妇只生育一个孩子是政府在众多建议中的一个“选项”，是国家领导人、专家学者和群众的共同选择。[19]从社会经济发展水平和生育观上看，在当时的历史条件下，除了上海、北京、天津等大城市以外，中国整体上还不具备生育转变的条件。但是，如果等待在条件成熟时生育率转变自发出现，那么就可能会错失发展的历史机遇。抓住机遇，发展才是硬道理。《公开信》在当时起到了统一目标、统一思想、统一行动，凝心聚力促发展的作用。计划生育、改革、开放成为推动经济发展的“三驾马车”。[20]《公开信》在当时背景下考虑非常全面，不仅从资金积累、文化教育发展、需求压力、促进人民生活提高等方面讲了实行计划生育的意义，也对产生的问题进行了考虑。今天我们所看到的、议到的问题，《公开信》几乎都讲到了。“人口的平均年龄老化，劳动力不足，男性数目会多过女性，一对青年夫妇供养的老人会增加……一些家庭可能会出现老人身边缺人照顾的问题。”而且入情入理从百姓角度解答问题。[21]如三十年以后，可以采取不同的人口政策，克服重男轻女的思想，男女同工同酬，尊敬、爱护和供养老人，增加和改善社会福利与社会保险，适当强调晚婚晚育，要照顾独生子女及其家庭等等。《公开信》中的一些价值取向至今仍有意义。综上，从“单独二孩”到“全面二孩”政策的出台是《公开信》中已有之意，是对已有人口政策的延续、超越和发展，对计划生育基本国策的坚持。

（二）人口转变超前于社会经济发展，为中国经济发展创造了有利条件

40多年来，中国走出了一条不同于其它国家、独具中国特色的人口转变道路，①人口转变是对人类历史上人口再生产类型的演变特点的描述，就是从传统的“高出生率—高死亡率—低自然增长率”类型逐步向“低出生率—低死亡率—低自然增长率”类型转变。这已是学界的共识。人口转变是以现代社会的经济发展为前提的。发达国家出生率、生育率的下降早在工业革命时期已开始，之后20世纪上半叶陆续完成人口转变，历经百余年。严格的人口控制政策使中国人口出生率与死亡率下降的“时间差”大大缩短。进入20世纪90年代后，中国人口出生率降至20‰以下，生育率低于更替水平，属于低出生率、低生育率的国家之一。中国人口出生率由1970年的33.43‰下降并且稳定在20‰以下，妇女总和生育率从1971年的5.44降至更替水平仅用了20年时间。同样的出生和生育水平过渡，在西方发达国家则分别用了70年、175年以上，有的甚至更长时间。如果没有1971年开始推行“晚稀少”的政策和1980年开始的“一胎化”政策，我国1970年以后的人口生育率的变化情形应该比较像印度。[22]

中国人口出生率及生育率的这种转变，计划生育和《公开信》所带来的少生四亿人的巨大成绩，是世界上所罕见的。中国人口转变为中国经济的迅速腾飞做出了积极贡献，并且在经济全球化到来之际为经济发展开启了“人口机会窗”。②人口转变过程中形成的一个低人口负担比的人口年龄结构。其突出表现为劳动力数量丰富，被抚养人口比例较低，为发展中国家的中国寻求发展机会提供了比较优势可能。新增人口的减少及较低的被抚养人口比例有利于社会财富积累和经济投资增长，教育支出等宏观和微观条件的改善。生育模式的改变缩短了抚育子女的时间，为终身教育特别是女性素质提升的实现提供了微观基础。这些都有利于人力资本的增长，为中国在国际竞争中更好地把握发展机遇，发挥比较优势，以信息化带动工业化，实现经济发展阶段的飞跃创造了良好的条件。[23]为七亿多贫困人口成功脱贫创造了条件。

（三）中国人口政策价值理念发展转变

一路走来，中国人口政策所秉持的发展理念及理论依据，正是中国改革开放进程中发展观不断完善的真实写照。20世纪80年代初，马克思主义关于两种生产的理论为中国计划生育实践提供了强大的理论武器。这一理论认为人的生产和物的生产必须协调，保持一定的比例。社会主义建设应该“两种生产一起抓”。两种生产的矛盾引致“一孩化”生育政策成为我国人口政策和计划生育工作的必然选择。[24]应该说，在解放思想、实事求是的大背景下，两种生产理论的提出对指导中国人口发展、摒弃照搬前苏联人口发展模式具有历史价值和意义。20世纪90年代，两种生产理论与可持续发展观的有机融合使人口政策更趋科学。特别是开罗人口与发展大会后，及时将“以人为中心”“促进人的全面发展”“生殖健康”等国际社会理念融入中国人口政策制定和实施中，并随社会经济发展变化做出相应政策调整，以“稳定适度低生育水平”，达成适度人口，寻求人口长期均衡发展。40多年来，我国人口发展领域发生了一系列内在变化：从注重人口数量控制转向统筹解决人口问题、促进人的全面发展；从以惩罚为主转向利益补偿和奖励扶助为主；从依据政策条例转向依据法律（法规）；从解决问题转向发展战略。[25]这些变化符合社会发展大势，符合最广大人民群众的利益诉求，是几十年来中国人口政策实践的主旋律，它的大方向是正确的。

没有代价的政策是没有的。[26]人口政策实施过程中会带来一些问题，如人口老龄化问题、出生性别比问题、独生子女问题和干群关系问题。有些是可避免的，有些是不可避免的。计划生育涉及到几乎所有民生领域的改革，由此引发的社会政治变革是深远的。自《公开信》以来，中国人口政策在推动中国人口转变中所带来的代价，包括微观层面计划生育家庭做出的牺牲，宏观上的行政成本、经济成本以及政治成本。[27]正如原国家人口计生委主任张维庆所说，我国人口发展走过了曲折、辉煌、悲壮的历程。同时，举世无双的生育革命的代价还包括我们未来将要面对的严峻的人口结构挑战。

三、新时代中国人口政策

进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济社会总量发展尚不能满足人民日益增长的生活质量要求（人均水平尚需提升）。人口众多、资源相对不足、环境容量有限仍是贯穿整个社会主义初级阶段的基本国情。人口发展将步入深度转型期，人口发展不平衡不充分问题上升为我国人口发展的主要矛盾。目前和今后一段时期，是中国人口问题凸显时期。人口总量压力与结构性（年龄结构、老龄化、城乡结构、素质结构等）问题并存。计划生育基本国策不变，生育的决定权回归家庭，完善了服务、保障类的社会计划。要进一步促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究，积极应对人口老龄化，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。要从多学科、多层次、多维度的视角研究完善人口政策体系，探索人口发展道路，实现人口长期均衡发展，达成可持续发展战略目标。

对新时代人口政策思考的几个方面：

（一）加强人口自身规律研究

我国人口和计划生育工作的根本目的是为了使我国的人口数量、素质和结构与社会经济发展相适应，与环境资源相协调，以保证经济的持续增长和可持续的发展。[28]一方面，以往人口政策实践告诉我们，社会经济发展战略决定人口发展目标，我们必须要有大人口观，要在可持续发展的框架内对人口问题进行综合治理，克服单纯人口观点，避免单打一的人口战略和措施；[29]另一方面，世纪之年12亿人口目标的突破与调整也提醒我们，尊重人口自身的发展规律，提升政策目标的科学性、有效性，是保障人口政策目标实现的基础。

1.把握新时代人口发展阶段性特征、转折性变化

人口自身发展及人口与经济社会、资源环境协调发展是我国改革开放和现代化建设进程中面临的根本性问题之一。人口数量、素质、结构、分布状况既是国家发展的禀赋条件，也是经济社会的衡量指标和发展目标。人口发展、人的全面发展是社会主义现代化国家建设的出发点也是落脚点。[30]由于我国人口变动和人口问题具有明显的阶段性特征，从而需要长期保持人口发展研究的敏锐度，认清人口发展不同阶段可能面临的主要问题，形成准确的人口发展形势判断，进而制定适当而正确的人口政策。

十九大对全面建成小康社会后的社会主义现代化建设任务做出了两个阶段的安排，这也正是中国人口深度转型期和快速老龄化的时期。在基本完成调控人口过快增长、推动人口再生产类型转变的历史任务后，中国人口规模和结构在发展趋势上将呈现出一些新特点：从数量上，生育率保持低水平，人口增长率处于5‰左右低水平，人口缓慢增长时期即将结束，将在2030年左右迎来人口零增长，人口达到14.4亿左右峰值后进入负增长的新阶段；从结构上，劳动力年龄人口比例保持下降趋势，人口抚养比超过50%，老年人口快速增长，平均预期寿命显著延长，进入老龄化加速期。

2.科学评估现行生育政策效果，筑实人口战略研究基础

生育水平、出生率等人口指标的测评是制定生育政策的前提。如果说在以往的人口政策制定中，受制于调查数据的漏报或重报，过低或超高估算干扰了政策抉择时的判断，如今已有的客观事实和经验数据、技术分析手段都可以帮助我们更好地做出政策分析选择。问题的关键不在于预测的方法、技术本身，而在于对人口发展规律的认识不够。[31]

“单独两孩”和“全面两孩”政策推出后，政策效果引起社会各界关注。学界对生育政策调整效果研究的结论归为三类：“遇冷”“符合预期”和“难以判定”。从近期看，生育政策调整无论是对二孩出生数量的增量，还是对二孩生育水平的提高都产生了明显效果。但从中长期看，政策调整的效果十分有限，不能适应中国人口长期发展需要。在今后一段时间里，中国年出生人口数量受趋势性因素和阶段性因素的共同作用，前者导致出生数减少，后者推动出生数增加。随着时间的推移，阶段性因素不断消减，趋势性因素将逐渐成为决定人口出生形势的决定性因素，中长期年出生人口数量可能会迅速减少。[32]要实现人口长期均衡发展目标，应加快完善人口政策。

（二）加强人口与经济社会发展互动关系的研究

“人口”与“人手”表明了人口与经济的基本关系，人口本身既可能是优势生产资源，也可能成为资源的净消费者。“人口”到“人手”的有效转化是人口与经济发展良性互动的关键。有利的劳动力年龄结构不等于人口红利。把“人口机会窗”实际转化为人口红利，对经济增长做出显著的贡献，一个重要前提就是丰富的劳动力资源能得到充分和有效率的利用，[33]也就是让潜在劳动力成为现实生产者。回望改革开放以来的发展实践，计划生育为社会经济发展聚集了丰富的劳动力资源和低负担人口年龄结构，正是因为改革开放后经济的腾飞使潜在劳动力能量得以释放，“人口机会窗”才转换成“人口红利”。有效的人口政策，有赖于人口与经济社会互动关系的深入研究。2017年，人工智能首次被写入政府报告，并在人工智能发展规划中制定了我国人工智能三步走战略。人工智能产业将成为未来新的重要经济增长点，人工智能技术应用将成为改善民生的新途径、实现全面建成小康社会和经济强国的有力支撑。人工智能时代，对已有人口经济社会互动关系带来挑战，人口政策将面临一系列前瞻性、战略性、颠覆性的思考。

科技的发展正在深刻改变着社会资源整合方式、产业组织形态和劳动力工作模式。已有的研究表明，在万物互联的时代，应用人工智能替代人或与人协同工作，将大幅提升劳动生产率、降低成本，对就业市场带来冲击。同时，人工智能对劳动力的替代效应在不同行业表现不一。制造业、服务业的很多劳动者都存在被替代的风险，但人工智能的创造效应也促使一部分职业的劳动力需求有所上升，自动化在减少就业的同时会通过创造新的工作任务衍生出新的就业机会。其创造的岗位由两部分构成：一是由于人工智能应用提升业务量引起的对劳动力需求的增加；二是围绕人工智能产生的新类型的岗位（算法开发、训机师、智能设备维护等）。[34]人工智能时代社会生产对劳动力数量、素质的要求发生着变化，对劳动者技能提升有更高的要求，从而深深影响着人口的结构。人工智能的发展，为应对“低生育率陷阱”、人口年龄结构老化等问题提供了新思路。

（三）促进人口政策和相关经济社会政策配套衔接

从系统论的观点出发，人口政策的有效实施需要经济社会等相关公共政策的配套支持。在评估人口政策执行者对公共服务需求的有效性基础上，完善公共服务政策配套和人口内部政策衔接，保持人口政策内部以及人口政策与公共政策的整体性，尽可能减少政策实施过程中的负面影响。就狭义人口政策而言，在所有政策的制定过程中考虑到计划生育家庭的利益，考虑到他们为国家做出的贡献，特别关注他们未来的养老、医疗、生活保障等问题。关注政策的衔接，关注后续服务的提供，充分体现国家政策的延续性、严谨性和以人为本的价值理念。在既往实行计划生育的家庭中，失独家庭、伤残家庭、独生子女、双女户家庭需要特别关注。

全面两孩政策实施两年效应显著，但未来保持适度生育水平仍存在挑战。生育率下降主要有两方面原因：一是计划生育政策；二是有利于减少生育的经济社会变化，包括年轻人的职场竞争压力增大，女性养育子女的实际成本（医疗、教育、住房费用等）和机会成本（女性就业的工资率）上升，城镇化水平提高，以及由于环境污染、过度晚婚引起的不孕率上升等。在告别严格的计划生育政策条件下，未来适度生育率回升的关键在于完善配套政策措施。全面两孩政策的实施在赋予家庭和女性生育选择机会的同时，也给女性发展和妇女权益维护带来影响，使女性面临的就业歧视有可能加重。积极构建鼓励按政策生育的制度体系和社会环境，营造生育友好氛围，形成国家鼓励、社会支持、生育支持的完备体系。重点发展社会支持体系，解决好“生得起、生得下、养得好”的问题。“生得起”“养得好”是要解决好人们对生活负担、婴儿养育成本、照料压力等生育养育问题的顾虑，“生得下”是要解决好孕产妇生育医疗卫生服务的问题。[35]

人口问题本质上是发展问题，我们已预见的、未来新出现的人口问题，都将在中国特色社会主义建设中寻得答案。