化解过剩产能中的劳动关系风险形成机制与治理研究*

孟续铎,詹 婧,赵 越

（1.美团点评 法律政策研究院，北京 100020;2.首都经济贸易大学 劳动经济学院，北京 100070）

一、引言

党的十九大报告中提出要深化供给侧结构性改革，“坚持去产能”，说明产能过剩仍然是当前和今后一段时期，我国经济运行中需给予重点关注的问题。产能过剩牵涉面广，矛盾问题根深蒂固，近年来去产能带来了一些地区经济社会的阵痛，某些局部领域甚至伤筋动骨。[1]其中，产能过剩企业的职工就业安置一直是一项复杂的系统性工作，涉及政府、企业、职工、社会组织等各个主体和各种关系，影响职工数量也非常庞大。人力资源和社会保障部数据显示，到2020年，化解产能过剩仅煤炭和钢铁两个行业就涉及到180万职工的分流安置。①2016年2月，人力资源社会保障部部长尹蔚民在国务院新闻办公室的新闻发布会上介绍就业和社会保障有关情况时表示，化解过剩产能会造成一部分职工下岗，大约煤炭系统是130万人，钢铁系统是50万人，即大约共涉及到180万职工的分流安置。参见：人社部2月29日发布会实录[EB/OL].(2016-02-29)[2019-05-08].http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2016-02-29/doc-ifxpvysv5008814.shtml.除了直接受影响的职工外，去产能还涉及钢铁煤炭等行业的上下游产业链，更大范围的职工就业会因此受到不同程度的影响。根据张杰、宋志刚的测算，化解过剩产能造成总失业规模约为300万～600万人；[2]李晓曼等的测算显示，化解过剩产能受影响职工总数为175万～262万人。[3]在大规模的职工安置过程中，必将产生密集的劳动关系调整。企业面临改制转换、兼并重组、生产调整、利润受损，劳动者面临劳动就业、工资分配、权益保护、社会保险等多方面问题，劳动关系潜在风险不容忽视。因此，化解产能过剩中的劳动关系矛盾就成为了当前和今后一段时期构建和谐劳动关系的一个重点。

已有一些研究针对化解过剩产能中的劳动关系问题进行了探索，认为僵尸企业关停倒闭将会导致大量人员失业，社会将面临大量职工的转岗和安置问题；[4]企业普遍存在职工安置资金不足，安置补偿压力大、成本高，安置渠道狭窄、社保断缴以及职工心理问题缺乏关注等突出困难；[5-6]同时重点地区就业承载能力有限、企业安置职工空间有限、职工通过劳动力市场实现再就业难度大等是去产能过程中劳动关系问题的主要症结；[7]大批劳动者面临失去岗位的风险，就有可能进一步引发大规模的集体劳动争议。[8]针对化解产能过程中劳动关系风险的治理，任继球从宏观角度出发，认为职工安置需要破除地方劳动市场就业保护，建立就业信息发布平台，有效提高失业人员转岗就业率；[9]刘燕斌提出职工安置政策应向重点地区倾斜, 聚焦聚力、精准施策, 防范和消除地区规模性失业风险；[10]杜兴涛认为在职工安置中要厘清、协调政府职责和市场机制的作用,完善培训机制, 将产业结构调整升级与职工安置相结合, 实现人力成本向人力资本转化；[11]詹婧等认为可通过提升职工的就业能力增强职工退出意愿，实现顺利安置目标；[12]史珍珍、段宜敏基于河北、吉林、辽宁、四川和贵州5个省的调查数据，对职工的再就业意愿进行分析，认为应当对“自谋出路”和安置就业的职工制定差异化政策。[13]

现有研究对去产能过程中劳动关系风险的高位运行基本达成了共识，但对劳动关系整体风险的判断欠缺充分的实证支持，对风险的形成机制也缺乏系统分析。基于此，本研究将产能过剩企业劳动关系作为研究对象，评估分析当前这类企业劳动关系运行中的风险状况、产生机制、并据此提出治理去产能企业劳动关系问题的政策建议。

二、化解过剩产能中劳动关系风险特征

从整个经济社会发展角度来看，做好化解产能过剩企业和谐劳动关系的构建工作，不仅关系职工的切身利益，也关系化解产能过剩工作的顺利推进和社会安全与稳定的实现。但在实践中，局部地区由于“去产能”的不断深入，曾发生过职工上街、集体上访、聚众讨薪等群体性事件，已经在挑战去产能企业劳动关系的稳定。[14]可以说，化解产能过剩中劳动关系问题不仅是重要的经济问题，更是重大的社会问题和政治问题。

本研究所关注的劳动关系风险，是指去产能背景下，由于行业衰退、企业盈利状况和发展前景不确定、职工切身利益损失等主体性原因和劳动关系运行、协调、管理中诸多问题处理难度加大等结构性原因所引致的群体性劳资冲突发生概率提高、社会安全可能受到冲击的风险。为准确评估和把控化解过剩产能中劳动关系风险产生的原因及演化的过程，“化解产能过剩矛盾中职工就业和安置政策研究”课题组和“去产能国有企业职工安置渠道与实施路径研究”课题组自2015年起，对化解过剩产能目录中的重点企业职工进行了问卷调查。调查覆盖了河北省、山西省、湖北省、山东省、河南省、吉林省、四川省、辽宁省、贵州省等在内的9个省份，涵盖钢铁、电解铝、平板玻璃、煤炭、水泥、工程机械、焦炭、陶瓷、农药等9个主要产能过剩行业，74家企业。课题组针对这些行业企业的职工展开调查，共回收职工有效问卷1657份，就群体性劳资冲突风险问题展开分析。

（一）群体性劳资冲突风险总体可控，但仍有发生可能

群体性劳资冲突事件主要表现为多人共同发生的劳动争议，或多人共同参与的上访、停工、罢工、怠工、静坐、游行等行为，①在本调查中，群体性劳资冲突事件是指涉及本企业人员3人以上的劳动争议；或5人以上参加的上访、停工、罢工、怠工、游行等行为。集体性和激烈性是这些事件的主要特征。化解产能过剩对部分地区和企业而言影响深刻，关系着职工工资、社保、经济补偿金等“实打实”的切身利益，存在较大的产生群体性事件的风险。现实中不少地方都发生过一些对当地产生严重危害的职工群体性冲突事件。课题组调查走访发现，受访企业中有近三分之一发生过群体性事件，上访是首要表现形式，还包括多人共同发生的劳动争议，或多人共同参与的停工、罢工、怠工、静坐等行为。群体性事件一旦发生，波及的人数规模普遍较大，百人以上的冲突比例较高，一些企业还存在多次发生群体性事件的情况。

随着去产能改革的不断深入，为进一步了解和评估去产能企业群体性劳资冲突的风险水平，课题组员工调查中询问了“在感受到利益受损时，您会采取的表达利益诉求方式”这一问题，据此了解劳动者维权方式的选择倾向，预判劳动关系风险的发生概率。如表1所示，职工面对自身权益受损时的表达利益诉求方式，排在前5位的依次是：通过企业人力资源部或劳动争议调解委员会解决，通过工会协助解决，找老板进行面谈协商，去法院起诉，向媒体求助。这说明去产能企业职工在面对可能的权益受损时，普遍会优先采取温和的协商调解方式应对劳动争议，因此目前来看，去产能企业劳动关系的运行是整体平稳的；但同时表1的数据也显示，有近五分之一的劳动者会选择采取相对消极和破坏程度较高的表达利益诉求方式（包括消极怠工、罢工、暴力冲突等），尽管这一倾向不占据主流，但去产能企业劳动者利益诉求接近，容易形成利益共识与群体认同，[15]一旦发生企业劳资争议无法妥善解决的情况，劳资之间仍有爆发冲突的风险。

在评估判断产能过剩企业群体性劳资冲突风险整体状况的基础上，研究进一步讨论劳动关系风险的集中群体特征，将职工特征与其选择消极维权方式的倾向进行交叉分析，判断劳动关系风险的主要集中群体。

（二）年龄较大职工更倾向于选择消极维权方式，劳动关系风险相对较高

研究首先发现去产能企业中，劳动关系风险集中于年龄较大的职工群体中，职工年龄与消极维权方式选择之间的关系如表2所示。

表2 年龄与消极维权方式选择的交叉分析

从职工年龄来看，化解过剩产能中劳动关系风险主要集中在36岁及以上的群体中，这可能与年长劳动者面对市场竞争时相对较低的竞争力和离开企业时所能获得的与预期不符的补偿金有关。以全国平均工资数据为例，工作20年的老职工得到的经济补偿金仅有10万元左右。假设职工是从20多岁进入企业，工作20年后正处于“4050”人员范畴，年龄偏大缺乏较好的再就业能力，继续找工作的难度会比较大，而经济补偿金对其而言显然是不足的，难以支撑今后的生活。因此，此类职工可能会在转移安置过程中为争取更大利益而倾向于选择更为激烈的回应方式。

（三）劳动关系风险集中于受教育程度较低的职工群体

研究进一步考察了职工受教育程度与消极维权方式选择之间的关系，职工受教育程度分为小学及以下、初中、高中、大专、本科及以上五个层次，具体结论如表3所示。

表3 受教育程度与消极维权方式选择的交叉分析

从受教育程度来看，企业中的劳动关系风险主要聚集在受教育水平为初中的职工群体中。课题的调查也发现，去产能企业职工特别是国有企业的职工文化程度普遍偏低，观念也相对保守，较低的学历水平限制了职工再就业的机会，使他们面临较大困难。同时，其他单位为产能过剩企业安置这类文化素质偏低劳动者所提供的岗位由于岗位职责、技能要求等一些客观条件的不同，承接下岗职工的岗位与原岗位差别比较大，尤其是对于受教育程度较低的职工，其能够获得的岗位待遇不能满足生活需要或自身预期，权益受损的主观感受也会更为明显容易产生劳动关系风险。

（四）缺乏技能和手艺的职工更倾向于采取激烈维权行为，劳动关系风险集中

考察年龄和受教育程度等代表劳动者人力资本水平的要素后，考虑去产能企业中多数失去岗位的劳动者是生产一线工人。因此，研究进一步讨论工人掌握的技能手艺情况与消极维权方式的关系。具体情况如表4所示。

表4 掌握技能手艺情况与消极维权方式选择的交叉分析

从手艺掌握情况来看，更多选择消极反抗方式的被调查者集中于没有掌握手艺技能的职工中。与前文发现类似，缺乏技能和手艺使得该类职工在再就业时处于不利地位，外部劳动力市场竞争激烈无疑加剧了劳动关系风险在此类职工中的聚集。

实际调研中也发现，钢铁、煤炭等化解产能过剩压力较大的行业企业不少属于老国有企业，其职工队伍存在一些固有特征，包括年龄结构不合理，大龄职工较多，特别是“4050”人员较多；文化水平偏低，职业技能相对单一，包括不少缺乏技能的农民工群体；职工思想观念落后，市场意识、效益意识、风险意识、改革创新意识不足，依赖企业思想严重，宁愿耗怠在企业，也不愿意另谋出路；部分受影响职工对未来岗位的期望要求偏高，对跨行业和跨地区转移就业意愿低，自主就业创业的意愿很低，再就业选择性小，可就业的工作质量偏低，[16]即便实现再就业也存在较高的再次失业的风险，因此呈现出了群体性劳动关系风险的低人力资本群体集聚特征。

（五）非正式工更倾向于选择消极维权方式，具有高劳动关系风险

绝大多数去产能企业都有多样化的用工方式，包括劳务派遣、劳务外包等方式，有些还使用临时工、短期工等。研究发现，不同身份特征的职工劳资冲突风险聚集程度不同，非正式员工的劳动关系风险要显著高于正式员工。具体情况见表5所示。

表5 身份类型与消极维权方式选择的交叉分析

在实地调研中也发现，非正式用工首先受到化解过剩产能压缩岗位和人员的影响。在去产能开始阶段，多数企业会首先选择辞退临时性工人，包括外协工、派遣工等，因此问卷调查中非正式工的比例并不高。除了首先受到失去岗位的冲击外，非正式工由于身份问题一般无法获得相应的补偿，因此表现出了较高的消极维权方式倾向，存在较高的劳动关系风险集中趋势。

三、化解过剩产能中劳动关系风险的形成机制

化解产能过剩中劳动关系风险产生的原因来自多个层面和多方主体，有宏观经济和产业环境层面的原因，也有政府政策法规措施和企业内部管理的原因。[17]在评估去产能企业劳动关系整体性风险和风险集中群体特征后，研究从劳动关系风险影响因素的角度考察宏观层面的外部环境，中观层面的政府、企业行为对劳动关系风险两个方向的影响力量，分析化解产能中劳动关系风险的形成机制，具体如图1所示。

图1 化解产能中劳动关系风险的形成机制图

研究认为，在劳动关系风险的形成过程中，外部环境和主体行为可能存在诱发风险和抑制风险两种方向的力量，共同产生作用。

（一）外部环境对劳动关系风险产生的作用机制

外部环境对化解过剩产能中劳动风险的影响主要包括两方面：第一，宏观经济增速放缓，结构优化给企业带来了动力升级和技术换代，对职工技能要求提高，企业在去产能趋势下，无论是关停并转还是主动升级都面临着安置部分职工的需求；第二，外部环境中劳动力市场对化解过剩产能职工的再就业产生了直接影响，劳动力市场的不完善影响了职工再就业的信心，容易诱发劳动关系风险。

1.宏观经济和产业环境是部分地区劳动关系不稳定的外部因素

从整个国家宏观经济情况来看，2018年我国国内生产总值增长6.6%，经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，需防范化解重大风险。①李克强.2019政府工作报告[EB/OL].(2019-03-05)[2019-06-28].http://www.gov.cn/huanti/2019qglh/2019lhzfgzbg/index.htm.我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的，钢铁、煤炭等行业社会需求减少，行业产能过剩，价格低迷，导致行业经营面临较大困难。2019年国家将坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，推动更多产能过剩行业加快出清，加快处置“僵尸企业”。①***.中央经济工作会议重要讲话[EB/OL].(2019-03-05)[2019-06-28].http://www.xinhuanet.com//politics/2018-12/21/c_1123887379.htm.这一经济与政策环境将直接影响相关企业劳动关系运行。课题组调查数据也显示，在影响企业劳动关系和谐的因素评价方面，有41.67%企业认为首要原因是外部环境，包括产能过剩、行业衰退等因素，企业选择比例排在各选项之首。

化解产能过剩比较集中的地区往往是资源依赖型或老工业基地，地方就业承载力相对有限，第三产业发展不足，无法提供容纳大量待安置职工的就业岗位，劳动力市场供求紧张。例如黑龙江四煤城（鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河）的经济基本依靠煤炭，多数企业都是为煤炭生产提供配套服务的，煤炭税收占地方财政收入的大半。在经济下行和化解产能过剩的环境下，承载经济增长和新增就业的能力严重不足，失业和隐性失业人数不断上升。

2.劳动力市场不完善增大职工粘性，引致劳动关系风险

被企业解除或终止劳动合同的职工需要到市场上进行再就业，但由于目前全国过剩产能主要集中于钢铁、煤炭等传统行业，一些企业特别是国有企业的职工普遍年龄偏大、文化程度较低、技术单一、观念相对保守，因此，再就业面临较大的困难。同时，为更好促进下岗职工的再就业安置，各地政府部门也会组织其他单位为产能过剩企业安置富余人员提供岗位。但是，由于岗位职责、技能要求等一些客观条件的不同，承接下岗职工的岗位与原岗位差别比较大，有些岗位还设置了一定的门槛和条件限制，造成了外部安置的实际操作比较困难。例如某地钢铁公司通过与当地政府协商，希望解决富余职工的外部安置，但由于当地产业结构的因素，没办法提供足量的岗位。此外，在经济下行的压力下，有些地区的大部分企业都面临经济效益欠佳的状况，难以接纳析出的职工，间接增大了职工对原企业的粘性，增加了产能过剩企业与职工协商解除劳动关系的难度，引致劳动关系风险。

（二）政府行为对劳动关系风险的影响

在化解过剩产能过程中，政府通过出台去产能企业名录，敦促企业关停并转，同时划拨专项奖补资金用于帮助企业妥善安置职工。针对化解过剩产能中受影响的职工，政府通过开设培训项目、开发公益岗位为员工提供促进就业和兜底保障政策，帮助职工在与企业解除劳动关系后顺利再就业。但同时受到政策法律不完善，奖补资金不足等限制条件，政府对劳动关系风险的预防与化解效果仍有不足。

1.政府行为对劳动关系风险的抑制作用

（1）贯彻落实国务院相关文件，不断完善地方政策体系

在国家出台一系列化解产能过剩工作任务及职工就业安置政策文件后，各地方政府应予以积极贯彻落实。同时针对地方的实际情况，出台具体实施意见，构建了地方化解产能过剩和做好职工安置的政策体系。部分省份还积极先行先试，出台了一些地方政策，如河北、山东等省在国家出台失业保险支持企业稳定岗位政策之前，就先行出台了地方上使用失业保险金援企稳岗、支持企业转岗培训和岗位技能提升培训等的办法。

（2）突出强调社会和谐稳定，切实加强对职工劳动关系调整的指导

由于化解产能过剩引发的劳资冲突有可能对当地社会稳定带来一定的冲击，因此地方政府时刻关注职工安置情况，把劳动关系和谐稳定放在突出位置。一方面，政府相关部门不断加强对化解产能过剩企业职工安置过程中劳动关系处理的指导，切实维护好职工的合法权益；另一方面，也积极做好有关政策规定的宣传工作，使企业管理方知法懂法守法，避免因违法违规导致的劳资矛盾。地方政府在做好去产能企业职工分流安置指导工作中，均突出强调安置工作要平稳有序，强调职工劳动关系处理要依法依规。对确不能安置的职工解除劳动合同要求最少按照有关法律规定给予经济补偿，一次性偿清企业拖欠职工的工资、医疗费等，向主管社会保险经办机构一次性足额补缴欠缴的各项社会保险费。

（3）积极开发各类岗位，协助企业做好职工安置和劳动关系处理

部分地区化解过剩产能企业涉及安置人员较多，仅靠企业自身力量难以安置大量富余职工。一些地方政府积极发挥优势，一方面，主动开发公益性岗位安置富余职工；另一方面，还协调解决其他企业系统，帮助去产能企业开展职工分流安置工作。在职工分流安置过程中对职工劳动关系的处理，地方政府主要是依据《劳动法》《劳动合同法》等法律法规，平稳有序地处理职工劳动关系调整和转移接续。如黑龙江以省政府文件出台的《龙煤集团第一批组织化分流人员安置政策意见》中明确提出职工劳动关系处理的意见：一是职工转移劳动关系前，原企业要偿还拖欠职工债务、补缴社会保险费；二是按照规定程序，龙煤集团、接收单位和职工签订三方协议，职工与龙煤集团彻底脱钩，接收单位依法与职工签订并履行劳动合同。大多数分流人员已经在接收单位上岗工作，按月领取工资报酬，劳动关系转移接续比较平稳。

（4）协调为主预防优先，积极化解劳资矛盾冲突

各地劳动监察部门和劳动争议仲裁机构针对化解产能过剩企业加强了巡回排查，积极开展宣传教育，并进一步做好劳动争议的调解和仲裁。各地坚持化解矛盾、稳定大局的原则，在劳动争议仲裁的时候贯彻以调解为主的方针，在维护职工合法权益的前提下，力争把劳资矛盾和冲突解决在萌芽状态。同时，地方人社部门不断加强与有关部门的协调，积极提前介入，要求化解产能过剩、淘汰落后产能、企业改制重组等情况下应将职工安置方案报当地人社部门审核审批，将职工安置方案作为前置条件，从源头上预防化解产能工作引发的劳资矛盾。不少地方还细化分解职工就业安置工作，对于任务重、涉及人员多、安置矛盾突出的企业，各级人社部门采取定点包企等方式深入企业，参与和帮助企业制定切实可行的安置方案和社保办法，使安置措施、内容程序符合规定。还有一些地方（如河南）建立了重点企业用工监测制度，对企业出现岗位流失、生产困难、破产倒闭等情况进行监测，及时掌握企业用工和劳动关系状况。

2.政府行为对劳动关系风险的诱发影响

（1）法规政策不完善影响职工劳动关系妥善处理

虽然目前国家出台了若干化解产能过剩及职工安置的政策措施，明确了“妥善处理劳动关系”的有关要求，对平稳处理经济结构调整和保持劳动关系和谐稳定作出了制度性安排和指导，但落到微观层面却一直缺少专门针对劳动关系调整的具体措施安排和支持政策。目前劳动立法中尚未明确双重劳动关系的处理规定。不少企业在与职工保留劳动关系的同时，为解决职工就业问题，将其分流到其他企业工作，签订新的劳动合同或是形成了新的事实劳动关系，由此带来双重劳动关系问题。在实际中一旦发生工伤等劳动纠纷，极易产生法律风险。与企业未解除劳动关系的分流职工也无法纳入现行就业扶持政策范围，现行规定并未明确对建立劳动关系却存在事实下岗失业人员的扶持政策，这些职工享受不了就业扶持政策，不利于促进其再就业。现行政策中对经济补偿金的计算存在一定问题。依照劳动合同法的规定，劳动者月工资高于用人单位所在直辖市、设区的市级人民政府公布的本地区上年度职工月平均工资3倍的，向其支付经济补偿的标准按职工月平均工资3倍的数额支付，向其支付经济补偿的年限最高不超过12年。但在具体操作中，可能会出现收入高的劳动者由于超过3倍的封顶线，经济补偿年限最高不超过12年，最终获得的经济补偿金反而低于其他收入较低的劳动者，产生了不公平现象和相应的矛盾争议。此外，在经济补偿金计算中还涉及工资口径的问题，也就是哪些项目可以算入职工的工资，目前并没有明确的规定，对此企业和职工之间容易产生分歧和矛盾。

（2）资金不足影响了职工安置和劳动关系处理

企业安置富余职工无论是采取转岗、内退还是解聘，都需要一定量的资金支持。特别是对于钢铁、煤炭等行业企业，一旦停产，需要安置的人员数量比较大，带来了资金上的压力。目前国家拿出了1000亿专项奖补资金支持化解产能过剩职工安置工作。但在实际调研中发现，企业普遍反映目前支持的资金标准偏低，与企业自身承担的损失相比只是杯水车薪，不能满足企业安置职工和转型发展的需要。此外，不同地区之前差异也比较大，新疆人均可达20.2万元，而黑龙江、吉林等重点地区人均分别为3.9万和2.9万。东北某煤炭集团去产能需要安置5万多职工，安置资金共需91亿元，人均16.1万元。由于省财力有限，未配套省级奖补资金，而得到的国家奖补资金为10.33亿元，人均3.92万元，安置资金总缺口约80亿元，人均缺口12万元，去产能职工安置资金缺口很大，企业负担沉重。有的职工愿意拿钱走人，但企业无力支付，这不仅影响了职工分流，而且阻碍了劳动法规的落实和新机制的形成。

（三）企业行为对劳动关系风险的影响

企业在安置受影响职工过程中，需要帮助职工扭转对企业的依赖，根据不同职工的情况，按照政策要求实现平稳安置。但是调研中发现的企业行为一部分能够起到积极作用，帮助职工顺利安置，减少劳资冲突风险的可能性，而个别行为则会诱发劳动关系风险。

1.企业行为对劳动关系风险的抑制作用

（1）积极稳定职工队伍，有序调整劳动关系

在不解除和不终止劳动合同的前提下，企业对部分职工的工作岗位、工作地点等进行变更，尽最大可能稳定劳动关系，采取的主要方式包括：内部转岗、腾退岗位、转移安置、内部退养、待休轮休、自谋出路、协议保留劳动关系。例如包头钢铁公司，以新建的稀土钢板材为代表的新型大型项目大约消化了7000人左右的内部富余职工，确保这些职工没有一个下岗，为当地社会稳定起到了积极作用；太原钢铁几年来不断压缩劳务工数量，把腾出来的岗位全部安排给停产的临汾钢铁的职工，很好地解决了工人下岗的问题；武汉钢铁公司将武汉青山区钢铁厂富余人员输送到武钢在广东湛江的项目上，通过劳动力转移实现转岗安置；唐山荣义钢铁公司化解过剩产能涉及1700多职工，全部由企业内部跨区县转移安置。应该说，企业通过各种方式对受影响职工进行安置的思路和做法，有效抑制了群体性劳资冲突的发生，为预防劳动关系风险起到了积极作用。

（2）依法解除或终止劳动关系，保障职工权益

从劳动关系的法律角度来讲，解除、终止劳动关系就是企业与职工不再有任何生产关系，职工不再依附于企业，企业也不对职工进行劳动管理。从去产能企业的具体操作形式来讲，还可以分为几种类型：直接解除、终止劳动合同，外部安置和病退。其中外部安置需要动用的政府和资源最多，但平稳性明显更高。以黑龙江龙煤集团职工外部安置为例，企业采取了三种方式：一是龙煤集团将土地、林地等资产划转给有经营优势的农垦、森工系统，人员带资产分流安置过去；二是在四煤城由政府成立国有性质的劳务公司，集中统一管理煤炭企业组织化分流人员，职工与龙煤集团解除劳动合同，与国有劳务公司签订新的劳动合同，继续履行原劳动合同的权利义务，职工国有身份不变，工龄连续计算，接续各项社会保险；三是龙煤集团通过将地面辅业单位改制为非国有控股企业，转移安置职工，劳动关系转移到新单位。去产能企业依法依规的进行劳动关系解除或终止，同时还不断探索新方式尽可能维护职工权益，降低劳动关系风险。

2.企业行为对劳动关系风险的诱发影响

（1）降薪欠薪问题严重影响职工利益

涉及产能过剩的大部分企业都存在开工不足、利润减少甚至亏损的情况，带来企业经济绩效的降低，并造成携裹其中的劳动者弱势地位的凸显。其首要表现就是职工经济利益受损较为严重，工资收入受影响较大。从调研情况来看，大部分企业在降低工资时会先降管理人员，再降普通职工，但整体工资水平下降仍较大，部分企业职工平均工资仅有正常生产时月平均工资的50%左右。如河北某钢铁公司的管理人员平均降薪30%，普通员工平均降薪10%；迁安市某钢铁厂对停产职工降薪20%；邯郸市某钢铁企业的一些转岗人员工资下降了50%。东北某大型煤炭企业每月工资总额从8.6亿元下降到5.6亿元，降薪幅度达三分之一，人均年收入仅3.4万元，特困员工家庭明显增多。化解产能过剩企业的工资拖欠问题时有发生，特别是一些资金链断裂的企业甚至拖欠职工工资长达一两年之久，对职工经济利益冲击非常大，部分困难职工生活难以为继。化解产能过剩企业对放长假待岗以及内部退养等人员一般只发放基本生活费，但职工的生活费水平不一，有些企业根据当地最低工资标准执行，有些企业生活费水平低于这一水平。

（2）部分企业欠缴社保费，影响职工社保待遇

现实中存在部分经营困难企业拖欠职工社会保险费的情况，这给职工的社会保险权益带来了较大影响。河北某钢铁公司自2009年以来拖欠失业保险费累计达2亿多元。东北某煤炭集团社保费欠费数额较大且在继续增加，截止2017年底，集团共拖欠“五险一金”合计132.1亿元，同比增加7.13%；其中拖欠社保费101.7亿元，同比增加11.15%。2018年上半年，该企业只能缴纳应缴社保费的1/3,欠费问题进一步凸显。因欠缴养老保险，且员工无力补缴，不能办理退休手续，而因病死亡员工养老保险个人账户也不能及时继承，养老保险权益直接受到损害。欠缴医疗保险，员工患病住院治疗的医疗保险报销存在问题，医疗费由个人垫付，经济压力巨大。欠缴失业保险，职工与企业解除劳动关系后到社会上却享受不了失业金待遇。此外，老工伤人员供养问题也比较突出，部分国有企业的工伤保险仍处于企业内部统筹，企业关停并转后一些一至四级工伤人员的供养费用没有了来源，也成为了一个不稳定因素。由于社保欠缴，一些与企业协商解除劳动关系、或是跨统筹地区就业的劳动者的社保转移接续也出现了新的问题。员工到其他企业就业，因原单位欠缴社会保险费，员工无力补缴，因此不能及时办理社保转移，造成新单位无法接收员工，再就业遭遇阻碍。

（3）经济补偿金问题直接影响企业劳动关系稳定

实际上，化解产能过剩行业企业经营状况普遍不好，不少企业持续亏损，资金链断裂，欠费欠款情况严重，资金流严重短缺。在这样的情况下，解除职工劳动合同需支付的经济补偿金对企业而言难以解决，既阻碍了企业改革发展，也损害了职工经济利益。课题组调研发现，不少企业在解除劳动关系时未能依法足额及时发放经济补偿金，更为严重的是，若因经济补偿金问题无法解除劳动合同，使得职工不得不“滞留”在企业内部，不能到市场中实现再就业，更容易激化劳资双方矛盾。某煤炭集团涉及化解产能过剩职工共计5.5万人，其中约2.7万人选择解除或终止劳动关系，所占比例较大，给予职工的经济补偿金总额缺口很大，靠企业和地方政府自身较难解决。现实中，不少职工认为按照法律规定的经济补偿标准比较低，因而对企业经济补偿会有更高期待和诉求。不少产能过剩企业为了更好、更顺利地与职工解除劳动关系，会在法定补偿金标准之外，再额外增加一部分补偿金，鼓励职工寻求再就业。但不少企业也反映，正是这份额外的补偿带来了不稳定因素，容易造成矛盾隐患。

四、化解过剩产能中劳动关系风险问题的治理建议

政府应高度重视去产能企业劳动关系问题，做好劳动关系治理工作，全程监督、及时响应，确保劳动关系整体运行平稳有序，群体性冲突风险实时监控。

（一）坚持分类治理、精准施策的思路

从调研中反映出的问题来看，不同行业、企业和员工的劳动关系状况差异较大。从行业类型来看，钢铁、煤炭行业涉及职工较多，安置难度较大；电解铝和平板玻璃行业职工人数相对较少，且呈现明显的区域性特点；船舶行业劳动用工形式复杂，但正式职工数量有限。从所有制类型来看，公有制企业化解产能过剩和职工安置的压力比非公有制企业要大，国有企业职工在年龄、技能上的弱势问题更加明显，难以“脱嵌”的现象也比较严重；相比之下，非公企业很多是中小企业，用工较为灵活，职工就业中的市场机制起决定作用。而一些钢城、煤城等资源依赖型城市就业承载能力有限，去产能带来的冲击更加严重。

因此，要坚持以分类治理为主线，底线政策一视同仁，扶持政策要差别化、有针对性。也就是说，在税收、社保等基本政策方面，不同所有制企业应当严格一致按照法律规定执行。具体到政策操作层面，则要针对国有企业和民营企业不同特点有针对性地进行，尽量使政策弥补前期竞争不同步的问题。同时针对不同诉求职工制定分类细化和具体性的政策措施和指导方案，做细劳动关系指导工作。

（二）加强对去产能企业劳动关系处理和劳动关系风险预警的统筹协调

课题组在调研中发现，在处理劳动关系问题的过程中，企业经营管理方始终站在矛盾处理的“第一线”，更多劳动关系矛盾的化解手段都是企业在实践处理过程中摸索出来的。但一些做法由于缺乏明确的政策依据，不少企业反映处理信心不足，实施起来心存顾虑。针对这一情况，有必要建立健全劳动关系治理的多主体工作协调机制，指导和帮助企业积极处理劳动关系问题。事实上，化解产能过剩工作的推进本身就涉及多个部门的工作，这一过程中的职工安置和劳动关系治理问题，也需要不同部门相关政策的协同和相互支持。各地化解过剩产能和淘汰落后产能工作协调小组要统筹协调本地区企业职工安置工作，实现政策的协调联动。

在多部门进行联动处理的基础上，还需要加强劳动风险的预警机制，发挥劳动行政部门预警、预防、协调、调解劳资冲突和矛盾的作用。劳动行政部门要积极调解企业与职工之间发生的劳动争议，帮助双方当事人达成协议。但政府的建议方案并不具有强制约束力，介入劳资争议不应过度。当劳动争议进入到仲裁阶段时，要做好劳动争议的调解和仲裁工作，坚持以调解为主、预防为主的方针，坚持化解矛盾、稳定大局的原则。在协调处置劳资矛盾时，要依法保障劳资双方的合法权益。政府作为劳动关系中的第三方，应当始终坚持理性、客观、公正的原则，依法保障劳资双方权益。

（三）进一步多渠道筹集资金用于去产能企业职工安置和劳动关系处理

由中央、地方、行业企业等多方主体共同参与去产能企业帮扶资金的筹集过程：中央政府继续加大奖补资金投入力度，向资源枯竭地区和独立工矿区等倾斜，突出对困难地区的重点帮扶；进一步通过国有资本市场化运作、使用社会保障基金等方式撬动资金投入；地方政府也要加大相关投入，并加强运用中央财政转移支付资金、完善地方财政性补贴措施等帮助去产能企业开展职工安置和劳动关系处理；行业企业通过“良币补偿劣币退出”的方式进行产能置换和资金补偿，由扩大产能、提高效益的企业对主动退让市场的企业进行补偿，用于后者的职工安置。

（四）加快推进国企劳动用工制度的市场化改革

不断深化国有企业改革，加大对“三供一业”等社会职能分离移交的力度，进一步减轻企业负担。进一步深化国企劳动用工制度改革，破除不符合市场竞争规律的用工管理制度，使国有企业在去产能过程中能够进行人力资源的有效优化，释放改革红利。规范政府对企业用工的执法、监督和指导，明确政府行为边界，防止过度干预企业用人自主权和合法的市场行为。