以新机制规范政府和社会资本合作

时红秀

以《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》倡导的新机制为契机，围绕城建开发和城市运营的市场化、社会化和法治化，及时使已有改革成果上升到制度层面，将会使已经取得的探索成效更加稳固，未来前景更加可期，民营资本向基础设施建设运营与公共服务行业的流入也会更加充分

2023年11月初，国务院办公厅转发国家发展改革委员会、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。2014年以来国内政府和社会资本合作模式（PPP模式）大规模实施了近十年，在年初被叫停至今十个月后，终获重启，广受地方政府、金融机构和投资界瞩目。如何看待政府和社会资本合作新机制，下一步我国基础设施投融资发展前景如何，今后应在哪些方面着力深化改革？

规范实施政府和社会资本合作新机制是促进民营经济发展壮大政策的重要突破口。2023年7月印发的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》指出，“民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的重要力量”，部署了促进民营经济发展壮大的31条工作措施。2023年以来，各部门和地区陆续出台了鼓励和促进民营经济发展壮大的一系列举措。国家发展改革委员会等15部委和单位联合发布《关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》，公布了对民营经济促进公平准入、强化要素支持的28条工作举措。这次《指导意见》开宗明义地指出，发布该文件是“为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力”。文件首次制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，这使得从政策规则上降低社会资本准入门槛、吸引一大批具有专业化能力的民营企业进入PPP项目成为可能。新机制有三个方面特点：在参与主体上，最大程度鼓励民营企业参与；在收益来源上，聚焦使用者付费项目；在操作模式上，全部采取特许经营模式。

“政府和社会资本合作”（即PPP，Public-Private Partnership的简称），本意为“公私合作”，或直译为“公私合伙制”“公私伙伴关系”等。这种模式自20世纪90年代英国首倡后风行全球。其中的第二个P（Private）所指代的民营企业（包括外商）投资，本是全球通例，但在我国实践中此意逐渐被淡化，变成通常所指的“社会资本”。在我国大型城镇开发和基础设施建设，包括融资、施工以及公共服务运营的招投标中，民营资本参与难度日益加大。导致民营资本基于严格的成本—收益原则和竞争活力带来的专业化、高效率和风险管控等固有优势并没有在国内PPP领域得到发挥。与民营企业相比，国有企业参与政府主导的投融资活动缺乏应有的制衡功能，甚至基于其自身缺陷（如软预算约束仍存）还起到共同推动“无序扩张”的作用。这样既不利于激活民营资本活力，也助长了地方政府举债融资冲动，还会影响基础设施投融资改革的深化。

在我国新型城镇化推进过程中，城市开发、基础设施建设以及大型公共基础设施的运营维护，既属于现阶段我国经济社会发展的重要投资热点，也是我国现代城市运转和民生服务的弱点。这一领域迫切需要社会各种资本尤其是民营资本的广泛参与。为应对当下经济趋缓周期，需要切实的举措稳投资促增长。《指导意见》最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作项目，旨在开放并大力培育城市基础设施和公共服务行业，从建立新机制入手稳定民营资本投资预期，不失为一个重要突破口。

规范实施政府和社会资本合作新机制是“一揽子化债方案”政策的组成部分。2023年以来，各地政府隐性债务化解难，为避免地方投融资机构债务爆雷而需要紧急救助的呼声不断。2023年7月24日中央政治局会议部署“一揽子化债方案”，随即“一揽子”政策方案陆续出台，从扩大发展“特殊再融资债券”到全国人大批准发行“特别国债”，并全部转移给地方。10月底中央金融工作会议提出“建立防范化解地方债务风险长效机制”，“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”。这样，对于地方债务问题的解决，大致呈现“即期紧急救助—中期优化监管—长期建立机制”的政策脉络。

避免地方隐性债务扩张甚至失控，并在此条件下寻找城市基础设施建设与运营维护新模式，必须从体制机制上进行探索。2015年新修订的《中华人民共和国预算法》放行地方政府发行债券融资，本指望避免地方政府无序举债引发财政金融风险，是所谓“堵后门开前门”，结果发现开了前门后并不意味着后门能堵上。2014年11月国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出“在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”。由此开始，有关部门分别推行的PPP模式一度风生水起。与此伴生的，便是各地借PPP、开发基金之名的种种变通，搞明股实债。尽管此间中央一再要求“终身问责、倒查责任”，中央不救助，“谁家的孩子谁抱”，坚持10年完成隐性债务清零目标不变，可地方隐性债务扩张并未停止。除个别省份试点隐性债务清零外，大部分地方尤其是中西部省份化债困难，甚至公开声称无望，且个别地方隐性债务违约暴雷风声频传。

细究自2014年开始的“PPP运动”可发现，尽管此间监管细则频出，但各地将大量纯政府付费项目纳入PPP项目库，人为扩大政府未来的支付义务，变相造成地方政府隐形举债。对此，《指导意见》从四个方面严加限制。一是PPP仅适用使用者付费项目，其经营收入能覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP额外新增地方财政未来支出责任，规定项目建设期不得提供政府补贴，不得通过任何方式使用财政资金弥补项目建设和运营成本。二是全部采取特许经营模式，项目运营过程和收支状况纳入严格的政府监管。三是仅限于有经营性收益的公共基础设施及市政公用事业项目。四是特许经营期限原则上不超过40年。《指导意见》在制度设计上试图倒逼PPP参与各方关注项目的市场需求、现金流和可持续性，要求特许经营协议中明确界定各方资产权属和权责利关系，禁止出现PPP项目中的模糊地带，从根本上清除地方隐性举债的土壤。

近十多年来，与国内宏观经济运行、金融风险防范和城镇化快速推进等热点话题密切相关，地方债务问题一直挥之难去。地方债务问题必须置于我国工业化、城镇化快速推进过程中的矛盾中来看待，即一方面需要城市开发和基础设施建设及运营的大规模资本投入，另一方面又缺乏稳定可靠制度化融资支持。毕竟遍览各国城市化历史，城市开发与基础设施建设没有哪个国家靠政府预算资金投入—当代纳税人负担不起；也没有哪个国家靠商业银行投入—那样会将银行业拖垮。在高质量发展要求下，现代城市开发建设与运营服务需要与之相匹配的高水平的投资融资模式作支撑。

我国基础设施领域投融资制度改革完成阶段性探索。

2 02 2年我国城镇化率已超过65%，与国际比较，已进入中后期阶段。几十年来大规模、高速度的城镇化进程带来了举世瞩目的成就，也积累了巨大的风险和隐患。其中基础设施投融资制度、现代城市运营维护乃至公共服务提供、基层社会治理模式都面临积极探索创新、不断优化完善的长期任务。在这个意义上，《指导意见》只是完善我国基础设施投融资制度的阶段性探索，今后仍然需要在诸多关键环节上着力。

我国PPP模式探索始于20世纪80年代外商投资企业投资建设和运营能源项目（如深圳沙角B电厂、广西来宾B电厂等）。进入新世纪，原建设部发布过《市政公用事业特许经营管理办法》（2004年），市政公用事业领域开始出现特许经营的PPP模式。直到2014年开始由国家发展改革委和财政部分别主导推行的PPP模式，出现两套PPP申报流程、两种“PPP项目库”和“PPP专家库”。经过近十年的探索，此次改革以国家发展改革委的监管机制为主，在充分吸收各方有益探索成果基础上，终于确立了向规范一体化机制设计的转变，有利于为进一步的机制优化和完善体制打下良好基础。

城市开发与基础设施建设运营领域的项目普遍具有投资运营周期长、外部性突出而回报率不高，以及投资体量大、规模门槛高等特点。任何资本尤其是民营资本进入，产权保护、收益保障和长远预期稳定都是重要条件。只有PPP参与各方之间是平等的民商事关系，彼此权责和收益划分都由契约载明并有严格健全的法治保障以及出现违约的司法调处和法律救济，企业才敢于将自己的资本投向这一领域。PPP作为一种模式出现和扩展，缘于其本质上是“治理”理念，而非仅仅是“融资”功能。下一步，改革应着力于由以投融资为主向多元治理模式迈进。

探索迈向高质量发展的基础设施投融资制度新框架。德勤公司曾于2007年提出PPP“市场成熟度”概念，开发出衡量各国PPP市场成熟度的9要素：对风险转移原则的理解程度；公共部门运用PPP的经验；私人部门运用PPP的经验；公众与利益相关者的支持；市场规模；公共部门的稳定和强力支持氛围；资金的可得性；意识到并能够实现预期结果和创新；法律框架和商业结构的状况等。这些指标也大致反映以良好法治和高水平监管为保障的营商环境质量。2018年曾有评价结果：在全球实施PPP的经济体中，只有英国和英联邦国家处于“高度成熟并高度活跃”区间，包括美国等不少发达国家的评估分值都不高，而我国则处于“非常活跃但极度不成熟”区间。通常一个PPP项目从启动到完成谈判，需要3—5年的时间才能开工。而此前国内通行的“两评一案”要件，用3—5个月就搞成的所谓PPP，多是以凑足材料通过审批为要，根本谈不上多元参与、平等合作、相互制约，而“共建、共治、共享”更是流于口号。质而言之，缺乏可置信承诺的法治基础，难以做到“用钱者对出钱者负责任”，“出钱者”自然会退避三舍。任何以“圈钱”为目的的PPP（以及正在推行的基础设施领域不动产信托投资基金“REITs”）都不可能具有持续性。

以此次《指导意见》倡导的新机制为契机，围绕城建开发和城市运营的市场化、社会化和法治化，及时使已有改革成果上升至制度层面，将会使已经取得的探索成效更加稳固，未来前景更加可期，民营资本向基础设施建设运营与公共服务行业的流入也会更加充分。实现中国式现代化，要按现代市场经济、现代社会治理的要求推动我国新型城镇化高质量发展，统筹深化各方面改革。