建立防范和化解地方政府债务风险的长效机制

温来成

建立防范化解地方政府债务风险的长效机制，需要重点做好以下几个方面的工作：健全完善地方政府债务管理法律制度；将地方政府债务纳入财政体制安排；完善地方政府债务管理问责机制；对地方政府债务管理进行有效监督

近年来，我国地方政府债务风险问题引发社会关注，中央高度重视地方政府债务风险问题治理和化解工作。2023年10月底召开的中央金融工作会议对地方政府债务风险问题作出新的部署，提出建立防范化解地方政府债务风险的长效机制，使之与我国现阶段经济社会发展高质量的要求相一致。这是我国地方政府债务管理政策的重大转变，有重要现实意义。

建立防范化解地方政府债务风险的长效机制，是现阶段我国经济社会发展的内在需求。在防范风险的前提下，有效利用债务融资工具，促进地方经济社会发展，是一项长期工作。现在我国已成为世界第二大经济体，但是2022年我国人均GDP仅为12741美元，与市场经济发达国家相比，仍有较大差距，我国仍是世界上最大的发展中国家。按照党的二十大制定的宏伟蓝图，我国在2035年基本实现现代化，到21世纪中叶建成社会主义现代化强国，现阶段我国仍然要把发展作为第一要务。在推进中国式现代化的过程中，政府财政需要筹集巨额建设资金，为国家经济社会发展提供公共服务。除税收等常规财政收入外，在控制债务风险的前提下，我国仍然需要利用债务手段筹集资金，加快国家现代化建设的步伐，因而需要有长效机制来保证地方经济社会的可持续发展。

地方政府债务风险涉及国家财政金融安全，其管理是一项持续性的工作。地方政府发行债券，筹集资金用于地方经济社会发展，既属于财政分配范畴，其资金运动涉及国库管理、债券市场运行、金融机构管理等方面，又属于国家金融安全领域，财政政策与货币政策及宏观审慎政策的配合，是国家宏观经济稳定和发展的需要。保持宏观经济的基本稳定和发展是我国一项长期性的工作，也要求地方政府债务风险管理符合国家宏观经济管理的需要。

目前我国地方政府债务风险是在改革开放经济高速发展过程中由多种原因积累而成的，有些债务已存在20～30年时间，其原因错综复杂，治理难度大，需要在一定时间内逐步化解。如区县一级的投融资平台，自身造血功能差，缺少能够盈利的主营业务，直接、间接依赖地方财政支持，其债务风险在短期内很难得到有效治理。有人提出通过中央有关部门建立专门的资金池，将地方政府债务一次性解决，甚至一笔勾销。这种想法也很难付诸实践。

从我国地方政府债务管理的现状出发，建立防范化解地方政府债务风险的长效机制，需要重点做好以下几个方面的工作。

健全完善地方政府债务管理法律制度。社会主义市场经济也是法治经济，建立防范和化解地方政府债务的长效机制，需要法律制度的保障。2015年以来，财政部制定了一系列关于地方政府债券的发行、流通、偿还、信息披露、绩效评价等管理制度，国务院办公厅印发了地方政府性债务风险应急处置预案。但总体来看，我国现行地方政府债务法律制度建设，存在两方面的明显不足：一是没有专门的地方政府债务管理法律制度；二是地方政府债务风险评估制度、预警制度和处置制度不够健全。需要在现行部门规章的基础上，建立专门的地方政府债务管理法律制度，第一步先完善行政法规，条件成熟时可以上升为国家法律。同时，进一步完善地方政府债务风险评估制度、预警制度和处置制度。

推进地方政府财政管理体制创新，将地方政府债务纳入财政体制安排。财政体制是规范中央与地方以及地方各级政府间财政分配关系的基本准则，具体包括政府职责及支出范围的界定、收入的划分以及政府间转移支付等。而地方政府债务是财政收支矛盾的体现，即税收等正常收入不够政府支出时，需要通过举债融资来解决。其背后涉及政府的职能及支出范围的大小，这就需要从财政体制的角度来解决。因此，建立防范化解地方政府债务风险的长效机制，完善财政管理体制是重要途径之一。从1994年分税制财政体制实施以来的实际情况看，需要从以下几个方面入手。第一，调整中央及地方政府的职责分工以及支出范围，适度增加中央政府的职责。即扩大中央政府支出的范围，减少地方政府的职责及财政支出的压力，从根本上降低地方政府举债融资的动力。目前，从地方政府债务产生的直接原因来看，地方政府承担过多的经济、社会、环境职责，在财力有限时，只能通过举债来解决。第二，调整中央与地方收入划分，培育地方主体税种，并将费、租、债一起纳入财政管理体制，降低地方政府发债的需求。第三，完善政府间转移支付制度。通过转移支付，保障基层政府正常运转，缩小区域差距，减少其对债务的依赖。

完善地方政府债务管理问责机制。目前，《中华人民共和国预算法》《地方政府性债务风险应急处置预案》等法律法规和规章对违规举借地方政府债务的问责作了基本规定，财政部已分批公布了对违规举借地方政府债务的处罚案例，取得了一定的成效。但从建立健全问责机制的角度来看，还需要从两个方面作进一步的完善。第一，细化明确问责的标准。如对违纪官员的处罚是根据其直接违纪的金额还是造成的经济损失。如为违纪金额，应如何与警告、记过、记大过、降级、撤职、开除以及追究刑事责任等处罚相对应。在一级领导干部问责中，党政领导是同责还是有所区分以及如何区分，如何将责任落实到个人，实现责任倒查、终身问责。这些问题都需要明确。第二，规范问责的程序。将违规举借地方政府债务的问责与现行干部管理制度相结合。

对地方政府债务管理进行有效监督。首先，进一步提高地方政府债务管理的透明度，开展有效监督，建立地方政府债务风险防范和化解的长效机制。在地方政府隐性债务方面，建立地方政府投融资平台债务信息的统计、定期发布制度。包括投融资平台债务的总额、结构、债务资金使用方向、资产负债率等债务风险指标信息。除债务总额体现了投融资平台负债的总体情况外，目前其债务结构较为复杂，不同的债项信息体现了不同的债务风险，主要有：银行贷款、企业债券、公司债券、中期票据、短期融资券，以及各类非标债务中的信托债务、债务计划、委托贷款、承兑汇票等。与此同时，发布与债务风险相关的投融资平台财务指标，如资产负债率、净资产利润率等。在地方政府专项债务方面，进一步提高地方政府专项债券建设项目的技术特征等信息发布的详细程度，为投资者掌握债券项目风险提供便利。其次，加强地方政府债务风险财政监督、人大监督、审计监督、纪检监察监督和新闻舆论监督之间的协同、配合，形成监督合力。