以融合发展破解城乡区域发展和收入分配差距

文_任保平

党的二十大报告在总结过去十年成就的基础上，提出了9个方面问题，其中第5个问题是“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大”。同时指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。这启示我们，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，要高度重视城乡区域发展和收入分配差距，着力构建城乡区域融合的高质量发展新格局。

一、城乡区域发展和收入分配差距的变化和现状

党的十八大以来的10年，在党中央出台的一系列农业农村发展政策的推动下，我国城乡发展差距和居民收入相对差距持续缩小，根据国家统计局数据，随着乡村振兴战略和脱贫攻坚各项政策的纵深推进，农村居民人均可支配收入增速持续快于城镇居民。2021年城镇居民人均可支配收入47412元，比2012年增长96.5%；农村居民人均可支配收入18931元，比2012年增长125.7%。2013—2021年，农村居民年均收入增速比城镇居民快1.7个百分点。2021年城乡居民人均可支配收入之比为2.50，比2012年下降0.38，城乡居民收入相对差距持续缩小。党的十八大以来我国的城乡区域差距得到大幅改善，城乡区域居民收入差距持续缩小，收入分配格局明显改善。特别是9899万农村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，绝对贫困消除，这是城乡区域发展的历史性成就。但是我们还应该看到，在新的发展阶段我国城乡区域发展和收入分配差距仍然较大。

从发展差距来看，城乡区域发展的绝对差距在缩小，但是相对差距仍然比较大。按照2012和2021年生产总值的数据对照来看，2012年第一产业增加值52377亿元，增长4.5%；第二产业增加值235319亿元，增长8.1%；第三产业增加值231626亿元，增长8.1%。第一产业增加值占国内生产总值的比重为10.1%，第二产业增加值比重为45.3%，第三产业增加值比重为44.6%。2021年第一产业增加值比上年增长7.1%；第二产业增加值增长8.2%；第三产业增加值增长8.2%。第一产业增加值占国内生产总值比重为7.3%，第二产业增加值比重为39.4%，第三产业增加值比重为53.3%。城乡区域发展不论是增长速度，还是产业增加值占国内生产总值的比重，以及三次产业增加值比重的绝对值在缩小，但是相对差距还是比较大。

从城乡区域收入差距来看，城乡居民的收入绝对水平都在增长中，但相对水平的差别在扩大。2012年我国城镇居民人均可支配收入24565元，农村居民人均纯收入7019元，二者相比为3.03倍。到了2021年，按常住地统计，城镇居民人均年可支配收入47412元，农村居民人均可支配收入18931元，前者是后者的2.5倍。但是根据2021年的数据，按全国居民五等份收入分组，低收入组人均可支配收入8333元，中间偏下收入组人均可支配收入18445元。低收入组和中间偏下收入组多数还是在农村。所以城乡收入分配的绝对收入差距在缩小，而相对收入差距依然存在。

城乡区域差距除收入差距、发展差距以外，近年来城乡之间一些新的发展差距拉大的事实也需要引起关注，城乡区域发展差距从发展差距、收入差距扩大到公共服务差距和基础发展能力差距方面。主要包括城乡教育差距、城乡人力资本差距、政府公共投入差距、城乡机会差距等基础发展能力差距，以及城乡医疗差距、城乡消费差距、就业差距等基本公共服务方面，这些都是城乡差距的深层次问题，特别是城乡区域发展能力的差距成为新发展阶段需要解决的重点领域，因此党的二十大报告指出“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大”。

二、现阶段城乡区域发展和收入分配差距是发展不平衡和不充分的表现

新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾。新发展阶段中国的发展不平衡主要表现在区域发展不平衡和城乡发展不平衡两个方面，中国发展不平衡最显著的表现就是城乡区域差距。从某种意义上讲，发展最不平衡的是城乡发展不平衡，最不充分的是乡村发展不充分。随着城乡协调发展深入推进，近年来我国城乡在基础设施、居民收入、居民身份等方面的差距显著缩小。但城乡居民在公共服务、家庭财产、隐性权利等方面仍存在较大差距，城乡区域发展不充分与不平衡两大挑战相互交织，出现城乡区域发展新的不平衡和不充分，使新发展阶段城乡区域发展和收入分配差距出现新的特征。

城乡区域发展新的不平衡。过去城乡区域发展不平衡主要指发展差距、收入差距等，进入新发展阶段，随着人们温饱问题的解决，城乡区域差距新的发展不平衡转向到软实力、财产、发展权利、发展能力和发展机会的差距方面。一是城乡软实力差距扩大方面的发展不平衡。随着国家投入力度不断加大，农村基础设施不断完善，农村硬实力在提高，但是城乡教育、医疗、社保、公共服务等软实力差距却依然较大，农村公共服务和基础发展能力的短板突出。二是城乡财产差距扩大方面的不平衡。主要是收入差距缩小，财产差距扩大。在国家强农惠农政策支撑下，近年来我国城乡居民收入差距不断缩小，但是由于长期以来城乡存在的二元土地制度，受农村产权制度不健全等多种因素影响，城乡居民财产差距却有拉大趋势。农民财产性收入无论是绝对数量还是增长速度都远低于城镇居民。城乡居民财产及财产性收入差距的扩大是城乡差距上新的不平衡。三是城乡发展权利与发展机会的不平衡。随着户籍制度改革的推进，城乡居民的身份差距已大幅缩小，但两者在发展权利与发展机会等方面仍面临较大差距，城乡居民生存和健康条件差异依然明显，城乡家庭环境和教育条件不同，带来的发展权差距存在扩大倾向。四是城乡发展能力方面的不平衡，由于城乡投入、教育、人力资本、生产方式以及生活方式的巨大差别，在发展能力方面形成了新的不平衡。

城乡区域发展新的不充分。新发展阶段最大的发展不充分是农村发展不充分，农村和农业发展不充分的问题还没有得到完全解决。新发展阶段，农村发展新的发展不充分主要表现在五方面。一是农村自我发展的能力不充分。农业发展质量效益和竞争力不高，农业创新力、竞争力、生产效率亟待加强。城乡要素流动不畅，农民增收后劲不足。二是农业的质量发展不充分。高素质的农业劳动力缺乏，难以满足现代农业发展的需求。农业产业链条短、附加值低、带动能力弱，产业链组织化和一体化程度不高，全产业链未形成，导致农业的质量发展不充分。三是农业的效益实现不充分。在投入产出、成本收益方面，农业与其他产业相比效益持续偏低，农业在产业竞争中逐渐失去优势。农民参与和分享机制不顺畅，在价值链各环节，农民、农村和农业处于弱势地位，小农户分享农业现代化成果不充分。四是产业发展不充分。传统农业生产方式在许多农村依然占主流，现代农业、科技农业普及度不够，新技术、新产业、新业态发展不充分，现有发展起来的新技术、新产业、新业态难以形成规模经济和范围经济效应，农村农业发展的新动能接续未完成。五是农村基本公共服务和社会事业发展不充分。城乡社会福利和公共品供给不充分，特别是乡村公共品供给不充分。一方面供给数量严重不足，公共产品供给远不能满足农民的生产生活需要，另一方面供给结构失衡，与农村发展实际需要相脱节，农民、农村和农业实际需要的公共产品短缺。同时供给质量和供给效率低下。

三、着力推动城乡区域融合的高质量发展

新发展阶段我国城乡区域发展和收入分配差距是新的发展不平衡和不充分的表现，破解农业和农村新的发展不平衡和不充分需要着力推动城乡区域融合的高质量发展。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，进一步推进城乡融合的高质量发展，既是破解城乡发展不平衡不充分的关键所在，也是缩小城乡区域差距的关键途径。针对我国“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大”的事实，应建立健全推动城乡融合高质量发展的体制机制，推动城乡融合高质量发展的机会平等，构建起更加公平合理的推动城乡融合高质量发展的环境，着力推动形成城乡区域融合的高质量发展新格局。

新发展阶段我国城乡区域发展和收入分配差距是新的发展不平衡和不充分的表现，破解农业和农村新的发展不平衡和不充分需要着力推动城乡区域融合的高质量发展

坚持农业农村优先发展。党的二十大报告强调，全面推进乡村振兴。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。农业农村优先发展是解决我国经济发展过程中长期存在的不平衡不充分问题的关键。强调农业农村发展在中国经济社会发展中的优先性、独特性和重要性，推动城乡融合高质量发展。一是以城乡协调、工农协调、区域协调为目标，对农业农村发展的制度框架进行系统的顶层设计。农业农村发展要与“双循环”新发展格局构建相结合，打通城乡市场一体化的堵点，实现农村市场与城市市场的一体化。二是以农村组织化和集约化经营为抓手，积极培育新型农业经营主体，加强农业社会化服务水平，推动农业现代化和农村现代化。积极推动农村合作经济组织、农村集体经济组织发展壮大和升级。支持合作经济和集体经济组织获得规模经济效应，建立合作经济和集体经济与农民的土地交易和利益共享机制。三是鼓励农业产业链整合，培育大型农业企业集团，并使其能够在整个产业链上具备全球竞争力；引入现代化农业生产组织形式和管理方法，提高农村经营主体的抗风险能力，提高农村经营主体适应市场需求的能力，为农业现代化提供组织载体。四是加快农村基础设施数字化改造升级，加大农村基础设施建设力度，切实推动投资由以城市建设为主向更多地重视农村建设转变，尽快改善农村生产生活条件。强化数字公共服务供给，统筹推进智慧教育、智慧医疗、智慧体育、智慧养老等建设；加快数字技术与传统产业深度融合，发展基于互联网的产业新模式，推动制造、旅游、养老、商贸等产业的数字化转型。

加快城乡要素市场化改革进程。党的二十大报告指出要“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，这就需要加快城乡要素市场化改革进程，使农业农村发展融入“双循环”的新发展格局，对原有的城乡要素流动机制进行完善和创新，实现城乡要素的双向自由流动，推动城乡融合高质量发展。一是通过城乡要素市场化改革，完善农村资源价格、农产品价格的分享机制，包括价格分享机制改革，户籍制度、土地制度、资本下乡经营管理的改革。通过加快城乡要素市场改革的步伐，促使城乡要素之间实现自由流动与公平交换，城乡间的发展差距将通过市场自由竞争的力量而逐步缩小。城乡市场的有效对接和全面融合，挖掘城乡市场供需潜力，实现城乡生产要素的高效配置。二是以城乡产业融合化发展为核心推动要素有效配置。把产业发展作为城乡融合发展的关键，着力推动要素有效配置和产业有机融合，让三次产业在城乡融合发展中不断升级增值。以城乡双向联动为目标，实现城乡创新与产业链的对接，通过城乡科技创新与产业链的精准对接，为城乡要素自由流动创造产业条件。三是以重点领域的突破推动城乡要素市场化改革，产权制度改革与要素市场化配置是实现城乡融合高质量发展中城乡要素市场化改革的两个关键。改革的基础是农民土地资产确权、集体资产清产核资及集体成员身份确认，盘活农民闲置资产，深化农村承包土地经营权。促进城市与乡村在产业、资金、土地、人才、信息等方面的自由流动。四是加大政策支持，促进城市投资者下乡，高端要素向农村地区流动，推动一二三产业融合发展，使得农村居民能够平等参与要素市场化改革发展进程，在要素市场化中获得发展机会和发展收益。

构建新型工农城乡关系。城乡基础设施和社会事业发展的差距是城乡差距的新表现，也是新发展阶段城乡发展不平衡、不充分的新表现。要根本解决这些新的发展不平衡和不充分，就需要以城乡融合发展为目标，构建新型工农城乡关系，推动城乡融合高质量发展。一是以城镇化与乡村振兴的结合推动城乡融合高质量发展。城镇化推动资源要素流向城镇，乡村振兴战略主要推动资源要素流向乡村。城镇化与乡村振兴战略齐头并进，才能有效地解决城市发展不充分、乡村发展不充分、城乡发展不平衡等问题。通过城镇化为构建新型工农城乡关系带来辐射与带动，提供农村农业发展的新动能培育。通过新型工农城乡关系构建激活土地、农村劳动力等要素，为城市工商企业带来新的发展空间，实现城乡之间的互相促进。二是发挥以城带乡的作用，提高城乡融合高质量发展的能力。坚持以城带乡促进乡村振兴。坚持大中小城市和小城镇协调发展的方针，提高城镇综合承载能力，推进城镇化健康发展，提高城镇化对农村发展的带动能力，构建新型工农城乡关系，提高城乡融合高质量发展的能力。三是推进农业产业化经营，完善推动城乡融合高质量发展的产业支撑。以市场机制为纽带，以产业延伸为平台，延长产业链条、完善产业布局，创新农业产业发展模式，推进农业产业化经营新模式，形成工农互动、协调发展的利益关系，在城乡产业链关系上构建新型工农城乡关系。四是消除构建新型工农城乡关系的体制性障碍。坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，把农业农村发展放在实现社会主义现代化的优先位置，建立统筹推动城乡融合高质量发展的公共服务、统筹城乡产业发展、统筹城乡治理的城乡互动机制。

提高农村农业的发展能力。城乡区域发展中新的不平衡和不充分的核心问题在于农村农业发展能力的不充分，需要推动农业农村现代化，在提高农村农业的发展能力上下功夫，在农业农村发展中引入现代要素，着力提高农业农村的发展能力，推动城乡融合高质量发展。一是引入科技因素提高农业农村发展的创新驱动能力。提高农村农业的发展能力需要增加农业科技要素投入，从农业科技研究、研发、推广和应用等各环节增加投入，依靠科学技术提高农业附加值，提高农业农村的创新驱动能力。政府应发挥新技术的示范、推广职能，激励农业科技人员深入农村进行新技术、新品种推广，帮助农民解决技术难题，逐步改变传统农业生产方式靠天吃饭的状况。二是引入人力资本要素提高农业农村发展的人力资本能力。提高农村农业的发展能力不能仍是依靠留在农村的劳动力的知识和技术水平，必须依靠人力资本投入。提高农村农业的发展能力需要的具有较高人力资本含量的高素质劳动力需要从农业农村外部引入，并激励城市和非农部门的人力资本投资的劳动力从事农业，培育新型农业经营主体，促使农业经营者以其人力资本在内的资本收益增加农业收入。三是引入新的产业因素提高农业农村发展的产业现代化能力。城乡区域融合高质量发展的根本是要改变农业发展范式，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，优化调整农业要素投入结构以及产业关联和融合结构，促进农业全产业链中产品附加值的提升。按贸工农研的链条拉长农业产业链，提高农业农村发展的产业现代化能力。扩大农业分工，促进农产品以有科技含量的最终产品进入市场，从而获取更高的市场利益。四是引入数字经济要素提高农业农村发展的数字化转型能力。推动数字经济与农业产业化融合发展，依托数字技术驱动农业产业发展，推动数字经济下农业现代化发展，提高农业农村发展的数字化转型能力。推动数字技术在农业的融合应用，促进优势产品产业实现数字化转型，以数字化手段打通农产品“产供销”全链路，推动传统农业向现代数字农业转型升级。五是引入新的制度因素提高农业农村发展的制度支撑能力。提高农村农业的发展能力必须推进土地所有权、承包权和经营权“农地三权分置”的制度安排，提高农业农村发展的制度支撑能力。在坚持土地集体所有权和农民家庭土地承包权的基础上，允许并鼓励通过流转、让渡经营权等市场化方式，将土地经营权向优势农业经营主体流转，实现农业规模经营和现代方式经营。