聚焦群众难题加强社会政策兜底保障

文_关信平

党的二十大报告在充分肯定我国过去十年改革发展取得巨大成就的同时也指出，“必须清醒看到，我们的工作还存在一些不足，面临不少困难和问题”，其中包括“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”。2022年中央经济工作会议强调，“社会政策要兜牢民生底线”。要深入贯彻落实党中央的要求，对群众面临的各种难题进行深入分析，在此基础上采取具体的民生保障措施。

一、兜牢就业保障底线，努力提高就业质量

就业是最基本的民生。改革开放以来，在高速经济增长的带动下，在全国各级政府尤其是人力资源和社会保障部门的积极努力下，全国就业形势总体良好。即使近年来经济发展速度下滑，我国总体就业形势也一直维持较好势头，全国人力资源市场供求总体保持平衡，失业率基本维持在相对较低的水平。但是，在就业大好形势之中也存在以下一些方面的问题。

一是就业不充分。在过去3年，全国调查失业率一直维持在5%以上。其中，2020年达到5.2%。这表明有一部分劳动者遇到了就业难的问题。并且，在已就业的群众中，有些仍处于不充分就业状况，就业的时间达不到全日制就业应有的水平，由此导致收入水平较低。我国劳动者的失业和不充分就业呈现一定的结构性差异。大龄劳动者（“4050人员”）和女性面临的失业和不充分就业风险更大。导致失业和不充分就业的原因较为复杂，既有经济发展和产业升级过程中出现的阶段性劳动力市场供需矛盾问题，也有劳动力市场中一直存在的问题，如性别歧视、年龄歧视等，还有部分劳动者自身的原因，例如能力不足、动机不足等。

二是就业不稳定。近年来我国就业岗位总体较为稳定，但也有部分劳动者的就业稳定性较低，被解雇的风险较大。就业的不稳定意味着有较大的失业风险，会导致劳动者收入中断，进而影响其生活质量。当前我国就业稳定性较低的群体主要有流动人口（农民工）、教育程度和技术水平较低的劳动者以及年龄偏大的劳动者等。

三是就业质量不高。就业质量包括就业所带来的收入水平、就业场所安全与健康保障水平、就业关联的社会保障与职工福利、就业活动给人提供的自我价值实现和心理满足程度等。改革开放以来，随着经济社会的发展，我国在就业机会不断扩大的同时，总体就业质量也在不断提高。但是目前仍有一部分劳动者的就业收入偏低，未能通过就业单位而稳定参加社会保险，就业给劳动者带来的自我价值实现和职业满意度不够高。

面对上述问题，各级主管部门需进一步完善就业政策，按照党的二十大报告的要求，在经济政策和社会政策等各个领域中都坚持就业优先原则，进一步促进高质量的充分就业。要创造更加充分的就业机会、更好的就业环境、更加合理的就业结构，帮助劳动者不断提高就业能力，享有稳定的就业岗位、健全的就业保护和不断增长的就业收入，并重点关注增加困难群众的就业机会，增强其就业能力和就业动机，使全体人民通过高质量的充分就业而不断实现对美好生活的向往。

二、积极应对群众在教育方面的难题，努力办好人民满意的教育

教育事关国家富强、民族振兴、社会进步、人民幸福。目前，我国已普及九年义务制教育，高等教育毛入学率超过50%，其他各级各类教育体系也较为完善，可以较为充分地满足广大人民群众接受各级各类教育的需要。但是，面对人民群众日益提高的教育需要，目前我国教育事业还存在一些短板，其中最主要的是优质教育资源供应短缺和不均衡发展。

当前，我国一般性教育机会基本上达到充分供给，但优质教育资源供给不足和不均衡的问题仍较突出。能否获得高质量的高等教育是群众关心的焦点问题。这一问题贯穿从学前教育到高等教育各个阶段的教育当中。少数中心城市集中了较多的优质教育资源，但广大农村地区教育质量仍然不高。即使在中心城市，优质教育资源被不均衡地集中到少数重点学校和重点班，从而使大量的群众难以获得优质教育资源。优质教育资源的不充分供给和不均衡分布在一定程度上会导致社会不平等通过教育系统而得以代际传递，从而维系甚至强化社会不平等。对于许多家庭来说，则不得不为了孩子能够获得优质教育资源而付出巨大的时间、精力、金钱和心理成本，进而影响家庭生活品质的提高。

针对上述问题，应严格遵循以人民为中心的发展思想，坚决本着“办好人民满意的教育”的原则和要求，以满足广大人民群众接受高质量教育的需要为最基本目标制定教育政策和教育发展规划，将教育发展及其资源投入的重点放到扩大各级各类优质教育资源供给和增强均衡性方面。重点提高农村地区和经济欠发达地区的教育质量，并进一步促进高等教育质量的均衡发展。

三、应对群众高质量医疗服务需要，进一步提高医疗服务与保障水平

改革开放以来，我国的医疗服务体系有了长足发展，建立了较为完整普惠的基本医疗服务和医疗保障体系。但是，与群众日益提高的健康需求相比，目前医疗服务和医疗保障方面还存在不少短板。

一是积极缓解医疗服务总体供给不充分的问题。我国医疗服务仍存在总体不足的短板，尤其是在遭遇大规模疫情等特殊情况时，医疗服务资源不足的问题尤为明显。这一问题在农村地区更加突出。从每千人所拥有的医疗机构床位和每千人拥有的医疗卫生技术人员等指标看，农村和城市之间都存在较大差距，农村为数众多的群众医疗服务可及性低，造成城乡之间健康不平等。因此，未来一段时期，我国仍然需要通过增大公办医疗机构的公益性和支持并规范民营医疗机构发展来扩大医疗服务供给和可及性，其中重点要增大农村地区的供给能力。

二是重点缓解优质医疗服务不充分和不均衡分布的问题。在现代科学技术快速发展的推动下，我国医疗服务的质量在不断提升，给人民群众健康带来福音。但是，高质量的医疗服务在供给侧成本巨大，在需求侧民众的支付能力差异很大，因而导致高质量医疗服务的不均衡分布和可及性低的问题。优质医疗资源的发展既给群众既带来健康的希望，也使部分群体陷入对优质医疗资源可望而不可及的困境。因此，未来发展应该重点提高医疗服务的质量，并通过医疗资源的合理分配而增大医疗服务的均衡性，让更多的群众能够享有高质量的医疗服务。

三是着力解决医疗保障水平偏低的问题。我国医疗保险已经全面普及，并且建有医疗救助制度，但是迄今为止我国医疗保障的总体水平还有提升空间，包括医疗保险的总体报销比例不够高和医疗救助的对象覆盖面不够宽。仍有许多群众因高额的自付医疗费而影响其家庭生活，有些患严重疾病的群众因无力承担高昂的自付医疗费而不得不放弃就医，部分低收入家庭陷入因病致贫的困境。为此，我国下一步需加强医疗服务和医疗保障体制改革，一方面逐步提高医疗报销水平，尤其是居民医疗保险的报销水平，并扩大医疗救助的覆盖面；另一方面通过加强“三医联动”改革提高医疗保障水平。

四、应对群众托育困难，加快完善生育支持政策体系

抚育儿童健康成长既是每个家庭的基本需要，也是全社会提高人口素质的基本要求。随着收入水平的提高、对生活品质追求的增加和时间价值的增大，广大群众对社会化的育儿服务需求量越来越大，并且对育儿质量的要求越来越高。对家庭来说，获得高质量托育服务既是儿童健康成长的需要，也是协调家庭育儿与父母工作的需要，尤其是对女性的职业发展影响很大。为此，建立和完善高质量的社会化托育服务非常重要。但是，社会化托育服务存在特殊的结构性供需矛盾。家长们对托育质量和安全规范要求很高，但很多家长又难以承受高质量托育服务所需要的高价格，因此导致市场化托育服务发展不畅，许多家长所需要的高质量托育服务得不到满足，亟须通过加大政府投入加以解决。近年来，随着政府在3—6岁阶段学前教育投入的增加，各地公办园和普惠园发展势头较好，正在缓解这一阶段学前教育供给不足的问题。同时，对0—3岁阶段婴幼儿养育服务方面也有一些行动，但总体上看在投入仍然不足，这一阶段的社会化托育服务发展仍然缓慢，托育难仍是困扰许多年轻父母育儿、生活和职业发展的一大难题，也是导致许多年轻夫妇生育意愿不高的主要原因之一。

党的二十大报告中专门强调了要“建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”，其中就包含进一步加强政府支持下的育儿服务体系建设。为此，各级政府应该进一步扩展在育儿方面的公共服务，在继续稳固扩大3—6岁学前教育服务体系的同时，将0—3岁婴幼儿的托育服务全面纳入政府社会政策体系中，通过适当的方式加以大力支持，以更加充分地满足家庭对高质量育儿服务的需要，既有效提高婴幼儿成长的质量，又助力缓解父母（尤其是母亲）在育儿与职业发展方面的矛盾，从而更好支持家庭的生育决策。

五、应对群众养老难题，加快完善老年社会保障与服务体系

当前我国人口老龄化呈加速趋势，老年人的数量和比例正在快速增加，广大群众在养老方面面临的难题也在日益凸显。

一方面，我国养老保险体系还不够完善，部分群众在老年经济保障方面存在现实困难或潜在风险。目前，我国养老保险体系已经基本上做到制度全覆盖。但是，城乡居民养老保险的待遇水平很低，难以维持老年阶段基本生活的需要，且整个基本养老保险体系的公平性不足。此外，还有一部分劳动者未能参与到养老保险中，主要是城市中新业态从业人员，他们中有相当大比例属于城市中的非户籍人口，面临将来无法获得养老保障的风险。为此，要按照党的二十大报告要求，健全基本养老保险筹资和待遇调整机制，逐步提高城乡居民养老保险待遇水平。并且要进一步扩大社会保险覆盖面，尽快实现养老保险制度的实际全覆盖，以确保当前和未来全体老年人都能获得基本的收入保障。同时，在做好基本养老保险的基础上，还要积极发展补充保险，包括企业年金和职业年金，以及个人养老金和各种商业性养老保险等，以提高老年经济保障水平。另一方面，我国在养老服务方面存在短板。随着老年人口的不断增多，老年人对各类养老服务的需求也在不断增大。其中既包括对日常生活、健康、娱乐、教育、社会参与等方面服务的需要，也包括对长期照护服务的需要。面对快速增长的需求，各地在养老服务供给方面仍然存在很多不足，其中最突出的是长期照护有效服务不足的问题。在我国家庭小型化和成年子女时间价值提高的情况下，老年人对社会化长期照护服务的需求正在快速提高。但是，社会化长期照护存在质量与价格的结构性矛盾。失能失智的老年人普遍需要高质量的社会化长期照护，但许多人又难以支付其高昂的价格，由此导致许多养老院床位空置率很高但许多失能失智老年人又难以入住养老院的扭曲现象。

面对未来日益提高的社会化长期照护服务需要，应该重点从扩大供给和提高可及性两个方向持续加强我国社会化长期照护服务。既要扩大服务供给量，完善服务内容和服务方式，并提高服务质量，同时又要提高其可及性，让有需要的老年人都能够得到高质量的长期照护服务。要达到这些目标，需要通过改革和发展建立适宜和多样化的体制机制，通过各种路径的组合全面满足各类老年人的长期照护需要。一是积极发展商业化养老服务产业，支持其以高质量的养老服务去满足中高收入家庭老年人的长期照护需要。二是全面建立长期照护保险，并大力支持非营利长期照护服务的发展，以便广大中等收入家庭中有需要的老年人能够获得长期照护服务。三是在社会救助体系中建立长期照护救助项目，以便对低收入家庭有需要的老年人提供兜底性长期照护保障。

六、面对住房难题，积极改善群众的居住质量和生活品质

住房是人们的基本需要，而且是不断发展中的基本需要。在当今中国，住房对大多数个人和家庭来说不仅只是一个遮风避雨的栖身之处，而是承载了个人和家庭生活质量提高的重要物质基础，为人们的日常生活、工作、休闲、交往等提供了重要的条件。因此，大多数人都向往有一套自己心仪的住房。但是，在当今城市化条件下，由于土地资源有限，再加上投机炒房等因素的影响，住房供给越来越昂贵，导致部分群众在基本住房需要的满足上存在多方面的难题。

首先，城市中的无房者面临“住房刚需”的难题。他们中的许多人因收入低下而无法在城市中购买住房，因而只能靠租房来满足最基本的居住需要，往往难以享有住房所带来的生活品质、财富效应和其他生活、文化和心理方面的满足。这部分人包括城市中长期住房困难的中老年低收入者，也包括一些刚开始事业奋斗且收入不足的年轻人，其中很多是在城市中工作和生活的非户籍人口。他们除了面临居住质量低下和由此而导致难以提高生活品质的困境之外，还面临由于城市房租不断上涨而带来的越来越大的经济压力。一些人为了节省租金而合租，甚至群租，从而进一步降低居住质量，且面临诸多的安全风险。他们一旦遭遇失业等收入中断情况，会因要支付房租而加快其陷入生活困境。目前城市中已有公租房制度和住房租金补贴制度，使部分符合条件的收入、住房双困户能够获得政府的租房补助，但还有为数不少的个人和家庭难以得到补助。其次，农村中部分困难群众面临危房改造难题。农村居民可以在分配给自己的宅基地上盖房，因此绝大多数人都能够拥有自己的住房。但是，一些农村住房质量不高，年久失修就容易成为危房，而部分经济困难的农民无力重建或维修其危房，因而不仅影响生活质量，而且有倒塌风险。我国已经建立了对农村困难群众的危房改造补贴制度，但覆盖面还不够大，部分困难群众尚未被纳入。再次，众多的城市家庭面临改善住房条件的强烈愿望与城市房价高企的矛盾，迫使许多家庭为了改善住房条件或将来子女结婚购房而省吃俭用，既不利于提高普通家庭的生活品质，也不利于释放消费和促进经济发展。

未来一段时期，我国仍然需要通过增大公办医疗机构的公益性和支持并规范民营医疗机构发展来扩大医疗服务供给和可及性，其中重点要增大农村地区的供给能力

面对群众不同的住房难题，应通过进一步强化住房保障和其他相关政策去帮助他们解决住房困难，满足其基本住房需求。一是坚持房住不炒的原则，促进房地产经济健康发展，持续扩大住房供给，并合理调节住房价格，让更多的人买得起房。二是进一步完善公租房等保障性住房的供给和分配，让保障性住房进一步发挥好住房保障的作用。三是进一步筑牢坚实的兜底性住房救助制度，让更多的城市和农村困难群众能够获得基本的和安全的居住条件。

综上所述，尽管我国经济发展和民生保障已经取得重大进展，但目前群众在基本生活的方方面面仍然面临一些难题。这些难题既有过去民生保障制度不足而导致的，也有因经济社会发展和人口变动而引发的新困难、新问题。归根结底，群众面临的各种难题的根源都在于我国经济发展和社会政策不充分不均衡。面对这些难题，各级政府要按照高质量发展和走共同富裕道路的根本要求，重点通过加强改革和完善社会政策体系来逐步弥补民生短板，切实兜牢民生保障底线，提升民生保障水平。为此，一是认真研究和仔细分析群众还存在哪些具体的“急难愁盼”问题；二是通过市场机制与社会政策相结合的路径去增大供给和优化分配；三是本着尽力而为和量力而行的原则，继续扩大公共服务供给并提高公益性水平；四是民生保障不仅要确保满足群众的基本需要，而且要有助于高质量发展和促进走共同富裕的道路。