建设人才强国面临的挑战及其应对

文_李佐军

党的二十大强调，必须坚持人才是第一资源，坚持人才引领驱动、深入实施人才强国战略，加快建设人才强国。这是党中央作出的重大战略部署，将人才发展提到一个新的历史高度。建设人才强国，有利于推进经济高质量发展，推动科技自立自强，加强和巩固党的领导，提升我国国际竞争力，对于以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴具有重要战略意义。

党的十八大以来，党中央高度重视人才建设，不断出台人才发展政策，深入改革人才发展体制机制，制定人才发展规划和计划，健全人才教育培训体系，提供人才发展平台和机会，取得了人才总量较快增长、科技人才快速增长、高学历人才越来越多、海外人才回归增加、人才区域流动和合作增多、人才效能持续增强等方面的显著成效，但同时存在一些需解决的问题，面临的挑战不少。未来我们必须立足现实，直面挑战，有针对性地解决问题，采取更有力的措施，将人才强国建设推向深入。

一、建设人才强国要解决的主要问题

基础研究和关键核心技术领域的高层次人才明显短缺。目前，我国研发人员中从事基础研究的仅占6.7%，从事应用研究的也仅占11.5%。同时，我国关键核心技术领域的高层次人才依然短缺，致使半导体、人工智能、新材料等领域的关键核心技术存在较严重的“卡脖子”问题。在人工智能领域，目前我国的人才缺口就高达500万人。根据赛迪智库《中国集成电路产业人才白皮书（2019—2020年版）》和《关键软件领域人才白皮书（2020年）》预测，目前我国集成电路产业的技术人才缺口将近25万，到2025年关键软件领域人才将新增缺口超80万人。领英公司《全球AI领域人才报告》显示，全球人工智能领域190多万技术人才中，85万人在美国，我国仅5万人左右。由此可见，我国关键核心科技领域的高层次人才规模与世界科技强国相比差距还很大。同时，新兴技术和产业领域人才缺口较大。据2016年教育部、人社部、工信部发布的《制造业人才发展规划指南》估算，到2025年，我国新一代信息技术产业、生物医药和高性能医疗器械、节能与新能源汽车、新材料、机器人等领域的人才缺口将分别达到450万人、40万人、103万人、400万人和450万人。

吸纳人才的产业和企业载体不足。产业和企业是人才发挥作用的主要舞台。但目前我国高新技术产业发展不够，产业链现代化水平不高，特别是芯片、生物制药、机器人、航空发动机等高科技制造产业发展与发达国家相比差距明显。如我国工业“四基”对外技术依存度超过50%，而发达国家平均在30%以下，美国、德国、日本则在5%以下。我国高铁装备所需制动装备、高强度螺栓等80%以上需要进口。同时，美国打压或限制我国高科技产业和企业的正常发展，也导致人才发展载体受到严重影响。2018年以来，美国通过立法管制技术出口和投资，推动供应链“去中国化”，严重影响了中国企业的正常发展。如美国对中兴公司实施“芯片禁运”，将华为公司等列入出口管制实体清单，特别是通过“五眼联盟”等加大对中国对外投资的国家安全审查，限制了中国企业的对外投资渠道，严重影响了中国高科技产业和企业的正常发展。

人才区域布局不平衡。人才是区域发展的第一资源，人才区域平衡布局有利于区域经济社会协调发展。但目前我国区域人才流动、交流和合作不顺畅，人才区域布局不平衡，主要表现在：区域人才流动呈现从经济落后地区向经济发达地区流动、从中西部地区向东南沿海地区聚集的明显趋势，而中西部地区和东北地区的“引才难、用才难、留才更难”问题比较突出。在2021年我国24座城市人才流失率排名中，西部地区和东北地区的兰州高居第一（81.7%），长春第二（78.2%），然后依次是哈尔滨（75.2%）、大连（74.9%）、沈阳（73.9%）、西安（72.3%）。从工程技术人员占就业人口比重来看，据猎聘大数据，2020年广东、浙江、江苏分别为0.28%、0.23%、0.27%，而河北、山西、内蒙古、贵州、甘肃、吉林分别为0.17%、0.19%、0.20%、0.11%、0.16%、0.15%，表明华东和华南地区人才占比远高于中西部地区。

人才的积极性和创造性有待激发。许多人才都有巨大的潜能，人才的积极性和创造性若能得到充分发挥，则人才强国建设就能取得更好的成效。但因受人才发展体制机制改革滞后影响，我国人才的积极性和创造性均有待激发。根据第四次全国科技工作者状况调查，48.4%的青年科技工作者认为科技人员的积极性和创造性没有得到充分发挥的问题比较突出或非常突出。其中，博士学历青年科技工作者（69.6%）对这一问题反映最为强烈。据估计，我国事业单位专业技术人才存量在2000万人以上，这些人才受制于并不灵活的人才激励体制机制，积极性和创造性远未得到充分发挥。行业之间不合理的收入差距也抑制了科技人才的积极性和创造性，如多年来技术人员工资待遇低于经济和金融人员，2021年我国工程、农业、卫生技术人员的薪酬中位数分别为7.1万元/年、4.94万元/年、5.71万元/年，而经济和金融专业人员、金融服务人员中位数分别为7.2万元/年、11.34万元/年。

二、建设人才强国面临的挑战

国际人才竞争日趋激烈。当前国际竞争不断加剧，科技和人才竞争是其中的核心内容，人才竞争更是日趋激烈。在新形势下，我国构建新发展格局、推动科技自立自强，都依赖于人才，依赖于在激烈的人才国际竞争中获得有利位置，而做到这一点并非易事。在过往的国际人才竞争中，美国竞争优势明显：美国获得诺贝尔奖人数超过全球总数的1/3；吸引了全世界大批顶尖优秀人才；拥有代表人才产出水平的最强科技实力。我国在这些方面与其差距很大。根据《全球人才流动趋势与发展报告（2022）》，美国人才竞争力指数高居第一，且大幅领先，中国人才竞争力仅列第八。人才移民从一个侧面反映了国际人才竞争情况。改革开放以来，我国移居海外的新华侨已超过1000万人，大部分是通过技术、投资移民和留学等渠道流失的人才，90%的留美STEM专业博士生毕业后留在美国工作，我国已成为世界上人才流失量最大的国家，其中顶尖人才流失量居世界首位。近年来，美英日德等国借机“抢夺”高层次国际人才。2022年2月，美国众议院通过《2022年美国竞争法》，大幅放宽科技人才移民条件，增加了高技能人才签证和职业移民绿卡数量。教育部数据显示，我国出国留学人数2020年32万人、2021年40万人，截至2022年10月底已达66万余人，呈持续增长态势。

推进科技自立自强对人才强国建设提出了更高要求。在国际科技竞争、人才竞争日益激烈的新形势下，2020年10月，十九届五中全会提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。推进科技自立自强，缓解芯片等半导体行业、超高精度机床及工业机器人、高端医疗设备、工业设计软件、科研测试仪器、高性能材料和精细功能化学品、生物制药和航空发动机等领域的“卡脖子”问题，归根结底要靠人才，尤其是要靠高层次科技创新人才。但目前我国高层次人才严重短缺。1950—2022年，我国（包括香港）仅获得2项诺贝尔科学奖。根据科睿唯安公布的“全球高被引科学家排名”，2022年中国入选1169人次，排名第二，仅为排名第一的美国的42.2%。大学是高层次人才发挥作用的重要舞台，但从上海交通大学2022年世界大学学术排名来看，全球排名前50的高校有28所在美国，中国仅2所大学入选。

经济增速下降和疫情持续不利于创造人才发挥作用的舞台和机会。建设人才强国的核心是充分发挥人才的作用。发挥人才作用关键是要有人才发挥作用的舞台和成长机会。经济增长越快，产业发展越好，创造的就业岗位越多，对高等院校、科研院所、创新平台等的投入越多，人才发挥作用的舞台和成长机会也越多。但受俄乌冲突和世纪疫情的冲击和影响，我国经济增速从1978—2009年的年均9.8%、2010—2019年的年均7.6%，下降到2020—2022年的年均4.7%左右（其中，2020年2.3%、2021年8.1%、2022年预计3%左右）。受经济增速下滑和疫情持续反复影响，总体就业率较往年明显偏低。国家统计局数据显示，2022年9月，31个大城市调查失业率为5.8%；2022年7月，16岁—24岁的青年失业率高达19.9%。无疑，经济增速下降和疫情持续对创造人才就业岗位和发展机会形成了巨大挑战。

人才发展体制机制难以满足新形势的需要。建设人才强国必须调动各类人才的积极性和创造性。调动人才积极性和创造性关键在于理顺人才发展体制机制。党的十八大以来，我国在改革人才发展体制机制方面取得了积极成效，但总体来看仍然滞后，难以满足新形势的需要。如：高普及性的高等教育与社会培训体系有待建立；跨学科人才培养体制机制、学科动态调整机制亟待建立；高效率的企业用人制度需要建立；统一、公平、开放的全国人才市场竞争体系尚未形成，人才顺畅流动机制尚不健全，专业技术人才与党政人才身份相互转化的通道还没有完全打通；人才的评价考核体制机制不合理，评价考核过于繁琐，“五唯”现象仍然严重，人才“帽子”满天飞，以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系有待建立；“聚天下英才而用之”的体制机制和政策体系尚未建立起来，针对海外人才尤其是外籍高层次人才的引进、使用、激励和保障体系有待健全等。

三、加快建设人才强国的应对之策

不断提高人才自主培养质量。按照党的二十大报告提出的“全面提高人才自主培养质量”要求，制定全国和各地人才自主培养规划和行动方案。着眼提高人才自主培养质量要求，深化教育体制改革，构建人才自主培养教育体系，重点完善基础学科拔尖创新人才选拔培养机制。创新人才自主培养模式，探索多种形式的人才自主培养途径。加快推进一流大学和一流学科建设，优化学科体系、教学体系、教材体系、管理体系，为自主培养基础学科人才、高端人才创造条件。建立高、中、小、幼各阶段教育紧密衔接的创新人才培养体制机制，“从娃娃抓起”，培养各类创新人才。围绕市场需求和世界科技发展新趋势，深化产教融合，改革教学体制、教学内容、教学方法，有针对性地自主培养人才。制定激励政策，充分调动学校、培训机构和企业自主培养人才的积极性。按照党的二十大报告要求，重点培养一批我国急需的卓越工程师、高水平工程技术人才和能工巧匠，自主培养更多服务于国家重大战略的“高精尖缺”创新人才。

为人才提供施展才能的舞台。大力发展高新技术产业、高端制造业、现代服务业、现代农业，为各类人才提供更多的就业岗位。鼓励和支持发展能满足科技强国战略和人才强国战略需要、有市场需求、适合人才成长的高等院校、科研院所、创新创业平台，推进优质平台机构提质扩容。引导人才向技术含量较高的重点产业领域转移。按照产业高质量发展要求，持续提升产业发展层次，为人才提供有吸引力的薪酬待遇。支持企业和科研机构等在海外设立分支机构、产业基地和研发机构等，引聚海外人才。通过提升产业链带动创新链，用创新链促进人才链，为人才提供发展舞台和机会。引导企业加大基础研究和应用研究的资金投入，改善高层次人才的科研条件，增强企业对人才的吸引力。高度重视产业和企业的发展安全，为各类人才提供安心的成长舞台。

持续优化人才区域布局。制定和完善国家和地方未来五年人才区域布局规划、乡村人才发展规划，加强人才流入地与流出地之间的人才规划统筹和协作。根据各地的比较优势和人才需求，规划建设一批“人才政策特区”和“人才产业园区”。加快建立全国统一的人才市场和人才信息交流平台。支持相对落后的中西部地区和东北地区大力发展特色优势产业，推进产业转型升级，提升地区产业发展层次，积极承接产业转移，共建产业园区，提高对各类人才的吸引力和承载能力。鼓励相对落后地区高校和科研院所培养出来的人才继续留在本地创业和发展，引导地方政府给予这些人才财政补贴、个税优惠、住房等政策支持。积极推动发达地区优质高等教育资源和科研资源开放共享，为相对落后地区人才发展提供支持。鼓励发达地区和相对落后地区高校、科研院所开展人才合作，实现人才资源共享。制止和限制发达地区片面通过高薪酬高待遇竞价从相对落后地区抢挖人才。制定和完善人才政策，鼓励人才扎根西部地区和东北地区。

加大国际人才引进力度。加快创新海外引才引智制度，编制海外人才引进规划，制定海外人才需求清单，持续扩大海外高层次人才引进规模。加快制定和完善技术移民法律、法规和政策，增强移民政策的包容性和灵活性，适当降低外籍高技术人才的引进门槛。实施多元化引才引智方式，推动建立链接全球的引才网络，扶持培育国际化、市场化、专业化的本土猎头机构，鼓励其引进国内急需的高素质人才。着力优化人才引进结构，重点引进全球优秀青年人才、关键核心技术人才、实用型人才和科技创新团队。

深化人才发展体制机制改革。深化人才发展“放管服”改革，促进人才人事行政主管部门充分“放权”或“授权”，尊重用人单位自主权，加强政府人才服务。加快建立人才市场，完善人才供求机制、价格机制和竞争机制，促进人才自由流动，优化人才配置。破除人才流动的体制机制障碍，畅通政府机关、企事业单位、社会组织等各个主体之间的人才流动渠道，打通专业技术人才职称和党政人才职位相互转化的通道，使各类人才各得其所。建立人才区域合理布局机制，加大引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的力度，推动更多干部到西部地区和东北地区等相对落后地区交流挂职任职。支持发展人才集团和人才园区，鼓励发展专业性人才服务机构、高端人才猎头组织。推进人才激励体制机制改革，破除“五唯”评价弊端，引进同行评议制度，建立以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系。