农村基层政权组织合法性资源的变化及其分析

陶振

(武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉，430072)

人类社会对合法性问题的认识和探讨源自古希腊的哲学和政治学传统，思想可谓源远流长。近代以来，西方政治哲学史的主流思想更是一部探讨政治制度合法性的学说史。布丹的君主主权说，霍布斯的利维坦，洛克的契约论，孟德斯鸠的论法的精神，卢梭的公意说等本质上都是对合法性问题的探讨。不过，明确把“政治的合法性”当作一个核心概念进行表述的是德国著名政治社会学家马克斯•韦伯。韦伯从经验事实的视角出发，认为合法性不过是对既定政治体系的稳定性，亦即人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从，开创了合法性研究的经验主义先河，并提出了三种类型的合法性基础理论：一是基于传统的合法性，即传统合法性；二是基于领袖人物超凡感召力之上的合法性，即个人魅力型的合法性；三是基于合理合法准则之上的合法性，即法理型合法性。

经验主义的合法性理论把合法性基本理解为公众对政治权威的认可和支持。依据被统治者是否相信、是否赞同某种统治，来确认统治的合法性，凡是被大众所相信的或赞同的、能保持大众对它的忠诚和支持的就是合法性统治。这种以大众是否赞同的经验作为合法性存在的基础代表了对合法性概念的最一般、最普遍的认识，也是合法性研究中的主导范式。经验至上的研究取向偏重事实本身而不大关心价值判断的理性标准，亦即将被统治阶级的相信、赞同与否，作为合法性的标准，而缺乏对有效性基础的说明，缺乏对大众的赞同、认可的依据的说明，从而陷入了“历史解释的无标准性”。只要群众对政权支持和忠诚，就有合法性，不管这个政权是什么性质的，以及通过什么手段来赢得群众的支持和忠诚，显然，经验主义的合法性概念是有缺陷的。鉴于此，哈贝马斯对经验主义的合法性理论进行了深刻的批判，提出“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。[1](206)强调合法性的存在不在于得到认同的“事实”而是被认同的“价值”。哈贝马斯的合法性概念不是单纯建立在公众认同的经验分析基础上，而是强调合法性赖以存在的价值基石，代表着合法性研究从经验主义向规范主义的回归。规范主义的合法性概念建立在美德、正义等价值基础上。一种统治是否合法，不依赖于大众对它的相信、赞同或忠诚，只要它是符合人类永恒的价值标准，即使它得不到大众的赞同和支持，也是合法的。如果说经验的合法性理论偏重于人们对于现存政治秩序的认同和信任的事实性问题，那么规范的合法性理论更加强调的则是判断某种政治统治是否具有合法性所持的客观标准的价值性问题。[2]

经验主义与规范主义的分歧反映出工具理性与价值理性之间的张力，规范主义看到了经验事实的非理性局限但也陷入了价值上的绝对主义之虞。哈贝马斯正确的看到了两种研究取向的片面性并力图将经验主义和规范主义结合起来，指出合法性资源是一种系统性资源，强调符合价值规范基础上的支持和忠诚。规范理论与经验理论的分歧仅是对合法性基础的来源认识不同，但都肯定合法性是一个政治体系存在、稳定和发展的基础和前提。合法性是一种系统性资源，不仅需要公共组织的权力来源和行使符合一定的外在形式和程序，更要有内在的道义价值。

我国农村基层政权组织是国家在乡镇一级设立的政权机关，是国家权力在乡村的代理人。从组织形态来看，包括乡、村两个层级，乡政权组织的核心主要是乡党委、政府以及人大；村级政权组织主要包括村党支部、村民委员会、民兵连、妇联、共青团等组织，其形成有一定的国家法律依据，具有一定的资源管辖与分配权，因此有一定的政权性，是国家基层政权发挥作用的基础。作为宏观政治关系在基层的延伸，农村基层政权组织的显著特征表现为党政二元的权力结构，其首要任务是推行基层治理，保证国家方针政策的贯彻落实。本文以历史发展为线索，试图揭示出不同历史时期我国农村基层政权组织合法性资源的变化与特点，为新时期加强农村基层政权建设提供历史参考与经验启示。

一、建国初期的权威型资源(1949～1958)：军事胜利、民主建政与经济绩效

建国后的地方政权建设始于土地改革，国家通过暴力强制性的方式改变了传统乡村社会存在的不平等的阶级基础，封建地主作为一个阶级被消灭了，解除了农民对地主的依附关系，实现了从未有过的身份自由和人格平等。地权均化的改革实现了耕者有其田的目标，使新政权在乡村社会获得了广大贫苦农民的强有力支持，国家政权力量得以顺利进入乡村社会。土地改革不仅颠覆了传统等级结构，而且随着以阶级斗争为内核的革命性新政治话语的输入，村落政治文化和社会价值观被重新建构，过去处于村庄社会结构底层的贫苦农民成为村庄和国家的主人，他们有了在政治上翻身与当家做主的感受。[3]这种政治地位和社会心理的巨大变化，构成了基层公众对新政治秩序的强烈认同和信任来源。

新中国成立初期，民主建政的原则在农村基层政权建设的过程中体现得尤为明显。土地改革过程中特别注意充分调动基层群众的积极性，坚定不移的走群众路线，通过广泛开展“诉苦”教育以提高农民的阶级觉悟，在此基础上将广大农民、特别是贫雇农，组成了声势浩大的群众队伍，同地主展开激烈斗争，保证土地改革的顺利进行。可以说，土改不仅是一次地权分配的经济过程，也是一次激发农民政治热情、提高政治参与意识的政治教育过程。

土地改革完成后，乡级政权组织开始以普选为中心的民主建政建设。中央要求各地通过扩大代表名额的方法，逐步将乡农民代表大会或乡农民代表会议普遍过渡为乡人民代表会议，代行人民代表大会职权，选举乡长、副乡长和乡人民政府委员，组成乡人民政府委员会，乡人民代表由直接选举产生，实行代表普选制、任期制和罢免制。1950年政务院通过的《乡(行政村)人民政府组织通则》规定：“乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会(或乡人民代表会议)和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡的行使政权的机关。”[4](279)1954年1月27日中央人民政府内务部发出《关于健全乡政权组织的指示》，强调乡政权要便于人民直接行使政权，管理自己的事情，这是一个原则问题。还强调，基层政权的主要任务是领导生产建设，组织人民行使权力。针对上级人民政府直接向乡人民代表会议，乡人民政府下命令的作法，规定：县人民代表大会的决议和上级人民政府的决议，要经过乡人民代表大会讨论再制定贯彻办法交政府去执行。[5](28)

这一时期的乡村基层政权最大的特点在于它是由人民直接选举代表管理的政权，它的全体代表是乡基层政权的主体。由于乡建制的规模较小，每个乡(行政村)少则1500居民，多则3000居民，便于人民直接参政和监督，密切了政府和人民的关系。农民通过民主选举的方式选出自己的代表组成代表机关来行使权力。农民不仅可以在基层政权中担任职务，还可以参加各种群众性组织，在民主建政原则下，农民还可以按照法定程序随时撤换自己所选出的代表，并通过各种途径对政府工作提出批评建议。

土地改革唤醒了农民的民主意识和政治参与意识，广大选民十分重视自己的民主权利，积极参加选举。根据中央选举委员会的统计，到1954年6月，除少数暂不进行基层选举的地区外，全国进行基层选举的单位共为214798个，进行基层选举地区的人口共为571434511人，参加投票的选民占登记选民总数的85.88%，共选出 5669144名基层人民代表大会的代表。[6]全国农村基层选举的胜利完成，改变了以往基层政权权力自上而下的委派式产生方式，建立健全了权力获取与运作所遵循的规则和程序，解决了基层政权权力来源的合法性问题，使基层政权建立在广泛的民意基础上。

与此同时，中共在这一时期对政绩资源的开发也极为重视，政绩是政权合法性的一个重要来源，良好的政绩能为政权提供一定的合法性资源，政绩平平则可能瓦解政权的合法性基础。“三大改造”的成功、“一五”计划的提前完成等一系列成就构筑了这一时期重要的政绩来源，极大地提高了民众对新政权的向心力，中共赢得了以往任何政治力量都无可比拟的崇高政治威望。1957年农业总产值完成原计划101%，比1952年增长25%，平均每年增长4.5%。粮食产量1957年达到3900亿斤，比1952年增长19%；棉花产量为3280万担，比1952年增长25.8%。粮食和棉花年平均增长速度，分别为 3.7%和4.7%。五年内全国扩大耕地面积5867万亩。1957年全国耕地面积达到16.745万亩，完成原定计划101%。五年内全国新增灌溉面积21.810万亩，相当于 1952年全部灌溉面积的69%。农民的收入比1952年增加近30%。[7]“一五”期间农业生产获得较大的发展，为农村基层政权的建立和巩固提供了坚实的绩效基础。此外，以毛泽东为代表的具有超凡魅力和非凡品质的领袖权威也赢得了广大民众对党和政府的高度支持与拥戴。在战争年代的特殊环境与复杂形势下，军事斗争的胜利为中共领袖赢得了“人民大救星”的光环，这种高度的信任资源在建国后得以顺利地转化为新政权赖以建立和认可的社会基础。

总体看来，建国初期农村基层政权的合法性资源是系统性的，既有以经济绩效为中心的政绩型权威来源，也有以规则和程序建构为导向的制度资源以及以领袖权威为代表的克里斯玛式的魅力型权威来源。基层政权合法性的建立“增加了国家(和共产党)的直接影响，扫除基于财产和地方积累起来的权力之上的权威，把对血亲的忠诚转向对新发展起来的法人团体即集体的忠诚”。[8](488)国家藉此达到了对农村高度整合的目的，使国家权力第一次实现了真正意义上的乡村社会治理。

二、人民公社时期：领袖权威型合法性基础的巩固与动摇

土地改革废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制，但土改带来的过于平均化的生产资料分配方式也使得个体农户无力承担起满足农业生产和生活所需的公共产品供给，而国家财政也有限，不可能短期内在全国范围内建立起农村公共服务体系。如何帮助土改后农民摆脱延续了几千年的传统小农经济一家一户分散经营的生产格局，防止新的贫富分化，毛泽东认为：“占国民经济总产值百分之九十的分散的个体农业经济和手工业经济，是可能和必须谨慎地、逐步地而又积极地引导它们向着现代化和集体化的方向发展的，任其自流的观点是错误的。”[9]因此，为了解决劳力、耕畜、农具缺乏的困难，按照自愿互利原则组织起来的劳动互助小组应运而生。随着农业生产的进一步发展，最初制约农业生产发展的犁、耕牛、水塘等最基本的公共产品得到了解决，但更高层次的公共产品如较大型的农业生产机械、较大范围的水利设施、新型技术推广等需求逐渐凸显，而互助组由于自身组织规模的局限，难以提供这些公共产品。进而更高级的组织形态初级社、高级社相继诞生，掀起了一股农业合作化的浪潮。随着农村的组织化和政治化程度日益提高，“政社合一”的人民公社最终产生，不仅在经济上将分散的农户组织起来，也将农民的社会生活和家庭生活纳入了集体的控制范围。1958 年 8 月底《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》明确提出：“在目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针”，“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为未来共产主义社会的基层单位”。[10](508−510)

人民公社制度是中共想快速实现共产主义理想的本质体现，是党和国家有意识地调整和改造社会基础的产物。这一时期基层政权的合法性资源更多体现在通过政治运动、阶级斗争、政治学习的方式进行的意识形态教育和灌输上。“意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式。”[11](345)意识形态与合法性往往有着天然的亲和力，意识形态的一致和相近能够以此来解释和证明统治行为的正当性。利普塞特认为，政治合法性的水平与意识形态的一致性状况有很大关系，意识形态较高水平的一致化将意味着较高水平的政治合法性。中共历来重视通过意识形态教育来保持民众对自身的信任和认同。人民公社，既是农村基层政权机关，又是农村经济单位，推行“政社合一”原则，实行“组织军事化”“行动战斗化”、“生活集体化”以培养和锻炼农民群众的集体主义观念，确保农民的政治信仰和价值取向被高度地统合到社会主义意识形态中。1958年12月，《中共中央关于人民公社若干问题的决议》为中国农民描绘了一幅壮丽的画卷：劳动力和生产资料在更大的范围内作统一的、更合理、更有效的安排和调度，工农商学兵、农林牧副渔全面迅速发展，公共食堂、托儿所、敬老院等集体福利事业遍地开花，妇女得到解放，全体人民笑逐颜开。中共主观建构的人民公社的完美图景对长期生活在贫困之中的中国农民有着巨大的吸引力，追求人人平等和天下为公的社会是中国历代劳苦大众憧憬的梦想，中国几千年来对“大同社会”的理想与平均主义的追求为人民公社制度提供了深厚的文化认同。同时，为了维持这种高度的认同，中共不断通过政治运动来促进和维持农村社会被激励起来的政治热情。阶级斗争和政治学习是乡村开展的常见政治运动，那些不服从组织和村干部行为的社员，容易被视为阶级敌人，加以批判。通过将阶级斗争扩大化的方式，培植公社社员对基层政权的信仰和忠诚，不断强化共产主义价值观和道德观。经过一系列的政治运动，集体化和共产主义作为国家主流意识形态在乡村得到了渗透，农民的信念和价值观与国家保持了一致，这种政治共识使基层政权获得了有力的意识形态层面的合法性资源。

人民公社运行过程中，毛泽东的个人魅力对基层政权合法性也起到了重大作用。从战争硝烟中走出来的毛泽东，以其举世公认的伟大成就获得了无以伦比的社会威望，将民众对他近乎顶礼膜拜式的爱戴成功转化为实现共产主义远大理想的神圣信仰，并坚信人民公社就是建成社会主义并向共产主义过渡的最好组织形式。这种不断高涨的领袖权威推动着公社运动一步步从理性走向疯狂。公社时期的基层政权慢慢偏离了建国初期的民主建政指导思想，权力开始走向集中。政社合一的人民公社实行“三级所有，队为基础”的权力结构，公社、生产大队与生产队之间是上下级的关系。同时，根据生产大队规模的大小和党员的多少设立党总支部委员会或者党支部委员会。党的八届十中全会明确指出，人民公社内的党委员会、总支部、支部，是党在农村中的基层组织，是农村工作的领导核心。

从横向上看，人民公社实行党政合一，大队一级的管理委员会、青年团、妇联、民兵连等组织全部接受党支部的领导，党支部有权为这些组织制定大政方针，并监督它们执行。纵向上看，实行党支部向党委负责，党小组向党支部负责，严格贯彻“下级服从上级，党服从中央”的组织原则，在党委和党支部内，权力高度集中在党的书记手中。公社时期党组织的建立，形成了行政权力向党组织集中，党组织向第一书记集中的权力结构。在这种高度集中的权力体系下，农民的政治参与是以开展各类政治运动的方式进行的，具有一定的强制性，个体利益需求在集体利益至上的原则面前失去了表达的空间。高度集中的权力结构扭曲了农民正常的政治参与，严重阻碍了农村基层民主政治的发展，也削弱了基层政权的合法性基础，影响了农村政治现代化的发展进程。集体化后的农民，失去了土地的所有权和管理权，成了依附于农村集体的一分子，丧失了基本的经济自主权。人民公社推行的强制性公共生活和集体生产方式迅速瓦解了农民传统的生活方式与家族势力，血缘与地缘的差异被磨灭，取而代之的是生产队、大队、公社等科层制的行政区划。这种用行政命令的方式实现对农村的高度控制和渗透严重制约了农民的自主性和发展的多样性，压抑了农民的创造热情，也注定了这种“政社合一”高度集权的治理结构不可能为基层政权提供持久的合法性资源。生产关系的变迁需要以一定的物质基础为支撑，如果新的生产关系产生的物质基础还未成熟，无论多么高明的政党及政府都不可能催生出新的生产关系。人民公社所推行的集体生产方式远远超出现实生产力发展的实际水平，使整个农村发展日益缺乏活力，也使基层政权日益丧失重要的政绩合法性来源。我们把人民公社时期的农业生产与建国初期头 6年( 1949～1955)作一番对比，就清楚地发现人民公社时期的农业生产遭到了严重的破坏。1978 年我国农业总产值达 1352亿元，这一时期(1956～1978)每年递增 6.8%，比建国初期的头6年低2.5%。这一时期的粮食产量每年仅递增2.4%，而同期的人口增长几乎等同于粮食增长，但其消费要求则更大，因此后22年农村人均粮食消费不及前6年。[12](77)农民作为小生产者，对利益有着天生的敏锐性，食不果腹的农民在现实面前逐渐认识到“一大二公”的平均主义只不过是头脑中虚幻的美景，开始从政治狂热回归到现实理性 。

总体来看，公社时期的农村基层政权主要依赖领袖个人权威和不断扩大的意识形态运动来维持，人民公社体制超越了现实的生产力发展水平要求，束缚了农民的自主性和创造性，严重削弱了基层政权的合法性，最终造成对这种体制的背离。

三、乡政村治：民主建政的回归

为克服人民公社“一大二公”的诸多弊端，从1978年开始，中国进行了广泛深入的农村改革，主要内容是实行家庭承包经营为主的农业生产责任制，打破“三级所有，队为基础”的统一经营模式，建立集体统一经营与农户分散经营相结合的双层农业经营管理体制。家庭联产承包责任制从最初为了调动农民的劳动热情和生产积极性的简单朴实的想法，逐步上升到土地产权制度层面的改革，对中国农村的社会生产方式、分配关系产生了深远影响。“包干到户”取消了生产队的统一核算与统一分配，农民获得了承包土地的使用权、生产经营自主权和剩余劳动成果分配权，农村的基本经营单位发生了变化，农户由公社时期集体组织内无差别的劳动者变成拥有相对自主权的经营者，高度同质化的小农群体开始分化，个体需求差异开始显露。土地产权制度和生产经营方式的变迁使过去被集体化压抑的小农的生产热情重新释放出来，提高了农业的生产率，掀起了一股农业生产的热潮。集体和农户相结合的双层经营体制不仅具有重大的经济意义，同时也具有重要的政治意义。“大包干”克服了人民公社“一大二公”不切实际的的制度弊端，适应了现实生产力的发展要求，赢得了基层民众对这一新制度安排的信任和拥护。基层政权组织作为大包干制度的支持与推动者，在制度变迁过程中顺应了主流民意，代表了先进生产力的发展方向，成功地将推动制度变迁与加强民众对自身合法性认同联系起来，为基层政权在后公社时代发掘了新的合法性制度资源。

同时，改革开放后中共对基层治理结构进行了重大变革，大力推进基层民主政治建设。在乡镇一级建立人民政府，以取代解体的人民公社，在村一级实行村民自治，由村民选举村委会，实行民主决策、民主管理和民主监督，乡政府与村委会的关系不再是领导与被领导关系，而是指导与被指导关系，村不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是基层群众性自治组织。村民自治制度重新界定了国家政权与乡村社会的权力边界，国家力量与乡村社会实现了一定程度上的分离，形成“乡政村治”的治理结构。

村民自治制度赋予村委会组织一种全新的内容和规范，它将基层政权的权力资源建立在广泛的社会基础上。“海选”式授权机制将村级组织负责人的产生由以前的“指选”和“派选”变为“民选”。权力来源从上到下向自下而上的转变，增加了基层政权的民意基础，提高了民众的政治参与意识和参政议政的能力。民主的力量一旦进村，农村治理结构的民主化转型势必不可逆转，必将按照民主自身运转的逻辑重构乡村的权力结构。“两票制”和“两推一选制”都是党的基层组织在民主下乡后被动进行的选举方式的创新，基层党组织的负责人不再通过由过去的行政任命方式产生，需要同时接受群众民意和党内选举的双重检验，从机制上保证选出的干部能更好地为村民——授权者负责和服务，以解决党的基层组织在新时期自身的合法性来源问题。基层民主政治建设不仅停留在民主选举的环节上，更是将范围拓展到民主管理、民主决策和民主监督的全过程中。由此形成了以村民自治制度为核心，同时健全了一系列基层民主管理的措施与办法，如村民代表会议制度、一事一议制度、村务公开制度、村民民主理财小组等，推动了基层民主政治向纵深发展。

基层民主政治建设的政治意义在于它改变了过去自上而下的单一权力来源和国家对乡村的政治控制模式，通过制度化的权力授予渠道，强化了村委会和村党支部权力地位的民意基础，促进了农村基层治理从行政化向自治化和民主化的转型。虽然目前基层民主建设尚存有不少制约因素，但不可否认，将农村纳入民主轨道是基层治理转型和新时期加强基层政权合法性建设的内在要求。

总体上看，乡政村治结构下的基层政权告别了公社时期对平均主义理想的追求，将自身的合法性认同从依赖对意识形态的迷信回归到现实理性，积极推动基层治理的制度变迁，以民主建政为中心，着力将政权基础建立在制度化、规范化的民主政治程序上，解决了权力来源的合法性问题。同时，经济领域的体制变革，调动了基层群众的生产积极性，解放了农村生产力，为基层政权在后公社时代赢得了合法性的绩效基础。

四、小结

政治合法性是社会公众基于特定价值和规范而对政治体系产生认可和忠诚的一种政治心理状态，任何类型和层次的统治行为都离不开对合法性的探讨。如果一个国家统治行为的合法性基础主要来源于领袖权威或片面依赖于政绩和意识形态资源，而不是建立在符合人类社会普世价值理念的制度上，那么，一旦遇到合法性危机，其程度会较为严重，可能就是整个体系的崩溃。以人民主权说为核心的民主政治理论代表了当代政治现代化发展的正确方向，为我们考察政治合法性提供了制度化的权威资源。我国农村基层政权的合法性资源经历了从依赖意识形态教育、领袖权威崇拜、经济绩效到民主建政的历史变化，成功地将短期可变性权威资源转化为理性的制度化权威资源，巩固了党和政府在基层的权威地位。在新的历史时期，农村基层政权合法性建设的核心在于发展农村基层民主，加强农村基层民主政治建设有利于巩固广大农民当家作主的政治地位，有利于加强党和广大农民的联系，有利于维护广大农民的根本利益。巩固农村基层政权合法性必须依靠广大农民，充分发挥农民的积极性，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，不断增强基层政权的民意基础，这是建国以来农村基层政权合法性建设的基本经验启示。

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