加强新就业形态劳动者社会保险权益保障

文_李志明

近年来，基于新一代数字技术、对社会资源进行有效整合而发展起来的以新技术、新产业、新业态、新模式为代表的“四新经济”在我国蓬勃发展，在带动就业增长、促进创新创业的同时，也催生出一大批新就业形态，发挥了重要的“蓄水池”功能。2020年新冠疫情暴发后，更多的新就业形态脱颖而出，顺势而为，成为吸纳就业的重要渠道，为稳就业、扩就业作出了重要贡献。第九次全国职工队伍状况调查报告显示，2021年依托互联网平台的新就业形态劳动者达8400万人。但是与传统正规就业形态劳动者相比，新就业形态劳动者参加各项社会保险的情况却不容乐观，他们的社会保险权益保障问题也日益凸显。这既与新就业形态劳动者社会保险参与度不高有关，也受到新就业形态劳动者与平台企业之间的劳动用工关系复杂多变影响。应尽快完善法律法规、提高从业劳动者参加社会保险热情，有关部门依法实施劳动保障监察，要求平台企业引导和支持与之建立新型用工关系的劳动者根据自身情况参加相应的社会保险，从而更好保障这部分劳动者的权益。

一、新就业形态劳动者社会保险权益保障现状堪忧

2019年江苏省总工会《平台经济从业人员社会保险权益状况调查报告》显示，仅有18.0%的样本群体通过平台用工主体参加了社会保险，其中参加“五险”“三险”和其他社会保险情况的比例分别为12.9%、5.0%和0.2%。从职业看，快递员、送餐员、网约车司机样本群体参保率分别为38.1%、11.0%和4.5%，其中，快递员因与快递公司劳动关系比较明确，参保率相对较高但也不容乐观。由于社会保险参保率低，新就业形态劳动者在遭受诸如职业伤害时常常得不到应有的补偿和保障，以致引起社会舆论乃至政府监管部门的广泛关注。

***总书记高度重视加强新就业形态劳动者权益保障，多次就此发表重要论述。2020年5月23日，他在全国政协经济界联组会上谈到新就业形态时指出，“同‘新就业形态’相配套的法律法规政策措施不能姗姗来迟”。同年11月24日，***总书记在全国劳动模范和先进工作者表彰大会上的讲话中又进一步明确要求，“要适应新技术新业态新模式的迅猛发展，采取多种手段，维护好快递员、网约工、货车司机等就业群体的合法权益”。2022年10月16日，***总书记在党的二十大报告中强调，“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”。2022年12月15日至16日，***总书记在中央经济工作会议上再次强调要“加强新就业形态劳动者权益保障”。

踏上新时代新征程，我国在发展“四新经济”、释放更大吸纳就业潜力的同时，也应当及时研究制定同“新就业形态”相配套的法律法规政策措施，补齐相关短板，并在实践中不断完善。具体来说，我们必须加强对新就业形态的监测和研究，更加重视和加快研究经营模式快速变化的“四新经济”及其对工作条件带来的影响，特别是其中包括的劳动者社会保险权益保障问题及其致因，尽快补齐促进新就业形态健康发展中存在的突出短板，促进政府和平台企业、劳动者、社会各界协同治理，实现新就业形态相关方的合作共赢。

二、导致新就业形态劳动者社会保险权益保障不足的主要原因

首先，新就业形态劳动者的用工关系性质难以认定，以致现行法律法规对新就业形态下劳动者社会保险权益的保护不足。现行法律体系对包括社会保险权在内的劳动者权益保障规定都是建立在稳定劳动关系的基础之上，有劳动关系的情形能够得到强保护、无劳动关系的情形只能实现弱保护。导致新就业形态劳动者的用工关系性质难以认定的具体原因应归于平台企业的趋利行为：出于降低用工成本、规避用工责任的考虑，平台企业在新型用工中存在较为明显的“去劳动关系化”倾向，例如，采用劳务派遣关系替代劳动关系，或采用众包、外包等隐蔽的劳动关系，或利用任务化用工方式掩盖劳动关系，使得劳动者与平台企业之间的用工关系性质难以被认定为劳动关系，进而导致劳动者的社会保险权益得不到法律保障。

其次，由于自身对获得就业机会的需求优先于对提高就业质量的需求，且兼职零工劳动以及多平台承揽任务的情况所占比重较高等原因，部分新就业形态劳动者出于自利动机，与平台企业签订劳动合同、确立正式劳动关系的意愿并不强烈。此外，现行法律体系规定的确定劳动关系是否存在所依据的“主体资格适格”以及“从属性”这两个方面的要件在司法适用时存在模糊不清的问题，以致实践中难以判定劳动者与平台企业之间是否存在劳动关系。

再次，现行社会保险制度主要针对传统就业方式设计，还无法很好适应新就业形态下劳动者社会保险权益保障的现实需求。我国现行的失业保险和工伤保险制度均属于“单位关联型”，未签订劳动合同的新就业形态劳动者无法参保。基本养老保险和基本医疗保险虽然为他们设立了相应路径，但是，新就业形态劳动者如果以灵活就业人员身份参加面向企业职工的基本养老保险和基本医疗保险，会受到户籍限制并且个人需要承担相比参保职工更高的保费负担；如果他们选择参加面向城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险，又需要回到户籍所在地且最终能够获得的保障水平较低。

最后，由于与“四新经济”相关联的新就业形态种类多、分布广，新就业形态劳动者社会保险权益保障缺乏高效力位阶的法律指引，政府、平台企业以及相应行业在新就业形态中的监管、自治、自律责任也不明晰，导致政府监管责任、平台企业自治责任及行业自律责任难以落实到位，以致新就业形态劳动者的社会保险权益经常受损害而无法得到及时救济。

三、加强新就业形态劳动者社会保险权益保障

新就业形态是一个新生事物。对新就业形态宜采取包容审慎的监管方针，让其能够在迭代发展过程中逐步得到优化和完善，并建立与之相适应的新监管架构。同样，探讨新就业形态下的劳动者社会保险权益保障，亦须抱定包容审慎的态度，在实践研究的基础上，妥善处理好劳动力市场中的就业灵活性与稳定性之间的关系，尽量平衡好“激发市场活力、稳定促进就业和保护劳动者社会保险权益”三者之间的关系。

一是扩大劳动关系的覆盖范围，完善劳动关系认定标准。确认用工双方是否存在劳动关系很大程度上决定了劳动者能否参加由用工主体参与缴费的养老、医疗、失业、工伤和生育保险等五种社会保险。根据2005年劳动和社会保障部发布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》，现行劳动法律定义的劳动关系是建立在是否同时具备以下三个要素基础上的：一是用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；二是用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；三是劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。

也就是说，判定劳动关系需要同时满足以下两个方面的基本标准：一是关系双方主体是否适格，二是劳动者所从事的是不是从属性工作。由于生产要素组合方式非标准化、工作任务具有相对独立性、工作自主性相对更强、劳动过程管理较为隐蔽且零散等特征，新就业形态劳动者与平台企业之间表现出弱人格从属性和强经济从属性。但是，一部分新就业形态劳动者与平台企业不太符合认定劳动关系所要求的主体资格，导致他们之间存在的用工关系不能被认定为“劳动关系”。

因此，面对“四新经济”和新兴就业形态的蓬勃发展，我国应当与时俱进地建立一套更具适应性的确定劳动关系的标准来填补长期存在的规范空白，并尽量减少隐蔽的劳动关系，保障新就业形态劳动者的社会保险权。具体来说，有必要对现行劳动关系认定标准作如下两个方面的调整。

首先，重新审视主体资格的定义，使其外延更具包容性，尤其是要适当扩大“用人单位”的适用范围。具体来说，可以参考安全生产法对适用主体所使用的“从业人员”和“生产经营单位”两个概念，使其适用范围可以超过劳动法律关系中的“劳动者”与“用人单位”，涵盖没有建立劳动关系的从业人员与不具备劳动关系主体资格的生产经营单位。同时，更进一步修订相关法律条款，使劳动法、劳动合同法、社会保险法、劳动争议调解仲裁法等法律对主体资格的界定与安全生产法统一起来，即统一使用“从业人员”和“生产经营单位”的概念。这样在当事人发生劳动关系纠纷时，司法机关就可以更加专注于审查双方当事人之间的从属性，不会因主体资格不符而予以驳回。

其次，在确定劳动者对平台企业是否存在从属性时，更多参照国际劳工组织相关建议提出的“事实至上”原则，以劳动过程的相关事实，如工作完成方式、对工作过程的控制等为依据，而非基于双方是否有书面的劳动合同或者当事人对双方关系的描述。当劳动的组织过程发生变化时，应更加重视在双方关系中劳动者对平台企业的经济从属性。虽然与传统劳动关系中用人单位对劳动者采取的工作场所现场监管方式存在很大区别，但是，新就业形态下平台企业对劳动者的控制和影响其实并没有超出大多数国家和地区的法律体系所定义的从属性范畴，只是形式发生了改变。这突出表现在以下三个方面。一是通过先进的技术手段特别是算法实质性地控制了劳动过程，并对劳动者的绩效产出、收入报酬等关键要素产生深刻影响。二是在劳动过程中，劳动者在经济、人格和组织等多方面对平台企业形成了实质上的依附和从属关系。三是在劳动过程中，劳动者和平台企业的权利和地位对比仍然不平衡、不平等。

二是以职业伤害保障为突破口扩大新就业形态劳动者社会保险制度覆盖。社会保险不足或缺失是目前新就业形态劳动者权益保障面临的最为紧迫的问题。强制性职业伤害保障应当作为劳动者社会保险权益保障的一个突破口，在此基础上扩大其他社会保险项目在新就业形态劳动者群体中的覆盖率。具体来说，实施强制性职业伤害保障主要有三种思路。一是借鉴我国香港地区的做法，强制平台企业以劳动者为被保险人购买商业保险公司举办的雇主责任保险，对劳动者在为其工作期间可能遭遇的职业伤害风险予以保障。这种制度既能够很好地帮助平台企业将不确定的职业伤害赔偿风险转化为固定的雇主责任保险费支出，也有利于增强劳动者的职业安全和健康保障。二是引导推广为新就业形态劳动者量身打造的意外伤害保险，对劳动者在工作过程中所遭受的意外伤害进行赔付补偿。目前，在部分地方和个别行业，已经有“四新经济”企业为劳动者购买意外伤害保险的实践。三是对建筑领域、物流行业、服务业、互联网平台企业的劳务工和兼职人员，可按项目总造价、业务量或营业收入的一定比例，结合行业风险实情缴纳工伤保险费，参照职工工伤保险待遇水平计发应获待遇。相比较而言，通过实现劳动关系和社会保险关系的适度分离和“脱钩”，将新就业形态劳动者纳入工伤保险制度是相对最优选择。遵循这种路径，除了能够让新就业形态劳动者享受职业伤害补偿，还可以发挥工伤保险制度在职业伤害预防和康复等方面的巨大作用，更大限度地保护劳动者的合法权益。

在建立职业伤害保障的基础上，还须抓紧研究制定保障新就业形态劳动者社会保险权益的法律法规和制度体系，落实完善各项支持政策措施，进一步放开和消除新就业形态劳动者在就业地参加社会保险的户籍限制，并赋予他们一定的选择缴费方式和缴费基数的自主权，使他们可以参加所在地区企业职工基本养老保险和基本医疗保险。

三是积极推动新就业形态集体协商。集体协商是维护职工社会保险合法权益不可缺少的重要手段，是协调、稳定劳动关系和维护正常生产、经营、工作秩序的重要保证。尽管新就业形态劳动者因流动性较大、转工率较高、难以聚集在同一工作地点而很难被组织起来，但是，现代通信技术能够为劳动者之间的沟通提供极大便利。因此，可以在推动新就业形态劳动者建立工会、加入工会的同时，探索网络化集体协商模式，推动新就业形态双方当事人就共同关心的事项开展集体协商，签订集体劳动合同，建立集体劳动关系，督促平台企业建立内部对话机制，并就劳动者社会保险权益达成具有拘束力的集体协议。

人力资源社会保障部门应当会同工会组织积极推动“四新经济”领域中的集体协商，为特定行业或平台企业的劳动者社会保险权益保障确立基准。地方工会应当承担起组织新就业形态劳动者的责任，当他们难以选举出谈判代表时，为他们担当谈判代表的角色，充分发挥工会在保障新就业形态劳动者社会保险权益方面的作用。

四是引导和督促平台企业承担社会责任。在推进新就业形态劳动者社会保险权益保障过程中，平台企业的角色和作为尤为重要。虽然企业行为准则通常是自愿制定的，但是，却可以成为自我治理的工具。应当引导平台企业意识到，尊重和善待新就业形态劳动者不仅是履行企业社会责任的需要，也是赢得消费者尊重以及实现企业长远利益的理性之举。具体来说，政府应当在加强对平台企业用工方式的监督和合法性审查，对刻意规避监管、逃避责任的行为予以督促整改的同时，积极引导平台企业探索出符合企业、劳动者、消费者三方利益的新经营模式，实现符合劳动法律规范要求的用工，规范用工管理，自觉履行其应当承担的社会保险权益保障责任。

行业协会应出台适应平台企业不同用工类型的行业公约和指导性意见，明确该行业劳动用工标准，促进平台企业加强自律、依法用工。具体来说，就是要梳理本行业平台企业用工发展情况，根据派工与接单、全职与兼职、在一个平台与在几个平台承揽任务、有无社会保险等，综合确定劳动关系或其他法律关系标准，为平台企业和劳动者提供规范指导，杜绝平台企业使用霸王条款、不公平协议，对用工不规范以及侵害劳动者社会保险权益的行为及时予以风险提示和督促整改。