如何看待流向大城市的人口增长放缓

冯 奎

应重点关注产业单一、资源依赖型大城市可能出现的“人口流失—企业倒闭—产业萧条—人口再流失”趋势，提前出台金融、财政、产业等政策，尽早培育新的产业增长点，增加就业、稳定人口

从已公布的15个省会城市2022年的人口数据来看，只有合肥、兰州等几个城市的人口相比2021年的增量有所上升，流向绝大多数省会城市的人口速度放缓。如杭州、宁波、南京、厦门这几个城市，2022年增加人口分别为17.2万、7.4万、6.77万、2.8万人，而2021年则比上年增加23.9万、12.4万、10.37万、11.6万人。成都市2022年人口增量降到10万人以下，创本世纪以来年度人口增长最低。西安全市常住人口2022年增加12.29万人，而2021年增长21.01万人。从特大城市来看，前几年，北京、上海主动“疏解”人口，流向这两个城市的人口减少，同时从这两个城市“流出”的人口较多。总体来看，多数大城市进入人口增长放缓的新阶段。

流向大城市人口增长放缓将是一个长期趋势。为什么会出现这种趋势呢？

一是人口总量不增反降。根据国家统计局2023年年初公布的数据，2022年末全国人口141175万人，较上年末减少85万人。中国人口自1962年以来首次出现负增长。从目前已经公布2022年人口数据的25个省份来看，18个省份人口自然增长率为负。

二是城镇化进入后期阶段，进城人口总体趋缓。国家统计局公报显示，2022年年末全国常住人口城镇化率为65.22%，比上年末提高0.50个百分点。城镇化率30%～70%一般被认为是城镇化快速发展区间。1996年中国常住人口城镇化率达到30.48%，首次迈入这一区间，经过20多年发展，正逐步接近70%。即使中国城镇化率将来超过70%，但城镇化的速度也会越来越慢，这就意味着进城人口会越来越少。

三是城乡融合带来人口在城乡间出现新的分布特征。城乡融合中一个新的现象是：乡村对人口的吸引力在显著增强，由于各种原因一些地方返乡人口在增加。根据农业农村部乡村产业发展司的数据，2012年至2022年底，全国返乡入乡创业人员数量累计达到1220万人。随着全面推进乡村振兴的不断深入，农业生产条件不断改善、农村基础设施短板加快补齐，大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡等预计将在一段时间内持续增加。

四是城市群、都市圈的建设使中小城市（包括县城）分流了一部分人口。其中一些中小城市，如昆山、慈溪、义乌、晋江，城区人口增加迅速，超过百万，晋级成为“大城市”。显然，这些“新秀”分流了一部分本该进入其他老牌大城市的人口。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出要推动农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

进入大城市的人口增长放缓，除了上面提到的总量以及结构性的原因之外，还有其他一些原因。有的原因背后还有层层嵌套的更深层次原因。例如为什么出现人口“返乡”？除了乡村振兴的政策构成“引力”之外，大城市落户难、就业难、养老难等也是重要的“推力”因素，而在不同力量因素的背后则涉及农民工市民化等制度内容。2022年中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，要求推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张；完善大中城市宜居宜业功能，支持培育新生中小城市；健全城镇体系，依法依规加强城市生态修复和功能完善，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，等等。总体而言，进入大城市的人口增长放缓，有利于推动上述规划纲要的落实，加快形成高质量发展的空间格局。

在城市层面，要准确认识和把握这一趋势特征，从规划、建设、管理等一系列环节予以应对。

首先，对于人口流入大城市的数量、速度要有清醒的预判，以此作为制订城乡发展规划的前提与基础。从发达国家历史来看，进入大城市人口增长放缓早已有之。中国大城市人口增量趋缓，其中一部分成为显著的“收缩型城市”，符合城市人口发展规律。展望未来，应对大城市人口发展前景有总体评估，优化相关政策。有的城市在“十四五”规划或其他规划中，估计本市人口两三年内即将超千万，或者城市人口年均增长率超过百分之几等，可能并不完全能够做到。建议这些城市再充分考虑人口流动趋势，进行科学测算。一些政策应作优化，如公共服务配置要结合大城市人口增长放缓这一基本情况，适当进行压减。

其次，充分认识到大城市人口增长放缓给房地产等关键产业发展带来的“收缩效应”。人口是房地产发展的基础，决定房地产发展的规模与方向。城市新建住房应充分考虑人口增量空间，科学预测住房需求，避免出现住宅供给大量过剩。应加紧盘活存量，发展住房租赁市场，改建小而精美的住宅，使年轻人、新毕业大学生等人群的住房问题得到较好解决，这样才能把人留住。结合城市更新，提升居住品质，发展居住相关的产业和服务。预判养老产业发展，发展养老地产、养老公寓等。

再次，优化资源配置，更好满足人口空间活动的需要。以道路交通建设为例，此前阶段，各地纷纷在城区规划建设地铁项目，认为这些地铁项目将完全符合年度GDP、年度财政收入、城区常住人口等。在具体的测算中，对拟建地铁铁路初期客运强度、远期客流规模等都有乐观估计。结合大城市人口增长趋势来看，这些指标要不要调整？如果不调整，未来能否达到？更为关键的是，当我们考虑人口在“城市—乡村”“城区—郊区”“中心城市—周边城市”的流动性大大增强这一情况，是否应从投入上作结构性的优化调整，加大对城乡公共交通、城市群及都市圈交通的投入？

最后，积极转型，避免多种因素叠加，在短时间形成过于强大的“收缩效应”。从世界范围看，一些城市产业与人口相互影响，在一段时间内形成“螺旋式收缩”的情况。以美国汽车城底特律为例，20世纪50年代该城人口达到185万。而现在，底特律人口已不足70万，曾经的汽车城将制造业向郊区、小镇转移后，又逐渐向加拿大、墨西哥和海外更遥远的地方转移。中国人口基数大，城镇化仍处于发展进程中，大城市的规模效应、集聚效应仍在发挥重要作用。但不同大城市人口结构、产业结构相差较大。应重点分析一些产业单一型、资源依赖型大城市的发展变化趋势，尤其要注意一些大城市有可能存在“人口流失—企业倒闭—产业萧条—人口再流失”的负向反馈。这种负向反馈如果拉长时间予以消化，其带来的负面影响会相应“平缓”一些。为此应超前出台金融、财政、产业等政策，尽早培育新的产业增长点，增加就业、稳定人口。