党政干部关注的重大理论和现实问题·2021（十一）推进国家治理现代化的基本理论问题

时间：2024-06-19

王浦劬北京大学***新时代中国特色社会主义思想研究院院长，北京大学国家治理研究院院长、政府管理学院教授

（责任编辑吕红娟）

2013年，党的十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革的总目标是，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2019年，党的十九届四中全会《决定》进一步提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化，由此把国家治理现代化上升到国家建设和发展的重大战略任务层面。我们党两次以中央全会决定的形式宣示推进国家治理现代化，显示了国家治理现代化对于中华民族伟大复兴事业的重大意义，引发了对国家治理现代化议题的研究热潮。不过，系统梳理既有的研究成果可见，我国学界关于国家治理现代化的研究成果虽然已经相当丰富，但是，相对于构建中国特色国家治理理论体系的需求，在基本概念和基本理论方面，尚需深化并达成共识。有鉴于此，有必要遵循马克思主义唯物史观，从共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的有机结合上，从中国共产党领导人民有效治理国家的实践中，研究和阐述中国语境下“治理”和“国家治理现代化”的基础理论，为我国的治理现代化事业提供学理支持。

中国国家治理基本理论包含多方面内容和问题，本文仅讨论三个元问题，即何为当代中国语境中的“国家治理”？何为中国的“国家治理现代化”？如何推进中国国家治理现代化？

一、何为当代中国语境中的“国家治理”

在中文中，“治理”是个多义词，它至少包含着治国者的统治和管理、治国的结果和状态、治国之道以及对于特定事物和事务的处置等含义。在我国学界和实务界的日常用语中，这些不同含义在不同语境下得到交叉广泛使用。

在国家治理意义上，“治理”实际上是指一个国家在政权建立以后的政治管理。从国家权力角度来讲，“治理”是国家主权确立以后，国家治权的运行和实施。从公民权利角度来讲，是公民在社会公共生活中实现其权利的过程。

在国家功能意义上，所谓国家治理，是在国家与社会的关系中，政治权力主体与公民权利主体，围绕化解社会冲突和矛盾，维持国家安全和社会秩序，提供公共物品和公共服务而形成的互动行为、制度规则和思想文化。

就当前学界对于治理和国家治理的研究来看，主要有三种分析范式，即国家中心主义、社会中心主义和政党中心主义分析范式。

国家中心主义分析范式发轫于比较政治研究，西方学者首先把德国和日本的治理方式标之以“国家中心主义”。中国的传统政治思想虽未产生西方现代意义上的“治理”概念，却围绕统治者治理国家和处理政务的得与失，形成了丰富的治道学说。因此，对统治者治国理政的研究，构成了中国传统的治理理论谱系。传统中国这种以统治者治国理政活动为对象的“治理”研究，也被西方学者简单类比为治理的“国家中心主义”范式。

社会中心主义分析范式在西方治理理论中经历了复杂的流变过程。词源考证表明，英文中的“治理”概念源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，后又引申出控制、引导和操纵之意。20世纪50年代开始，学者对于公共事务的治理展开多方面研究，逐步发现，在治理公共事务中存在政府失灵和市场失灵现象，为此，学者转向选择社会自我治理。90年代，“治理”理论强调政府向社会放权和授权，实现社会的多元自我治理。这种治理理论的根本倾向在于弱化甚至去除国家和政府权威，主张通过构建社会自治机制，实现公共事务的有效治理。可见，西方学者的社会治理主张呈现强烈的“社会中心主义”取向。“以‘社会中心论’为视角对政治生活的系统分析，聚焦的是政治系统的社会环境，着重于从政治系统的外部视角阐述社会条件对政治系统的作用”（李新廷：“社会中心主义·国家中心主义·政党中心主义——西方比较政治学研究视角的演进与中国关照”，《国外理论动态》2016年第2期）。

政党中心主义分析范式是学者近年来提出的国家治理分析范式。这种“将政党突出出来的‘政党中心主义’旨在弥补社会中心主义和国家中心主义在后发展国家比较研究中的缺陷，是除国家与社会之外的第三维视角”（同上，第27—28页）。这一范式从执政党的功能着眼，坚持认为“政党不仅具有代表功能，更重要的是具有治理功能，可以实现利益表达和利益聚合，主导政策制定和政策执行；政党在国家治理中居于中心地位，发挥核心作用，整个国家治理体系以政党为中轴而构建，整个国家治理过程由政党主导而展开”（郭定平：“政党中心的国家治理：中国的经验”，《政治学研究》2019年第3期）。由此出发，认为当代中国的治理模式是政党中心主义国家治理模式，“这是中国共产党在1949年之后逐步建立和完善的新的国家治理模式”（同上，第17页）。

这些研究范式大都选择治理中的特定侧面或者主体，设置它们为理论行程的逻辑起点和初始自变量，通过演绎推导论证，构建理论并且论证其范式的合理性，显示了学者各自研究的取舍视角和解释效用。

马克思主义基于辩证唯物主义和历史唯物主义原理，从国家与社会的有机联系和辩证互动出发，深刻阐发国家本质属性、职能配置及其发展规律，在此基础上，科学把握国家治理功能及其本质规定。

（一）国家治理是国家与社会政治关系的功能函数

马克思主义认为，人类社会有史以来的国家，都产生于社会，凌驾于社会，并且最终回归社会，因此，国家与社会关系构成了历史唯物主义分析国家治理现象及其发展规律的基本范式。

按照历史唯物主义的观点，在阶级社会，对立阶级之间的对抗性，造成了社会的结构性分化、破碎甚至撕裂，而国家和国家治理恰恰是这种对抗的产物，如同恩格斯深刻指出的那样：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家要承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”（《马克思恩格斯文集》第4卷，人民出版社2009年版，第189页）

在历史发展的不同阶段，不同社会的根本属性决定不同国家的本质，显示社会对于国家本质的先定性。而在国家产生以后，作为社会异己力量的国家凌驾于社会之上，按照统治阶级的利益和意志维护社会秩序、维系社会运行和提供公共产品。因此，国家功能是国家本质属性和统治意志的因变量，而国家治理不过是统治阶级利益要求和政治主张的功能函数。在特定条件下，这种因变量和功能函数，对于社会产生巨大的能动性和反作用。由此可见，国家治理是国家与社会关系辩证作用的政治联接。

随着社会主义国家的建立，在社会主义政治发展中，国家逐步与社会融合，国家治理的功能和结构也最终回归社会。

（二）国家治理是国家统治和管理的有机结合

国家治理及其发展遵循国家与社会的辩证关系，具有政治和社会双重属性。其中的政治属性鲜明地体现为政治统治职能，而社会属性则现实地体现为政治管理职能。这两种职能之间具有辩证关系，其中政治统治确保国家安全和秩序稳定，是政治管理得以运行的必要条件，政治管理达成的发展效率和公平正义，则是政治统治得以实施的必要基础，正如恩格斯所说，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”（同上，第187页）。因此，在马克思主义话语体系中，“治理”是国家政治统治与政治管理的双重复合和有机结合，这种复合和结合，是国家与社会之间辩证关系的属性互赋和职能互配的体现。

在不同的历史条件下，国家治理具有本质性区别。在剥削阶级社会，政治统治是剥削阶级对于劳动人民的统治和压迫，政治管理服务于剥削阶级的意志。在社会主义社会，国家的政治统治职能，集中体现为国家对于危害国家安全的敌对势力和敌对分子的专政，对于国家安全和社会秩序的维护。国家的政治管理职能，集中体现为国家管理社会公共事务，提供公共服务，化解公共生活的矛盾，发展经济社会文化各项事业，以实现和保障人民权益要求。

不过，在实践层面，“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题”（《***谈治国理政》，外文出版社2014年版，第91页）。

新中国成立以来，在不断遭遇和解决新问题的征程中，中国共产党代表人民执掌政权、运行治权，领导人民治理国家，积累了丰富经验。新时代以来，中国共产党提出国家治理现代化的目标和任务，其中“国家治理”的基本含义，是指在中国特色社会主义道路的既定方向上，在坚持和完善中国特色社会主义制度的意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。

（三）国家治理是政治权力与公民权利的互动联系

在社会政治意义上，国家由政治权力与公民权利共同构成，因此，国家治理实际上是政治权力与公民权利的互动联系。

不过，在不同的社会形态下，政治权力与公民权利的关系属性和联系方式具有本质性差异。在剥削阶级国家，国家治理本质上是剥削阶级掌控的政治权力与被剥削阶级实不可得的权利之间的统治和压迫关系。在社会主义社会，随着剥削阶级的消灭，人民基于根本利益形成政治权力与公民权利关系，使得政治权力与公民权利在根本属性上统一于人民政治，因此，社会主义的国家治理，本质上是人民政权与公民权利的有机联系和相互作用。

由此可见，在当代中国语境中，“国家治理”是马克思主义从国家与社会辩证关系出发，分析和阐述国家统治与管理双重职能的基本概念。在政治意义上，国家治理实际是政治权力与公民权利的互动关系，是两者关系属性的实现功能和运行方式的体现。而当代中国的“国家治理”，实则是工人阶级和劳动人民建立自己的国家以后，对于如何治理好这样的国家的全新命题的回应。它是中国社会处于社会主义初级阶段历史方位的国家运行形态。它秉持中国共产党人全心全意为人民服务的根本宗旨，根植于社会主义条件下国家与社会的共同本质属性即人民性，超越国家、社会或者政党中心主义等分析范式，坚持以人民为中心，从执政党与人民、国家与社会的辩证联系中，确证其根本属性和基本功能。

二、何为中国的国家治理现代化

（一）中国国家治理现代化的历史方位和社会本质

现代化是人类社会从农业经济向工业经济、农业社会向工业社会、农业文明向工业文明的转变和发展。国家治理现代化，就是基于经济形态、社会形态和文明形态的现代化发展而形成的国家治理形态的发展。

历史唯物主义指出，当人类社会摆脱私有制和剥削制度，建立全新的社会主义社会以后，人民成为国家的主人，因此，中国的国家治理现代化是社会主义的现代化，是中国特色社会主义政治文明的建设和发展。

从国家与社会关系辩证发展的历史过程来看，剥削阶级的国家脱离社会而产生、与社会相对立并且凌驾于社会之上，按照统治者的意志统治社会，形成了国家治理中国家与社会关系的悖论。在社会主义社会，国家与社会关系统一于人民主体。由此可见，国家治理性质和职能变化、治理方式调整和治理体制机制变革，实际上是国家与社会关系在不同历史阶段发展的具体体现。就其历史方位来看，中国国家治理现代化，是国家与社会关系在人民政权确立后，在社会主义初级阶段的持续政治发展，是趋向新的社会主义文明的治理形态。

从根本社会属性来看，社会主义国家治理现代化，是人民的现代化。在社会主义社会，执政党、国家和社会，都以人民性作为本质属性。作为最高政治领导力量的中国共产党是人民根本利益的集中代表者和践行者，“中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民”（***：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，人民出版社2021年版，第11页）。国家是人民民主专政的国家，社会则是人民的社会。因此，中国治理现代化，是以人民为治理主体的现代化，是为了全体人民共同富裕的治理现代化。

从历史发展逻辑来看，在社会主义社会，国家的人民性和社会性持续得到强化和发展，“江山就是人民、人民就是江山”（同上），在国家治理现代化进程中，国家与社会不仅良性互动，而且国家在保障总体国家安全和社会秩序的前提下，逐步把社会管理的权能赋予社会，国家与社会的关系日益趋向和谐、协同、文明和进步。

从国家与社会关系发展归属来看，国家治理现代化的根本目标是人的全面发展，在不断促进社会主义社会生产力发展，提升经济发展水平和质量的基础上，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，沿着中国式现代化新道路，创造人类文明新形态，不断实现人的现代化。

（二）中国治理现代化本质上是政治权力与公民权利良性互动关系的构建和优化

相对于阶级对立的社会，中国的国家与社会关系的深刻质变在于，人民成为国家的主人和国家治理的主体，这种变化使得人民拥有真实、平等和广泛的公民权利，使得社会摆脱了旧有的国家与社会的关系，摆脱了旧国家治理中根本对立的治人者与治于人者的对抗性两分结构，国家与社会在普遍、真实和广泛的民权基础上成长为人民政治共同体，由此为中国治理现代化奠定了社会成员平等共治的政治基础。

中国国家与社会关系的深刻变化，使得国家治理中政治权力与公民权利关系的根本属性、实际状态和运行方式发生相应质变，使得政治权力与公民之间趋向良性联系、相互建构和互动发展成为可能。

在此背景下，中国国家治理现代化的过程，本质上是国家治理中政治权力与公民权利之间的良性互动结构性关系的构建和不断优化的过程。

（三）中国治理现代化的内容包括国家治理体系和治理能力现代化

国家治理现代化，包含国家治理体系和国家治理能力的现代化。中国国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。

中国国家治理现代化对于国家治理体系和治理能力两个方面及其有机结合内容的确定，体现了中国国家治理现代化对于国家治理主体和国家治理规则的双重关注，对于协同推进人与制度及其相互联系的现代化的统筹确认。

（四）中国治理现代化结构性目标是国家与社会协同治理

中国的国家治理是在中国基本经济关系和制度基础上形成的。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本经济制度，决定了中国治理的主体格局、基本形态、体制结构和矛盾运动。社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，决定了中国治理共建共治共享的复合治理机制。因此，当代中国基本经济制度，决定了社会主义初级阶段国家治理现代化的结构性目标是，在中国共产党领导下，达成国家与社会的良性互动和协同治理。

中国共产党全面和集中统一领导，国家主权、宪法和法律的至上地位和效力，人民根本利益的实现要求，国家治理的公共理性，国家根本和基本制度的有效运行，既构成了国家治理的统一性基础，也构成了国家治理权力和权威的集中统一要求。而改革开放以来，随着社会主义市场经济的发育和发展，社会结构、社会分工、职业分化发生深刻变化，由此产生了多样化的社会领域和社会主体。

中国治理的统一性、同一性与多样性、多元化之间的互动关系和辩证统一，使得国家治理现代化需要建构“一”与“多”相辅相成的结构性治理主体和复合型治理机制，据此使得社会围绕国家治理现代化达成最大公约数，有效整合社会，同时激发市场和社会活力，提升治理合力，达成社会多样性与政治同一性的有机结合、相互强化和均衡发展，由此形成中国共产党领导，多方参与和协同治理的治理体系、格局和机制。

（五）中国治理现代化奉行和贯彻现代化价值取向

中国治理现代化的价值定位表现在以下几方面。

首先，中国治理现代化坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度。在新时代，必须着力用***新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民、指导工作，夯实党执政的思想基础。在此前提下，中国治理现代化以中国特色社会主义共同理想和共产主义远大理想作为根本价值取向。

其次，中国治理现代化以中国共产党领导人民在长期奋斗中形成的系列精神作为精神动力。伟大建党精神是中国共产党的精神之源，也在党团结带领人民长期奋斗中，衍生形成了中国共产党人的精神谱系，锤炼出鲜明的政治品格。这些精神和品格，是中国治理现代化的精神动力，也是其治理的精神文明构成。

最后，中国治理现代化以社会主义核心价值观作为价值指引。党的十九大报告指出：“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求。”国家治理现代化，把社会主义核心价值观融入国家治理体系和治理能力现代化建设，在实践中创造和形成中国精神和中国价值，实现安全、秩序、富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善的价值并且达成其均衡和谐，构建中国国家治理现代化的深层价值结构和深沉恒久的文化力量，塑造全体国民的现代人格。

（六）中国治理现代化以制度建设运行和治理绩效作为现代化衡量标尺

中国治理的现代化，以治理制度建设和运行的结果和绩效，以人民群众的获得感、幸福感和安全感在社会中得以体现。同样，社会生产力的发展程度、社会现代化文明的发育程度和人民群众的利益需求实现程度，也会在国家治理的实际状况、体制机制和运行方式方面得以反映。由此可见，国家治理现代化，是在政治权力与公民权利的文明建设和发展的双边互动和相互镜鉴中推进的，是在制度建设和制度转化为治理效能的结果中得以体现的。

一般认为，科学合理的治理绩效指标体系，是评估和衡量国家治理现代化水平的标准。研究表明，科学合理的评估指标体系，只有有机结合国家与社会关系的性质，结合制度治理的合法性和合理性，才能正确反映和体现国家治理现代化的文明进步发展状况和程度。

三、如何推进中国国家治理现代化

遵循***新时代中国特色社会主义思想，基于国家治理的实践经验，中国国家治理现代化的路径可以概括如下。

（一）坚持中国共产党集中统一领导与全面从严治党

党的领导是推进国家治理现代化的最大制度优势，推进国家治理现代化的第一要义是坚持中国共产党的集中统一领导。因此，推进国家治理现代化，必须“紧紧把握适应新时代中国特色社会主义发展要求，构建坚持党的全面领导、反映最广大人民根本利益的党和国家机构职能体系这一主线，着力从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势，统筹考虑党和国家各类机构设置，协调好并发挥出各类机构职能作用，完善科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制，确保党长期执政和国家长治久安”（***：“关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明”，《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，人民出版社2018年版，第44页）。

在推进国家治理现代化的实践中，实施党的集中统一领导的关键在于新时代党的建设，正因为如此，必须全面从严治党，健全党内法规，把依规治党与依法治国有机结合起来，通过持续的自我革命，不断增强党的执政能力，提升党员干部的政治判断力、政治领悟力和政治执行力。

（二）以优化政治权力与公民权利的关系为主线

在社会主义条件下，以优化政治权力与公民权利的关系为主线，优化治理的结构和流程，创新治理结构和流程，建构和运行全新的国家与社会关系，走出政治权力与公民权利互强、互构、互证、互补的互动辩证发展、科学治理与民主治理有机结合的中国特色治理道路，构建国家治理的合理性与合法性、有效性与民主性有机结合，在国家治理的合理性和有效性中体现合法性和民主性，在合法性和民主性中实现合理性和有效性的人民共和国治理模式。

就优化政治权力关系而言，在执政党与国家关系方面，中国国家治理现代化不断加强和完善党的全面领导和集中统一领导制度，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平；坚持和完善中国特色社会主义制度，完善各方面权力关系。就完善公民权利关系而言，贯彻依法治国战略，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。

就政治权力与公民权利关系而言，中国国家治理现代化持续优化公共权力与公民权利之间的关系，推进公共权力与公民权利的良性互动和合作共治。

（三）以坚持和完善中国特色社会主义制度为实施路径

“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”（《邓小平文选》第二卷，人民出版社2001年版，第333页）因此，国家治理制度现代化是基础，国家治理能力是执行和运用制度治理国家的能力，它以国家制度建设为前提，在制度运行中发挥作用，在制度运行的结果和效能中得以体现。

以坚持和完善中国特色社会主义制度为国家治理现代化的实施路径，表明中国国家治理现代化着力点在于坚持和发挥根本制度、基本制度和重要制度的显著优势，完善、创新、建设和发展国家现代制度，以制度改革释放人民中蕴含的生产力和社会发展的巨大活力，同时，以制度建设牵引和促进现代化文化和人格的塑造，提升人的现代化素质和能力，从而实现科学技术、经济社会、制度规则和人的全面现代化。

在制度建设方面，需要特别重视构建和强化制度的执行机制建设，使得制度切实成为治理的抓手，转化为治理的效能。

（四）贯彻全面统筹和协调推进国家治理现代化的战略

中国治理现代化是广泛涉及国家建设的方方面面、关乎国家改革发展全局的系统性工程。“全面深化改革问题，不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的。”（《***谈治国理政》，外文出版社2014年版，第91页）

党的十八大以来，中国国家治理现代化是在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局下统筹和协调推进的，这其中包含统筹和协调人民群众对于多方面、多领域、多取向和多形态的美好生活需求，统筹和协调社会主义初级阶段生产力和科学技术发展水平、规则制度、价值取向和文化形态，统筹和协调制度与人等各个方面，稳步推进国家治理现代化。

中国国家治理现代化，强调国家和社会的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，强调治理的系统集成、协同高效，从而在整体最优意义上，全面系统、有机联系和发展动态地推进国家治理现代化，以避免片面和孤军突进的形而上学的国家治理现代化发展逻辑。

中国国家治理现代化，基于新时代新阶段，在全面建设社会主义现代化国家历史进程中，把国家治理现代化与国家建设和发展有机结合，科学合理分解现代化和后现代化同时叠加赋予国家治理的任务、要求和职能，在统筹兼顾、合理有序和协调推进的国家现代化发展、建设和改革中，以高质量发展推进现代化建设，以高效能治理推进国家治理现代化。

（五）实施多主体协同治理、共同推进的发展方略

中国国家治理现代化的协同共治方略，首先体现为在中国共产党领导下，政府、市场、社会和公民的共同治理结构和格局，即所谓“一核多元”的治理共同体的构建和实施；其次体现为多元主体之间建构良性互动关系，形成协同和协商治理的集体行动。在多元共识基础上，使国家治理现代化成为全体人民共建共治共享的共同行为，形成人人平等、人人参与、人人尽责的局面，推进政党、国家、政府、企业、社会与公民协同共治；再次体现在国家制度和法治建设的共同性方面，即在构建中国特色社会主义法治体系，实施社会主义法治过程中，坚持依规治党与依法治国有机联系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。