坚持和发展民主集中制的制度优势

文_丁晓强

***总书记在主持中央政治局第十七次集体学习的讲话中强调了中国特色社会主义国家制度和法律制度的四个优势，即坚持党的领导的优势，保证人民当家作主的优势，坚持全面依法治国的优势，实行民主集中制的优势。***总书记指出，实行民主集中制的优势，“在党的领导下，各国家机关是一个统一整体，既合理分工，又密切协作，既充分发扬民主，又有效进行集中”。

一、民主集中制是中国共产党重要的制度创新

民主集中制源自于列宁。列宁根据俄国处于高度专制的沙皇统治的基本国情，认为无产阶级政党只有按照民主集中制原则严密地组织起来，才能真正成为一个有组织的先进部队。列宁以民主集中制原则建立起来的布尔什维克党，在思想上、政治上和组织上，具有了强大而统一的意志和力量，领导俄国工人阶级取得了十月革命的胜利，建立了苏维埃政权。

中国共产党在建党之初就以列宁的民主集中制原则进行党的建设，这对于中国革命具有重大意义。近代中国沦为半殖民地半封建社会，社会各阶层的先进分子进行了艰苦卓绝的斗争，但是，传统中国社会以农民为主体、平铺散漫，无支撑群体、无中心组织，缺乏现代革命的中坚领导力量。中国工人阶级的成长、中国共产党的建立并实行了民主集中制原则，形成了高度统一的坚强的组织，领导中国新民主主义革命取得了胜利。

中国共产党在实行民主集中制的实践中，进行了重要的理论和制度创新。中国革命的中心不仅长期在广大的农村，而且是以革命的军队反对反革命的军队，以红色的政权对抗白色的政权。在掌握军队和局部执政的革命实践中，民主集中制就不仅仅是党的组织原则，而且也是党联系群众、组织群众的基本原则。由此，中国共产党的民主集中制具有了新的理论与制度创新。

第一，党在坚持民主集中制的基础上创造性地提出“一切为了群众，一切依靠群众和从群众中来，到群众中去”的群众路线，并且作为党的根本的工作路线，成为民主集中制的内在灵魂。1943年，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”民主集中制在群众路线中构成了民主与集中的辩证关系，这就是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主。

第二，把民主集中制全面推进到党的军队建设和政权建设之中。在军队建设方面，1927年党开始独立领导武装斗争，毛泽东领导的三湾改编，把党的支部建在连上，加强了党在军队中的政治工作，从而将民主集中制植根于人民军队之中。1928年11月25日，毛泽东在写给党中央的报告中提出：“中国不但人民需要民主主义，军队也需要民主主义。军队内的民主主义制度，将是破坏封建雇佣军队的一个重要武器。”解放战争时期，毛泽东又说：“部队内部政治工作方针，是放手发动士兵群众、指挥员和一切工作人员，通过集中领导下的民主运动，达到政治上高度团结、生活上获得改善、军事上提高技术和战术的三大目的。”

在政权建设方面，瑞金时期的苏维埃政权和延安时期的抗日民主政权，都是以民主集中制作为新民主主义政治的政权构成形式。1937年，毛泽东在和英国记者的谈话中说：“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。”

二、民主集中制构成了中国特色社会主义民主的基本特征和优势

民主集中制是党执政的基本国家制度。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中提出，中国可以采取全国人民代表大会等制度，这种制度即是民主集中制。新中国成立后，中国共产党按照民主集中制原则进行了国家制度的建设，形成了包括人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度。《宪法》第三条明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”

中国共产党在领导人民进行革命、建设和改革的伟大实践中，紧紧把握和正确处理领导与群众、集中与民主、纪律与自由的关系，全面丰富了民主集中制的理论，构成了具有中国特色的社会主义民主的基本特征，并体现了制度优势。

第一，这一制度不是从抽象的民主价值出发，而是紧密地联系中国革命、建设和改革的社会实践，在推动社会的发展进步的过程中促进人的解放。这是建立在历史唯物主义基础上的现实的社会运动。中国共产党把党的领导和人民群众的关系作为制度安排的基础，努力把党的正确领导建立在群众路线的基础上，根据社会实践的现实条件有效地激发人民群众的积极性，从而不断地实现人民群众历史创造的主体性。

关于社会主义民主所要达的目标，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》等讲话中有过描述：“在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。”随后他又提出，要造就“一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”。

第二，民主集中制与在充分民主基础上议行合一的巴黎公社原则相吻合，与西方代议制民主下的三权分立制度相区别。代议制民主所倡导的三权分立，以权力之间的制衡和制约为机制，实际上是资产阶级内部的一种权力分配、交换和平衡机制，在实践中存在着民主选举的“资本化”，民主运行中又往往因党派之争而导致议而不决、决而不行，有碍于国家的有效治理。

民主集中制既是中国历史的内生性演进的产物，也是有效地组织党和国家领导体制的政治逻辑。民主集中制既要反映广大人民的意愿又有利于形成全体人民的统一意志，既要保证国家机关协调高效运转又有利于实现广泛参与。在民主集中制的国家制度安排和运行中，协商民主具有十分重要的地位。2014年10月27日，***总书记在第六次深改组会议上指出：“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力，是中国共产党人和中国人民的伟大创造，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。……通过商量出办法、出共识、出感情、出团结。”协商民主的“根”和“源”，就是党长期以来形成的群众路线的工作路线和民主集中制的制度和原则，社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，也是民主集中制的直接体现。

第三，民主集中制为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了实践经验。2014年2月17日，***总书记在《推进国家治理体系和治理能力现代化》的讲话中指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们既要有主张，也要有定力。民主集中制作为中国特色社会主义制度构建的原则，当然构成了推进国家治理体系和治理能力现代化的基本原则。

三、发挥民主集中制的制度优势，推进国家治理体系和治理能力的现代化

全面深化改革的总目标是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。要充分发挥和发展中国特色社会主义国家制度和法律的四个优势。前三个优势——坚持党的领导、保证人民当家作主和坚持全面依法治国，构成了中国特色社会主义民主政治三位一体的发展道路。后一个优势——坚持民主集中制，是中国特色社会主义民主政治发展的国家制度安排和推进原则。一方面，民主集中制，在民主基础上的集中和集中指导下的民主，在国家制度和法律建设中体现了党的领导与人民当家作主的统一过程；另一方面，全面推进依法治国，又是全面深化改革新形势下对完善和发展民主集中制的新要求，要求民主集中制循着法治的轨道，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

第一，坚持党的领导，必须依规治党、坚持实行党的民主集中制。党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党。依规治党的重点是以政治建设为统领，坚持和完善民主集中制、严格党内生活，规范党内政治生态。既要坚持党中央的集中统一领导、坚决做到“两个维护”，又要把群众路线作为党的生命线和根本的工作路线，不断完善和发展党内民主和社会主义民主。

第二，保证人民当家作主，必须依宪治国执政，坚持实行国家的民主集中制。要根据《宪法》，不断完善和发展国家机构的民主集中制。坚持和发展人民代表大会制度、政治协商会议制度、民族区域自治制度和基层民主自治制度。通过政治体制的改革，把代表制民主与协商制民主结合起来，把实体性民主与程序性民主结合起来，进一步健全和完善国家的民主制度体系，在党的领导下发展社会主义人民民主。

第三，坚持全面依法治国，必须以法治精神规范发展民主集中制。要努力完善制度建设，防止民主和集中的任何一个方面缺失，并用立法的形式规范这些制度，诸如关于“一把手”的行为规范、集体领导的决策程序、党员群众有序参与的制度安排等，使民主集中制不但承担着塑造政党执政权威的功能，而且发挥着催生人民当家作主的作用，推动国家治理体系和治理能力现代化。