提高党内法规制度建设质量的重要原则

文_杨云成

加强党内法规制度建设是新时代党的建设总要求的一项基本内容，体现了治党务必从严、从严必有法规、法规必成体系、体系必须完备的治党理念。建设完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度执行体系、有力的党内法规制度保障体系，不断提高党内法规制度质量，需要从“大处着眼”，牢牢把握推进党内法规制度建设应当遵循的重要原则。

一、坚持以党章为根本遵循

加强党内法规制度建设应当以党章为根本遵循。第一，党章是我们党的总章程，明确提出了党的纲领路线方针政策、党的性质、党的宗旨等，是人民群众认识党、了解党的最直观的载体和最重要的途径。第二，党章是处理党内关系的根本依据。巩固党的执政地位、实现党的基业长青，需要正确处理两对主要关系，即党和群众、党员和党员之间的关系。任何一对关系的正确处理，都必须以党章为依据和准绳，党的各级组织和全体党员必须在党章范围内活动。第三，党章在党内法规制度体系中居最高地位，其他层级党内法规制度不得与党章相违背。在党内法规制度建设中，坚持以党章为根本遵循，一方面，准则、条例、规则、规定、办法、细则等在具体条文规定中不能违背党章的基本原则，不能与党章相抵触，这是下位法规与上位法规的消极协调；另一方面，任何准则、条例、规则、规定、办法、细则等均应在所处法规层级细化、完善党章的基本原则，这是积极协调。

二、坚持问题导向

根据《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，党内法规制度是由党的组织、党的领导、党的自身建设和党的监督保障四类法规制度构成的体系，这四类法规制度又细分为若干具体制度。在有限的政治资源下，如何根据形势任务变化制定新的党规、修订既有党规，既是一个理论问题，更是一个实践问题。在全面从严治党新形势下，党内法规制度建设必须坚持问题导向，集中力量推进核心性、关键性的党内法规制度项目，坚持统筹推进与重点突破相结合。

第一，“党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现”，健全党的组织法规制度重点是研究制定党的中央委员会工作条例、党的纪律检查委员会工作条例等。第二，党是最高政治领导力量，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。实现党对一切工作的领导，健全党的领导法规制度需要在制定党的宣传、人才、政法、外事、群团等工作条例方面实现突破。第三，“打铁必须自身硬”，党内法规制度建设应当立足新时代党的建设总要求，着眼于永葆党的先进性和纯洁性，抓紧制定或修订党的作风建设、纪律建设、思想政治教育等方面的法规制度。第四，为调动广大党员干部干事创业的积极性、主动性，党的监督保障法规制度应当坚持严管与厚爱相结合、激励与约束并重，一方面巩固党内监督、党外监督等方面的制度建设成果，另一方面及时制定或修订党内表彰、党员权利保障等方面的法规制度。

三、坚持围绕责任设计制度

2016年十八届六中全会通过了新修订的《中国共产党党内监督条例》，以解决2003年中央制定的《中国共产党党内监督条例（试行）》存在的“监督责任不够清晰”问题。事实上，职责不明确或职责交叉现象严重，是导致部分党内法规运行成效较低的重要原因。围绕责任设计制度，一方面能够规范从政行为，提高工作效率和工作质量，为组织考核提供重要依据；另一方面可以最大限度地防止因职责交叉带来的工作扯皮问题。其核心内容是明确责任、落实责任、追究责任，这是环环相扣的逻辑体系，贯穿于全面从严治党各领域、各方面。其中明确职责是前提，解决“做什么”问题；落实责任是关键，解决“怎样做”问题；追究责任是保障，解决“保障做”问题。在全面从严治党中，党委负主体责任，纪委负监督责任，党组织领导班子在职权范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员负有主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员负有重要领导责任。

四、坚持配套完备

***总书记指出，“有的党内法规制度相互脱节、彼此缺乏衔接和协调配合，形不成系统化的制度链条，产生不了综合效应”。这是当前部分党内法规制度运行成效较低的重要原因之一。

党内法规制度配套完备的要求是由党内法规制度的体系性决定的。党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等在党内法规制度体系中处于不同位阶，因此在制定党内法规制度中应依据党内法规制度的位阶确定“刚”与“细”。“刚”，即原则性强；“细”，即操作性规定多。位阶愈高的党内法规制度，内容规定应当更多体现原则性，例如2015年中央修订后的《中国共产党廉洁自律准则》；位阶愈低的党内法规制度，内容规定应当更多体现操作性，例如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》。原则性规定较多的党内法规制度，其贯彻落实必然需要其他党内法规制度作配套和支撑。

党内法规制度配套完备主要体现以下几个方面：第一，基础主干中央党内法规制度配套党章这部党内根本的法规制度。基础主干中央党内法规制度主要包括党的领导、党的组织、党的自身建设和党的监督保障等四类。这四类基础主干中央党内法规制度都是贯彻落实党章、配套党章的。第二，具体党内法规制度配套基础主干中央党内法规制度。基础主干中央党内法规制度主要指准则和条例。准则、条例在党内法规制度体系中层级较高，原则性强。因此，这部分法规制度的贯彻和落实需要具体的法规制度作配套。例如《关于新形势下加强和改进党内政治生活的若干准则》，原则性强，要贯彻落实，需要制定包括容错纠错制度、权力清单制度、领导干部个人重大事项报告制度、领导干部配偶子女从业行为制度等在内的20多项配套制度。第三，中央党内法规制度需要地方制定相关的配套法规制度。党的中央组织、各部门制定中央层级党内法规制度后，除中央作出特殊规定外，各省级地方党委应当根据本地实际情况制定相关实施办法或实施细则，以更好保障中央党内法规制度贯彻落实。在这里，应当避免照搬照抄、为了配套而配套，脱离实际、搞层层加码，擅自突破、打折扣、搞变通等三种错误倾向。

五、坚持纪法贯通、纪法衔接

实现纪法贯通、纪法衔接是监察体制改革的一项重要内容，也是提高党内法规制度建设质量的重要环节。首先，纪严于法，纪在法前。党的十八大前，我们不同程度地存在纪法不分问题，***总书记强调，必须坚持“纪严于法、纪在法前，实现纪法分开”。党内法规是由党的特定层级的组织制定的规范党的各级组织和全体党员行为的规章制度；国家法律是由国家立法机关制定的、由政权机关保障执行的行为规则。前者是每一名党员应坚守的底线；后者是每一公民应坚守的底线。党的性质、地位及宗旨要求党员决不能站在法律的底线边沿，党内法规在内容规定上要严于、高于国家法律。

其次，在推进国家治理体系和治理能力现代化的实践中，应当适时依据法定程序将人民群众认同、运行成熟稳定的党内法规制度上升为国家法律法规，以国家法律的形式保障党员干部依规行使权力，认真履行职责。在这个过程中，一方面有利于实现纪律和法律有效衔接，另一方面充分展现了中国共产党在推进国家治理体系和治理能力现代化中的政治智慧和政治担当。

再次，完善备案审查制度。这是防止党内法规与国家法律相冲突的前置措施，也是党内法规制度制定技术规范的一项重要内容。党内法规草案未经过备案审查、前置审核的，不能提交相应的会议进行审议。

六、严把党规制定质量环节

第一，内容科学。从党内法规制度实践看，内容科学的要求主要体现在党内法规制度建设具有明确的问题导向和针对性强的应对思路措施。这就需要正确剖析问题的发生机制。例如，在党风廉政建设中，腐朽、落后思想只是腐败问题产生的一个基本原因。随着反腐败斗争逐步深入，我们党逐步认识到权力运行过程缺少严格监督、权力运行偏差后缺少完善的纠偏机制、失职失责后没有健全的问责机制更为关键。只有多维度分析某一问题，才能全面把握问题实质，进而制定科学合理的法规制度。

第二，程序规范。起草机构必须与审核机构分开。起草机构主要负责党内法规起草前的调查研究、征求意见，法规起草中与其他单位和部门的沟通与协商，法规起草后对草案的集体讨论、征求意见以及报送审核等。审核机构主要负责审核党内法规草案是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，是否同宪法和法律相抵触，是否同上位法规相抵触，是否与同位党内法规对某一事项的规定相冲突等。起草机构把好法规草案的“合理关”，审核机构把好法规草案的“合法关”。制定机关应当与审批机关相分离。准则一般由党的中央委员会全体会议审议批准，条例一般由中央政治局会议审议批准，其他中央党内法规一般由中央政治局常委会会议审议批准，中央各部门和地方党委制定的党内法规一般由会议审议批准。

第三，积极做好“立改废”工作。这就需要结合工作实际，对现有的法规制度进行科学评估，对于仍然适应时代要求、实践证明有效、群众积极认可的，要进行明确重申并抓好落实；对于明显落后时代发展要求、群众反映强烈或与国家法律、党章不一致的，要予以废止；对于与新形势新任务要求不相适应的，要进行完善；对于缺位的，要抓紧研究制定。同时，要善于把党的理论、实践、制度创新成果总结提炼为法规制度，充分体现党内法规制度建设的时代性。