城镇“夹心层”群体的现状、成因与应对思路

文_青连斌

城镇“夹心层”群体生活困难问题，是近年来政府、学界和媒体广为关注的一个重大现实问题。“夹心层”究竟如何界定，衡量的标准又是什么，“夹心层”是如何出现和形成的，又如何有效解决“夹心层”群体的生活困难问题？

一、城镇“夹心层”群体的含义、标准与构成

“夹心层”群体是一个形象的说法。最早进入人们视野的“夹心层”，是随着住房商品化改革，那些既买不起商品住房，又得不到政府保障性住房政策支持的群体。这一群体是介于高收入群体与低收入群体之间的中低收入者，商品房价格太高买不起，购买经济适用房或申请廉租房又不符合政策规定的条件。（龚维斌：“社会向上流动受阻催生‘夹心层’”，《人民论坛》2010年第7期）后来，不少在就业和生活境遇中处于不上不下境地的人群往往被泛指为“夹心层”。（《广西壮族自治区城市低收入家庭认定实施办法》，桂政办发［2010］213号）

可以从收入和支出两个视角界定城镇“夹心层”群体。从收入的视角界定，城镇“夹心层”群体指家庭人均可支配收入高于当地最低生活保障标准，不能享受最低生活保障待遇以及与低保制度相捆绑的其他社会救助帮扶，但他们的收入仅仅能够维持最基本的生活需要且远远低于当地城镇居民人均生活水平，一旦遭遇重大疾病、灾祸事故随时都有可能陷入贫困状态。从支出的视角界定，城镇“夹心层”群体是指那些虽然家庭人均可支配收入高于当地最低生活保障标准，但因病、因残、因学、因婚等因素造成家庭刚性支出超过可支配收入，有些甚至比低保群体的生活还要困难的“支出型贫困”人群。因此，界定城镇“夹心层”群体实际上有两个维度，即低收入边缘家庭（群体）和支出型贫困家庭（群体）。

虽然可以从收入和支出两个视角来界定城镇“夹心层”群体，但我国各地基本上都是从收入的视角来划分或确定“夹心层”群体的，也即对城镇低保对象以外的低收入人群作出界定。比较典型的有以下几种：

一是根据上一年度城镇居民月人均可支配收入的一定比率来确定低收入困难人群，比如广西即是按照统计部门公布的当地上年度城镇居民月人均可支配收入的40%～50%确定。（《广西壮族自治区城市低收入家庭认定实施办法》，桂政办发［2010］213号）二是参照当地居民最低生活保障标准来确定，比如湖南省长沙市将低收入家庭标准定为当地、当年城乡居民最低生活保障标准的2倍。（《长沙市低收入家庭认定办法（试行）》，长政发［2010］3号）三是按家庭比例确定，比如江苏省各地确定的城镇低收入家庭收入标准原则上要覆盖20%以上的城市家庭。（《江苏省城市低收入家庭认定办法》，苏民发［2009］8号）四是多项指标综合测算，比如河南省城市低收入家庭收入标准统筹考虑居民人均可支配收入、最低生活保障标准、最低工资标准以及住房保障和其他社会救助的关系，以满足城市居民基本生活需求为原则，按照不同救助项目需求和家庭支付能力确定。（《河南省城市低收入家庭认定办法》，豫民发［2009］3号）

从目前的情况看，我国城镇“夹心层”群体主要来自以下几个方面：一是企业经济效益不太好、工资报酬低而家庭负担比较重的低收入家庭；二是因年龄较大、劳动技能单一、文化水平较低，处于失业半失业状态的一部分劳动者及其家庭成员；三是因病、因残、因学、因婚等造成家庭刚性支出超过可支配收入的“支出型”贫困家庭，他们无法被纳入低保，实际上成为未登记在册的“隐形贫困”人口；四是新生代农民工群体中的一部分人，他们既回不去农村，又很难在城市真正扎下根来，为所在城镇的经济社会发展作出了巨大贡献但劳动报酬长期偏低，工作生活在城镇却又享受不到所在城镇基本公共服务和社会保障待遇，因而“他们在就业、生活、心理等诸多方面处于无处归属的‘夹心状态’”（龚维斌：“社会向上流动受阻催生‘夹心层’”，《人民论坛》2010年第7期）。

二、城镇“夹心层”群体的成因

我国当前阶段城镇“夹心层”群体生活困难问题凸显，具有“转型期”与“过渡期”的鲜明特征，它是由一系列经济社会因素综合作用而产生的，既是经济社会发展的阶段性现象，也同相关公共政策在统筹兼顾方面存在缺失、基本公共服务供给的体制机制不健全等有关。

第一，任何时期都会存在低收入边缘人群，这是不以人的意志为转移的。居民收入水平从低到高是一个连续的曲线，反过来也一样，总有一部分社会成员的收入水平处于底层。在建立了相应社会保障制度，比如基本生活保障制度（在我国为最低生活保障制度）的国家，都会通过相应的制度安排保障收入最低的那一部分社会成员维持最基本生活的需要，而比收入最低人群收入水平稍高的一部分人就成为“夹心层”。比如在我国，按照全国居民五等份收入分组法，2018年收入最低的20%居民人均可支配收入只有6440元，次低的20%居民人均可支配收入为14361元，处于中间状态的20%居民人均可支配收入为23189元，收入最高的20%居民人均可支配收入达70640元，次高的20%居民人均可支配收入为36471元。（参见国家统计局：《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》）20%收入最低的居民中，那些收入水平低于城乡低保标准的，按照“应保尽保”“一个不能少”的要求，都被纳入低保和其他社会帮扶范围，而高于低保标准的那一部分居民，则比上不足，比下有余，享受不到低保和其他社会帮扶，但生活过得并不宽裕，处于“夹心层”状态。

第二，我国现阶段城镇“夹心层”群体问题是特定历史条件下出现的。任何社会都存在分层现象，分层不可怕，关键是要形成一种开放式的社会阶层结构，即处于社会下层的社会成员能够通过自身努力和合理的社会流动机制实现顺畅的向上流动，从而改变自身的不利处境。但是，我国现阶段城镇“夹心层”群体问题恰恰是在社会分层结构出现固化趋势的背景下产生的，住房“夹心层”群体的出现正是如此。我国城镇住房制度改革以后，逐步形成了以市场为主导的房地产市场，尽管政府出台了一系列保障性住房政策，加大了保障性住房建设的投入，大批住房困难家庭享受到政府保障性住房的实惠，但同时也出现了相当一批完全依靠个人的经济能力买不起商品房，但又享受不到政府保障性住房政策的、数量庞大的住房“夹心层”群体，主要包括刚毕业的大学生、外出务工人员以及普通白领。实际上，随后出现的就业“夹心层”、新市民“夹心层”等，无不带有阶层固化的色彩和代际传递的趋势。

第三，我国现阶段城镇“夹心层”群体生活困难问题是相对于反绝对贫困取得巨大成就而凸显的。在我国，无论城镇还是农村的反贫困都是从反绝对贫困开始的，并长期以反绝对贫困为重点目标和重点任务。1993年，上海等城市率先试行面向所有贫困者的最低生活保障制度。1997年国务院发布《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年国务院又制定了《城市居民最低生活保障条例》。2001年9月，国家开始全面普及城市居民最低生活保障制度的大行动，要求社会救助要变阳光雨露型为社会责任型。低保制度是一种反绝对贫困的制度安排。自建立和实行城镇居民最低生活保障制度以来，低于当地低保线的居民都享受到了低保及其与之相联系的社会帮扶救助。截至2018年底，全国有城市低保对象1007万人，全国城市低保平均保障标准达到579.7元/人·月，全年支出城市低保资金575.2亿元。（参见民政部：《2018年民政事业发展统计公报》）在建立和实行城镇居民最低生活保障制度之前，收入水平最低的那一部分城镇居民自然是生活最困难的，比他们收入稍高的城镇居民的生活虽然过得并不宽裕，但日子勉强也能过得去，且心理上不会有攀比。但是，收入水平低于低保的城镇居民享受到低保和其他社会帮扶救助后，基本生活需要得到了有效保障，而一些收入水平高于低保标准因而享受不到低保和其他社会帮扶救助的部分城镇居民，他们的实际生活水平比低保对象好不了多少，其中“支出型”贫困家庭甚至比低保群体的生活还要困难，“夹心层”群体生活困难问题就凸显出来了。

第四，我国现阶段城镇“夹心层”群体生活困难问题与相关公共政策在统筹兼顾方面的缺失有直接关系。我们在面对一些经济社会问题时，通常会制定和实施相应的公共政策。尽管制定和实施这些公共政策的愿望是良好的，但任何公共政策都是一把双刃剑，在维护、保障和实现一部分社会群体、社会成员利益的时候，可能没有兼顾到另一部分社会群体、社会成员的合理利益关切。城镇住房“夹心层”群体的出现，就是因为在解决最低收入群体住房困难问题的同时，既没有能够有效控制房价过快上涨，又没有能够有效保障那些购买不起商品房且享受不到保障性住房政策好处的“夹心层”群体的住房权利。就业“夹心层”群体的出现，则是因为在解决最困难群体就业问题的同时，对处于就业能力强与就业最困难群体之间的一些人群关注不够。城镇“夹心层”群体生活困难问题的出现，则显然是因为近数十年来我们把反贫困的重点聚焦于反绝对贫困，运用举国体制解决最低收入人群的基本生活保障问题，建立了包括最低生活保障制度在内的“8+1”社会救助体系，收入水平低于低保标准的社会成员得到了“应保尽保”，但是，对“低收入边缘群体”特别是“支出型贫困”人口的救助和帮扶政策相对缺失，导致部分“低收入边缘群体”（“支出型贫困”群体）的实际生活水平甚至低于低保人群。

当然，我国当前阶段城镇“夹心层”群体生活困难问题形成并凸显的原因远远不只是以上几个方面，但这几个方面无疑是最关键的。

三、有效解决城镇“夹心层”群体生活困难问题的思路

有效解决城市“夹心层”群体生活困难问题，既是在即将全面建成小康社会的背景下进一步健全和完善社会救助制度的现实需要，又是在我国农村精准扶贫精准脱贫取得决定性胜利，反贫困斗争由反绝对贫困为主向反绝对贫困与反相对贫困并重，进而向以反相对贫困为主转变的现实需要，也是避免“夹心层”群体因为各种社会、自然和个人风险而导致“贫困化”的现实需要。

第一，适时调整我国反贫困的战略，从反绝对贫困为主向反相对贫困为主转变。党的十八大以来，我国贫困人口累计减少8000多万人，贫困发生率由10.2%下降到1.7%，取得了举世瞩目的历史性成就，创造了人类减贫史上的奇迹。城镇低保对象也已经下降到只剩下1007万人。在绝对贫困问题基本解决，我国即将进入全面小康社会的背景下，反贫困的重点必须向解决发展的不平衡不充分问题转变，整体转入解决相对贫困问题的历史阶段。相对贫困人口的主体正是低收入人口，也就是“夹心层”生活困难群体。只有从根本上解决他们的问题，才能有效扩大中等收入者群体，进而解决收入差距过大的问题。

第二，健全专项社会救助制度，并与最低生活保障制度脱钩，以满足“夹心层”群体的多样化救助需求。社会政策需发挥托底作用，不能让社会底层绝望。社会救助制度是发挥托底作用的最重要社会政策。社会救助通常包括一般社会救助、专项社会救助和特殊社会救助等三大板块，共同构成了困难群众的基本生活保障安全网。一般社会救助解决的是最困难群众的基本生活保障问题，在我国最主要的制度安排就是最低生活保障制度。专项社会救助主要是针对困难群众的看病、上学、居住和就业等方面的权益保障，以满足贫困群体和其他困难群体的多样化救助需求。相当一部分城镇“夹心层”的生活困难问题，正是由于在看病、上学、居住和就业等方面存在多样化的困难而产生的。因此，必须健全专项社会救助制度，并将最低生活保障制度同其他专项社会救助制度脱钩，不再把享受最低生活保障作为享受其他专项社会救助的前提条件，使城镇“夹心层”群体的多样化救助需求得到有效满足。

第三，充分发挥临时救助“救急难”的独特功能。在我国“8+1”的社会救助体系中，临时救助是保障困难群众在遇到紧急困难时的基本生活需求得到满足的制度安排。作为社会救助体系的重要组成部分，临时救助与其他社会救助制度既相互区别又紧密相连。如何将临时救助同其他社会救助制度相衔接，如何将临时救助对象转介给相应部门或组织，如何广泛动员包括慈善组织在内的社会力量参与临时救助工作，形成与政府救助的有效衔接、接续救助，是当前完善临时救助制度必须着力解决的突出问题。

第四，政府基本公共服务要更多地向基层延伸、向农村覆盖、向弱势群体倾斜。政府基本公共服务的提供和分配，是调控收入分配差距、促进社会公平正义、保障社会稳定和秩序、提升全体国民福利水平的一种制度化手段和机制。政府提供的公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，公共交通、公共通信等公共产品和公共基础设施，以及就业服务和公共制度建设等的分配，一方面要以均等化为目标和原则，另一方面要更多地向包括“夹心层”在内的弱势群体倾斜。

第五，多措并举着力解决好“夹心层”群体的就业问题。就业是民生之本，就业是最大的民生。解决“夹心层”群体的生活困难问题，不能走政府包办一切的路子，必须充分发挥“夹心层”群体的主体作用，其中最重要的就是通过就业，通过勤奋劳动改变自身的处境。在当前就业压力仍然比较大，“夹心层”群体中相当一部分社会成员就业竞争力比较低的情况下，一方面，政府的公益性岗位要调整存量，做大增量，在社区服务、养老、托幼等领域开发更多的公益性就业岗位；另一方面，要采取切实措施鼓励各类用人单位招聘人员时更多地向“夹心层”群体倾斜。与此同时，要更有针对性地加强就业培训，提升“夹心层”群体的就业能力和总体竞争力。