做好农村宅基地制度改革试点和盘活闲置农房工作

文_李国祥

党的十八届三中全会提出要深化农村宅基地制度改革。2014年，经党中央、国务院批准，全国人大常委会授权，原国土资源部会同有关部门选择北京市大兴区等33个县（市、区）开展宅基地在内的农村土地制度改革试点工作，到2018年已经取得了积极进展。2018年，国家机构改革将农村宅基地管理和改革的职责赋予农业农村行政部门。如何开展农村宅基地改革和管理？各地总体思路基本明确，但一些具体工作仍在探索中，需要根据机构改革后的职能、中央相关文件精神及法律法规要求推进工作。

一、稳慎推进农村宅基地制度改革试点

2014年，国家开展了农村宅基地、集体经营性建设用地和征地改革试点。在试点地区几年改革探索的基础上，按照农村土地制度改革顶层设计，2019年8月26日第十三届全国人大常委会十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的决定。据此不难理解，农村集体经营性建设用地使用权市场交易和工业化及城镇化建设等征用农村土地，要依据新的土地管理法相关规定开展。换言之，2020年1月1日起，凡是符合条件的农村集体经营性建设用地在全国范围内都可以直接入市开展使用权交易了，不再全国选择一些地方进行改革试点了，征地也是依据新的土地管理法在全国范围内来开展工作而不再改革试点了。与农村集体经营性建设用地和征地不同，农村宅基地改革与管理虽然明确了行政主管部门，但仍然需要在全国选择一些地方继续开展改革试点。这也就是说，农村宅基地方面的一些业务只能在试点地区开展，而没有列为改革试点的地区则不能开展相应工作。如农村宅基地资格权有偿退出，以及与宅基地直接相关的农民住房财产权抵押，需要获准改革试点后才能开展相关工作。

无论在改革范围还是在改革内容上，农村宅基地制度建设明显地与农村经营性建设用地入市和征地制度不同，特别是体现在农村宅基地改革要“稳慎”上。如何理解稳慎推进农村宅基地制度改革？

稳慎推进农村宅基地制度改革，必须按照“三权分置”总体设计，在落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和不断完善宅基地管理的基础上，积极探索宅基地使用权适度放活的有效形式。尽管社会上对农村宅基地“三权分置”的理解存在一定的差异，甚至一些地方将宅基地等同于经营性建设用地，但是实质上农民宅基地的制度改革更加慎重，进程要求更加稳妥，这主要是农民宅基地不仅仅涉及农民权益，而且还关系中国特色社会主义现代化道路能否成功，既希望通过宅基地改革能够盘活农村土地资源，又能够让农民从中长期获得收益，还希望在城镇化进程中农民放弃宅基地后给他们在一定期限内留一条“退路”。

稳慎推进农村宅基地制度改革，核心是在坚持农村土地集体所有的前提下保障宅基地农户资格权。如何确定农民的宅基地资格权？焦点是如何确定集体的层级，是界定在村民小组、还是行政村，或者乡镇级？或者乡镇以上的市县级？不同改革试点地区有不同的探索，目前没有明确文件对此限定。如有的地方将集体界定在村民小组并允许乡镇内村民间转让宅基地。如何尊重农民处置宅基地资格权？如当农民进城后，是有偿退出，还是继续保留宅基地资格权？现有政策和相关规定明确要求退出或者保留宅基地应由进城农民自主选择，任何管理部门不能以农民宅基地退出或者保留作为农民进城的条件。如果农民退出宅基地，未来回乡时再希望重新有偿获得宅基地，是属于资格权还是仅仅属于使用权？农民有偿退出宅基地，与农民在集体内部转让宅基地资格权和使用权如何区别对待？等等。这些问题不仅是现实问题，也是理论问题，需要稳慎扩大改革试点和范围。通过试点，检验改革设计，比较优劣，然后才能进一步优化农村宅基地制度安排，选择适宜的制度安排上升为法律法规和中央文件相关规定。

稳慎推进农村宅基地改革，还需要积极探索宅基地使用权放活的有效形式，这样才能盘活闲置宅基地和住宅，在确保农民住有所屋前提下促进农村宅基地优化配置。当然，目前我国放活农村宅基地使用权是有严格限定的，尽管农村集体内部宅基地使用权流转是放开的，但对农村集体间及集体与集体外之间的宅基地使用权流转并不是完全放开的。这就需要在试点地区通过实践摸索不同集体间村民和城乡居民间流转交易使用权规范问题，如有的地方允许城乡居民合作建房，并规定使用期满后宅基地和房屋使用权归拥有宅基地资格权的农民。总的来说，改革试点地区都可以在守住底线要求前提下，结合当地实际情况，积极探索适度放活宅基地使用权的“落地”形式。

需要注意的还有，虽然目前我国一些地方开展了农民住房财产权抵押贷款改革试点，涉及的主要是农民住宅，没有涉及宅基地使用权，但是农民住房为宅基地的附属物，农民住房财产权理应同时包括房屋的财产权和宅基地的使用权，二者不可能分开，或者分开了价值就会大幅度缩水。在实践中，需要合理评估农民抵押房屋价值和风险发生后的处置问题。如有的地方对农民住房财产权开展评估，抵押进行登记，对于抵押住房后不能还款的农民，探索抵押闲置房产处置方式方法，以解决农民缺乏抵押物造成贷款难问题。

二、积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作

随着城镇化的推进，大量农村人口进城成为市民，部分农民还在城镇购买了商品房，即使有些农民没有进城，但收入增加后也在城镇购买了商品房，原来农村的宅基地及其住房可能就闲置。一个农民家庭可能在不同时期获得过多次宅基地，或者根据当时家庭人口情况建设了多处房屋，获得时可能是合法的。但是，随着时间推移，家庭人口的变动，原来与人口相配的宅基地与房屋可能已经多了从而不得不闲置。根据调查，目前全国大约有10%略多的农村宅基地和房屋是闲置的。农村人口总是在不断变化，估计未来农村宅基地和房屋闲置的情形还会增多。

如何对待农民闲置的宅基地和房屋？是必须严格“恪守”拥有资格权（即农村集体成员）的农民使用宅基地，还是允许没有资格权的农民也可以使用宅基地和房屋？现实生活中，如果限定农村集体成员才能使用宅基地，那么农村集体成员往往都有宅基地，有供给可能没有需求，宅基地使用权流转交易市场形成不起来，闲置宅基地和住宅问题不容易解决，同时乡村产业振兴实践中涌现的乡村旅游和民宿等对农村土地使用权的需求又难以得到满足。

2019年9月30日农业农村部发布了《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，明确提出要因地制宜选择盘活利用模式，支持培育盘活利用主体，鼓励创新盘活利用机制，依法规范盘活利用行为等。

盘活利用农村闲置宅基地和住宅，主要有两种利用模式：整治和再利用。

整治农村闲置宅基地，增加可利用土地面积，解决土地要素保障难题或者置换更多建设用地指标。整治闲置宅基地，需要动员说服农民，开展有偿退出宅基地资格权工作或者用新的宅基地与农民进行置换工作。这项工作是群众工作，要有耐心，不能强制，更不能发生激烈冲突。只有一定区域内的农民全部清退了宅基地，方能对废弃的宅基地进行整治，复垦复绿。闲置宅基地整治复垦复绿的经济动力来自于哪里？有偿退出，需要给予退出宅基地的农民进行补偿。这在一些地方开展了探索。如有的地方利用城乡建设用地增减挂钩政策，交易宅基地复垦指标；有的地方将宅基地复垦指标调整为集体经营性建设用地，用于集体建设用地入市。有了资金来源，清退农民闲置宅基地和给闲置住宅一定的经济补偿的工作就容易做了。

再利用农民闲置住宅，就是允许各类市场主体利用闲置农房发展新产业新业态等推动乡村产业振兴，如发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等，也可以基于现有农业基础发展农产品加工、仓储及冷链物流等。谁来再利用农民闲置住宅？除自营外，农民还可以通过出租、入股等方式将闲置宅基地交由他人经营，既可以是农村集体经济组织或者合作组织，也可以是返乡下乡创业人员，还可以是工商资本投资者。

积极盘活闲置宅基地和闲置农房，必须依法规范管理，做到稳妥。要吸取过去一些地方在整治和再利用闲置农房实践中曾遭到农民抵制和违法违规等的教训，不搞大拆大建，不能强制农民流转宅基地和强迫农民“上楼”，更不能侵占耕地和违规开发及违法违规买卖或者变相买卖宅基地。

三、规范开展农村宅基地管理

党和国家机构改革后农村宅基地和农民住房的行政管理已经赋予农业农村部门，各地需要加快做好衔接工作，健全新的管理体系和机构队伍，依据相关法律法规和中央相关文件，切实加强农村宅基地管理，指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作。

根据2019年中央一号文件作出的部署，要求加快农村宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成。这是一项基础性工作，对农村宅基地深化改革和闲置住宅盘活利用等具有根本性意义。原农业行政管理部门用了5年时间完成了承包地确权登记颁证工作，积累了丰富经验，可以在宅基地使用权确权登记颁证工作中发挥积极作用。

农村宅基地管理，必须严格规范新房屋建设用地审批程序，实行一户一宅。目前，我国一些地方农村宅基地分配不公问题突出，有的农户占用几处宅基地，有的农户占用宅基地面积严重超过当地标准，而有的农户迫切需要建房但没有宅基地，对此农民意见很多。一户一宅、限定标准、规划管控，是我国农村宅基地制度的基本要求。为了防止多占、超占、乱占宅基地，必须严格宅基地审批程序。根据相关规定和各地的实践，要按照“村民申请—村级审议公示—乡镇审核—县级批准”程序，主管部门到宅基地申请实地审查、批准后实地丈量批放、住宅建成后实地核查，进行全程监管。

农村一些地方农民多占宅基地，原因十分复杂，但都是历史形成的。有的农民宅基地是从祖辈继承过来的，有的农民宅基地是在新村建设中获得而原有的宅基地又没有放弃，有的甚至是在改革开放早期管理不严而违法侵占耕地等获得的。处理农民多占、超标准占用宅基地，比较困难。在改革试点的一些地方探索有偿使用，这种经济手段管理方法理论上很理想，但现实中多数地方较难使用。

总体上说，对于历史形成的宅基地面积超标和一户多宅等问题，要按照渐进解决思路分类进行认定和处置，在一些关键节点上，如农民翻建住宅时，如果有多占的宅基地，特别是违法违规多占的宅基地，就必须先退还给集体，然后才允许合法新建住宅，这样在农村不至于造成混乱，也不至于造成农民的抵触和反感，维护农村社会的稳定。

在加强农村宅基地管理工作中，对于农村新增人口需要宅基地建房的，各地要通过村庄整治、废旧宅基地腾退等多种方式增加宅基地空间，满足符合宅基地分配条件的建房需求。

加强农村闲置宅基地再利用管理也是农村宅基地管理的一项重要工作。一方面，对于农民和农村集体利用闲置宅基地振兴乡村产业的，管理部门要审核是否符合产业发展规划和环境保护等要求；另一方面，对于城镇居民和工商资本投资者租赁农民闲置住房居住或者开展经营的，必须加强合同管理，管理部门要引导监督双方签订规范合同，按照合法的合同约束双方行为，保护双方权益，尽可能减少纠纷，避免违反现有法律法规。