农村社区协商共治的内在机理及优化路径研究——基于安徽省TC市的考察

黄梦茜, 王秀文

(1. 南京大学 马克思主义学院, 江苏 南京 210023; 2. 南开大学 马克思主义学院, 天津 300350)

在党的二十大会议上, ***总书记对基层协商治理做出了重要部署, 提出全面发展协商民主, 健全协商民主体系。 在实施乡村振兴国家战略背景下, 任何单一主体都难以凭借一己之力实现乡村社会的有效治理, 治理能力现代化要求在基层治理过程中充分发挥多元主体的协商作用, 调动多元主体的积极性, 构建各主体间良性健康的协商共治机制。 在此过程中, 需要直面基层政府和乡村社会遇到的错综复杂的利益矛盾和难以解决的困境, 规避乡村传统治理模式指引下开展治理活动产生的弊端, 探索乡村社区协商共治的有效实现形式。

1 文献综述

1.1 国外研究现状

协商治理于20世纪90年代作为一种新兴治理方式在西方国家盛行。 这一治理方式的出现为国家治理体系和治理能力现代化提供了实践探索和理论支持, 协商民主理论是其理论基础。 当前, 对于协商治理的研究, 国外学者将完善的理论体系分为宏观、 中观、 微观3个方面。

首先, 在宏观层面把握协商治理。 第一, 从协商价值层面看, 哥伦比亚大学教授埃尔斯特(Jon Elster)在总结多名学者的思想之后提出了自己的想法, 他认为协商治理存在的意义就是将个人信息暴露在大众眼前、 增加大众的参与度等。[1]137第二, 从协商困境层面看, 奈特(Jack Knight)等学者认为具体的、 相对复杂的平等是协商治理所必需的。[2]93第三, 从协商公开性的角度来看, 古特曼(Amy Gutmann)等研究者们把一些颇具现实意义的事务作为协商治理的前提, 提出只有将协商过程暴露在大众眼前, 才能确保协商是公平公正的。[3]

其次, 从中观层面把握协商治理。 澳大利亚国立大学德雷泽克(John S.Dryzek)教授在对中国这一治理方式进行分析后提出, 协商治理的范围不应仅停留在其之前提出的“国家制度领域、 特设论坛领域以及公共领域”, 而应拓展至基层并和乡村地区当下正在召开的听证会等活动联合起来。[4]1

最后, 在微观层面把握协商治理。 与福柯(Michel Foucault)关注话语权的视角相似, 协商治理在实际操作中也十分重视参与主体话语权的表达, 由于弱势群体不能有效平等地自我表达, 其话语权常常缺失。[5]

1.2 国内研究现状

国内对于协商治理的研究在2010年后显得尤为热烈。 如王浦劬的《中国的协商治理与人权实现》、 胡象明的《协商治理: 中国公共管理体制改革的目标模式》、 魏崇辉的《协商治理的中国逻辑》、 王可园的《协商治理: 村民自治有效实现的路径选择》等知名学者对此都有研究。 这些研究立足于中国现实, 突出了中国协商治理的特点。 可以从以下几个方面对当下研究进行把握。

第一, 规则视域下的乡村协商治理研究。 蔡林慧曾指出, 基层协商治理是我国治理实践在内部张力与外部压力影响下的新路径选择, 受正式规则与非正式规则的双重驱动。[6]因此, 在乡村这一场域内推进协商治理, 不仅需要正式规则的支撑, 还需非正式规则的辅助, 两大规则相辅相成, 才能推动协商治理在乡村社会的发展落实。

第二, 人口流动视域下的乡村协商治理研究。 中国乡村社会不能忽视人口流动对其的影响。 不论是欠发达地区乡村人口外流引起的“空心化”还是发达地区乡村人口流入产生的“拥挤化”, 都是影响乡村协商治理的重要因素。 张国献提出, 在市场经济不断发展过程中, 人口流动现象的出现是必然的, 这也是实现乡村协商治理的前提。 人口流动现象日益明显, 协商主体虚置、 协商渠道堵塞[7]等一系列相关问题接踵而至, 阻碍乡村协商治理的运行。

第三, 政治发展视域下的乡村治理。 放眼全国, 西部欠发达地区的乡村协商治理发展明显落后于东部发达地区。 从区域政治发展角度对我国东部乡村治理的发展经验、 实践方法等进行总结, 可以为西部地区提供宝贵的实践经验。 学者张敏在对浙江省部分地区的协商治理进行实地考察后提出, 该方法对于我国的整体发展十分有利, 对正确处理人民内部矛盾有积极作用, 与我国治理创新观念相契合。[8]

综上可见, 在国外, 协商治理的作用虽然受到学者重视, 但相关研究仍有不足。 一方面, 较少涉及具体协商机制是如何运行并发挥作用的; 另一方面, 对协商的目的——形成共识, 重视程度不够。 在国内, 少有学者用“博弈与共识”来概括农村社区协商实践模式, 协商博弈是否充分、 共识如何形成的相关研究较为匮乏。 至此, 本文将以TC市为例, 基于“博弈与共识”的视角, 进一步讨论“强博弈, 强共识”是如何通过“党领群议权威式”的具体协商机制在农村社区发挥作用, 如何推动农村社区形成多元主体愿参与、 乐参与的协商治理共同体。

2 TC市协商共治的内在逻辑

农村社区协商共治要求多元主体的参与, 但主体多元化意味着利益多元化, 要对多元化的利益进行合理地分配和协调则离不开参与主体在协商过程中充分博弈, 充分表达自身的利益诉求。

2.1 强弱博弈与高低共识: 由博弈走向共识的四种类型

2.1.1 强博弈高共识

该种博弈-共识模式, 从过程来看, 参与的主体身份多元, 各参与主体基于各自的利益视角进行充分的谈判协商。 党政干部在博弈过程中起到解读政策、 普及知识、 反馈信息以及沟通交流的作用, 由此提高决策共识的科学性及合理性。 乡村精英对协商走向和进程进行把握, 制定协商规则, 参与建设方案的制定, 最大限度避免感性因素, 推动有效共识的形成。 普通村民则自愿参与协商。 在协商博弈的过程中, 其主体地位受到重视, 并在地位平等状态下进行磋商, 在有效协商中发表看法, 解决矛盾, 维护自身利益的同时兼顾他人的合理关切。 从结果来看, 通过协商达成各方均可接受的博弈结果, 且共识程度在各参与主体中较高。

通过博弈要想取得这种效果, 一方面, 需要建立健全协商博弈的制度规则和执行标准, 鼓励农村社区居民进行协商参与且保持参与渠道的畅通, 对利益分化冲突有一套完善的利益协调与均衡机制。 另一方面, 需要协商组织发展到较为成熟阶段, 政府机构及普通民众的公共理性、 参与协商博弈的能力和素养与进行协商博弈的要求相适应, 且善于通过制度化的渠道维护自身利益。 这种模式中共识达成方式主要是多元协商主体间平等的利益交换。

2.1.2 强博弈低共识

该种博弈-共识模式意味着协商博弈的平台是开放的, 多元主体均有机会参与协商博弈以维护自身利益, 且在博弈过程中各方主体的话语权相当。 但是, 由于没有一个很好的利益均衡机制来协调各协商主体的行为, 再加上利益主体过多或各利益主体公共理性不足, 利益计算过于精细且不愿做出妥协让步或者妥协程度不足以使各参与主体达成谈判共识, 最终共识程度较低甚至最基本的共识破裂。

这种模式的协商博弈实现了博弈过程向村民开放、 充分征求多元主体的意见、 接受第三方监督, 力求公开公平公正, 但这需要民主制度的完善以保证协商博弈渠道畅通, 否则就会由于协商参与机制不完善、 协商主体的协商能力和综合素养有待提高、 利益协调与均衡机制缺位, 最终因结果无法令各方满意而遭到反对。 虽然共识破裂在某种程度上是对某些群体利益的保护, 但利益主体的分化导致的利益多元化问题并不是短时间内能够解决的, 这需要不断健全完善利益协调机制与利益分配制度。 因此, 由于利益群体的高度分化造成低共识, 是正常合理的。

2.1.3 弱博弈高共识

在这种博弈-共识模式中, 党政干部的权威力量对博弈过程起着决定性推动作用。 在涉及有关政策和规定的制定问题时, 普通群众的介入程度相对较浅, 党政干部的意见起到决定性作用。 参与制定政策规章主体的有限性决定了共识较易在单一性参与者之间形成。

这种模式下, 协商的公开性和公正性不足、 参与渠道不畅, 协商参与制度无法满足群众实际参与需求。 对利益群体参与要求的压制, 表面上有利于博弈共识达成, 但所形成的并非成熟的共识。 这是一种简单却可能难以获得群众持续支持的低度共识模式。 随着民主与法治的发展, 社会舆论传播的发达与普及, 这种模式虽有所减少但并未彻底消失。

2.1.4 弱博弈低共识

在这种博弈-共识模式中, 参与协商的主体并不单一, 博弈过程透明化程度相对较高, 多元利益主体的利益均衡机制的缺失导致协商共识程度低甚至无法达成共识。

从话语权较大的一方来看, 村两委等党政干部及乡村精英受制于权利的有限性和日常事务的繁杂性, 不可避免地采取“抓大放小”的逻辑来处理问题。 由于其和普通群众的观点、 立场、 眼界存在一定差异, 对于事件的认知往往会出现较大分歧。 在博弈过程中, 普通村民自认为的“大事”在村干部和乡村精英看来可能是微不足道的小事, 甚至有时会用“极少数” “极个别”等词语弱化普通民众的个体诉求。 弱博弈的选择包含了其对诸多因素的综合考量, 这表明村两委干部和乡村精英并非不想解决问题, 但漠视群众诉求和不严格履行协商程序使其在与普通村民博弈过程中将“大事化小”而不“化了”。 最终的博弈结果则反映为, 依据各方诉求形成表面共识或通过利益输出安抚参与主体。 形成表面共识虽然能够暂缓压力, 但并未从根本上解决问题, 利益输出安抚各方即“花钱买安”, 通过其它途径“打点”各方, 迅速缓解压力, 但在博弈中无法形成共识。

从话语权较小的一方来看, 普通村民处于弱势地位。 大部分村民受教育程度较低, 对于信息的获取和分析能力不足, 在协商博弈中不能进行有效的自我表达, 时常处于失语地位。 且并非所有参与协商的村民都具备独立思考的能力, 思想上的主观性和盲从性, 使其易受其它主体诱导, 个人利益易被私人情感挟持。 加之部分村民对于以协商解决问题的方式认可度不高, 实践较少, 因此, 进行利益博弈 的积极性受损, 态度敷衍, 消极应付。 对待不合理的博弈结果不敢质疑、 不想质疑, 以不愿将简单问题复杂化的心态表面接受, 却在执行结果时不主动、 不积极, 甚至拒不执行, 表面共识转变为无效共识。

2.2 “党领群议权威式”: TC市由博弈走向共识的实践

TC市的协商治理实践具备“强协商, 强共识”特质, 其协商与博弈是一个多元主体间伸缩有序的互动过程, 也是各方通过博弈并相互妥协达成共识的过程。

2.2.1 “党领”: 党建为农村社区协商博弈提供保障制度

党建引领农村社区协商不仅未更改其本质, 还指明了社区协商的政治方向, 进一步提高了社区的协商能力。 一方面, 党组织主要在正式协商前对议题进行审定, 解决议题协商的代表性、 条件性以及合法性等问题; 另一方面, 党员干部在此过程中起到解读政策、 普及知识、 反馈信息以及沟通交流的作用, 提高协商决策的科学性及合理性。 其为农村社区协商提供了基础保障。 首先, 提供制度保障。 “六步六单”协商流程引导农村社区协商走向组织化、 程序化、 规范化, 提高了协商质量, 避免了强力干扰, 增强了协商信度。 基层党组织通过有效整合资源, 较好地规避协商过程中可能出现的随意性、 盲目性、 非规范性等问题。 其次, 提供人员保障。 “1+N+X”模式在人员安排上必须遵循村(居)民委员会会议的准则规定。 最后, 提供阵地保障。 协商系统理论认为协商不仅包括正式协商, 还包括非正式协商, 涵盖党小组、 片区、 社区、 乡镇等多个层级。 党建引领为正式协商提供会议室、 办公楼、 议事厅等公共空间作为协商场所。 非正式协商则由党员干部组织在田间地头、 干群家中、 房前屋后等授权空间进行。

2.2.2 “群议”: 创新多元主体进行协商博弈的参与型制度

TC市建立了三级联动的协商机制, 该制度以更具弹性化的方式紧密联系不同的协商单位。 第一, 村民小组的提议式参与。 TC市采用农户个体以及村民小组联合提议的方式, 村民小组长负责提议并将议题递交至协商委员会进行商议, 随之经由村“两委”施行。 村民小组通过总结, 提炼出村民最为关注的事项作为议题, 同时, 以此作为协商治理的起点。 第二, 村-组的共议式参与。 TC市农村社区协商组织成员以村干部为主。 村干部对村民小组长提交的议题进行筛选凝练, 而后将议题交给村“两委”审核。 利益相关方组成的协商委员会针对议题共同协商, 决定议题是否办理、 如何办理。 村—组共议将村民小组中的个人诉求转化为集体诉求, 促进村民小组成员对事项形成一致看法。 第三, 复合层级的评议式参与。 由协商委员会或利益相关方负责监督决议事项的办理进程。 利益相关方可以是某一村民组织或是村内的社会组织、 经济组织等, 其主要通过协商组织的邀请对协商过程做出评价, 或是凭借自身的优势参与相关事项的协商决策落实之中, 既可直接帮助办理协商事项, 也可通过评价间接改变协商结果。

2.2.3 “权威式”: 健全协商博弈的非正式监督制度

村庄精英是拥有非正式权力的公共权威, 具有广泛的认同性和代表性。 乡贤能人、 “五老”成员等乡村精英群体由于具备一定政治地位、 经验、 资源以及威望等, 在农村社区治理中发挥着举足轻重的作用。 “1+N+X”人员构成模式所具有的弹性协商构架可将其充分吸纳, 有助于激活乡村内生资源, 开发社区治理潜能。 在开展协商活动过程中, 往往会邀请其他利益主体参与, 如乡村老师、 无职党员等。 他们可采取提问、 建议以及评价等方式参与协商并对协商流程进行非正式监督。 协商中遇到专业技术难题时, 协商委员会可邀请专家、 学者、 技术人员以及第三方机构等共同参与, 解决专业问题。 正式的协商程序、 公开的协商进程、 多元的参与主体均能有效防止协商过程中出现偏私和腐败情况。

3 农村社区协商共治模式面临的博弈共识困境

3.1 协商主体的精英化倾向突出

在农村社区协商博弈中, 多元主体拥有的社会地位、 财富数量、 权力资源、 家族势力等均为博弈资本的组成部分, 对主体的话语权产生直接影响。 家族势力强大、 经济实力雄厚、 社会地位崇高的乡村权威为提升协商地位, 可能会对博弈规则进行修改, 从而掌握博弈主导权。 但是家庭条件一般、 不懂协商规则、 不喜言辞的普通村民则受累于政治贫困, 逐渐论为乡村权威的“博弈陪衬”。 农村社区治理走向协商并非排斥乡村权威的参与。 乡村权威对于推动协商博弈开展有着极为重要的引导作用, 但在农村社区进行协商治理, 单一地关注权威的参与而忽视普通村民的参与程度, 会让协商博弈脱离实际和协商本意, 沦为乡村正式权威与非正式权威争利的工具。

3.2 协商平台的单一化迹象鲜明

协商是具备基础语言和交流能力的不同个体间通过沟通最终达成一致的过程。 高效的协商平台为博弈过程的顺利实现及形成有效共识提供了必要支持。 建立不同形式的协商平台很大程度上推动了农村协商工作的开展。 大部分乡村选择以召开会议的方式进行协商, 如“村民代表会议” “村民小组议事会”等, 但召开协商会议的时间不定, 开展协商治理的效果并不理想。 协商平台单一化的现象在全国农村地区程度不一地存在。 尽管在地方政府的支持和基层群众的创新下, 部分发达地区的乡村社会涌现出一批协商治理平台, 如厦门的“微治理平台”、 杭州的“湖滨晴雨工作室”等, 看起来数量繁多, 类型丰富, 但从各区域本身和全国总体发展状况来看略显单一。 因此, 加大创新平台力度、 支持协商平台发展、 维护协商平台稳定运行对农村社区协商至关重要。

3.3 协商动机的私利化行径明显

不良协商动机会使协商治理陷入私利化泥潭, 沦为部分人谋取私利的工具; 良好的协商动机则能保证博弈平稳理性地运行, 实现公共理性的同时维护公共利益。 乡村在开展“乡村振兴”系列工作时, 需要广泛采纳村民的建议, 倾听民意, 但一些村民代表对村“两委”和乡镇政府的宣传号召置若罔闻, 消极应对。 有些村民委员会为提高村民代表参会积极性变相设置参会补助, 尽管参会人员数量有所增加, 但参与主体仅以妇女、 老人为主, 主体覆盖面不够广泛。 相反, 当协商内容触及土地征收、 危房改造、 拆迁补助等与村民自身利益直接相关的议题时, 村民代表们不仅表现出强烈的参与意愿, 积极提出建议、 发表看法, 邻里乡友间常常互相争执甚至不惜为此大打出手。 显然, 在博弈过程中以个人利益为中心而不注重公共利益的博弈动机对协商活动产生了严重的负面影响。

3.4 协商组织的空壳化现象严重

参与协商博弈主体的多元化需建立在协商组织发展壮大的基础上。 培养管理规范、 运行有序的社会协商组织, 既可以开拓普通民众的利益表达途径, 缓解乡村社会冲突, 也可以推动普通群众积极参与协商治理, 释放农村社区自治潜能。 乡村社会协商组织具有一定的自发性, 在城镇化深入发展过程中能满足原子化农民的现实需求。 第一, 协商组织可以将普通村民纳入农村社区公共事务管理、 协商、 监督、 决策体系中, 奠定社区协商治理的基础。 第二, 协商组织为村民提供意见发表平台, 及时疏导群众负面情绪, 有效降低社会冲突发生的群体性聚集。 第三, 协商组织为村民参与地方政府层面的协商提供“集体身份”, 组织起来的农民能够更有力地影响决策。 我国农村地区协商组织发展速度缓慢, 且大部分虽有协商组织的雏形, 但在实操中缺乏正式的、 规范性的指导, 成为套取国家经费的空壳性组织, 不具备实质内容, 对促进乡村社会治理体制创新完善的作用并不显著。

3.5 协商监督的形式化色彩浓厚

在乡村协商治理体系构建过程中, 协商监督至关重要。 协商监督能够最大限度地避免权力暗箱操控, 同时, 能够促进共识的落地和完善。 农村社区这一场域内所需构建的并非静态独立的监督单元而是动态联动的监督体系。 基层协商监督体系的建立应考虑到协商博弈的主体、 内容以及协商程序和原则等多方面因素, 要把建设工作落到实处, 不能使协商监督仅流于形式。 在实践过程中, 会面临以下3方面的问题: 首先, 领导干部一般亲自兼任或指派监督人员, 监督人员往往碍于身份和面子而不能全身心投入协商监督工作。 其次, 监督人员需求缺口较大。 一般而言, 农村社区监督小组由3-4个村民组成, 且其中大多数人未经专业训练, 缺乏专业监督经验和技能, 不能进行有效的监督。 最后, 监督者与协商主体身份严重剥离, 对协商事项关注较少, 甚至并不亲自参与协商, 只是事后简单了解事件和阅读通报, 监督质量低, 协商监督形式化色彩浓厚。

4 农村社区协商共治的优化路径

4.1 经济联结: 夯实农村社区协商基础

4.1.1 参与合作组织, 增强协商的利益联结

鼓励村民参与合作经济组织。 “合作社是完全自由的组织, 对一切能利用其服务, 愿意承担社会责任的人开放, 无性别、 社会、 种族、 政治、 宗教歧视。”[9]50-54农村合作经济组织在公共事务处理中增加了村民相互接触的机会, 增进了彼此的了解, 为实现自身和合作社利益共赢, 村民在组织内相互约束, 在协商中相互妥协, 达成共识, 拉近社员情感。 以合作经济组织为中心, 以包括社员在内的多元协商主体为结点形成利益网络, 增强村民间的经济合作和利益联结, 培养普通村民的共同体意识, 形成组织认同感和社区认同感。 引导村民充分利用农村合作经济组织进行意见表达, 更能凝聚共识, 进而畅通政民关系、 化解农村矛盾、 维护农村稳定。

4.1.2 盘活集体经济, 稳固协商的资金保障

集体经济是农村社区协商治理活动开展的经济基础。 如果没有充足的资金保障, 农村社区协商治理将会进入难以运转的尴尬境地。 盘活集体经济, 一是对各级政府财政奖补和扶贫项目等资金的投入等进行充分利用, 管好用活发展资金, 推动资金向股金转变, 保障农村集体经济发展壮大。 二是完善农村集体经济负责人激励约束机制。 构建集体经济负责人绩效考核机制, 依据考核结果进行职级升降, 以此鼓动负责人积极配合农村集体经济发展和集体资产保值增值。 三是开发特色产业, 因地制宜开发特色资源。 利用独特的大自然风景和文化底蕴发展旅游产业、 休闲娱乐产业并且创建整套的完善设施。

4.2 平台搭建: 拓宽农村社区协商渠道

4.2.1 以信息技术为支撑, 发展农村网络协商

在满足技术、 经济条件要求的农村社区搭建网络协商平台, 丰富农村协商形式对于提高农村协商民意代表性具有重要作用。 互联网凭借其时效性、 开放性和互动性减小因时空差距造成的协商阻力, 为流动人口参与社区协商提供新途径。 第一, 政府提高对网络协商的重视程度, 不断完善网络基础设施建设。 以信息技术为支撑, 提高网络在农村地区的覆盖率, 为网络协商平台的搭建创造良好的经济、 技术、 人才环境。 第二, 农村社区的普通村民要提高自身协商能力, 加强网络道德修养、 文化水平建设。 线上协商交流以文本为基础, 不具备文字能力的个体势必处于相对劣势地位。 网络非法外之地, 遵守网络安全相关法律法规, 禁止传播与主流价值观相违背的思想观念。

4.2.2 以社区建设为依托, 开展农村网格协商

乡村社会公共治理精细化程度提高有赖于农村社区网格化管理方式的引入。 有学者指出:“社区是宏观社会与微观生活相遇并交织之平台。”[10]“以新社区为载体社区化治理是当代乡村治理转型的发展方向。”[11]依托社区建设, 建立网格化协商平台, 为凝聚乡邻情感, 满足农村民众表达利益诉求, 化解矛盾纠纷提供新渠道, 为维护农村社区和谐稳定筑起一道“防洪堤”。 开展网格化协商要将社区居民住所划分为若干细小网格, 在镇、 社区二级网格的基础上将社区两委成员下沉至网格, 落实“一专多能、 一岗多用”。 组织网格员定期开展网格走访活动, 深入群众收集社情民意, 解答民众诉求, 回应民众关切。 在充分走访调研基础上, 以问题为导向, 建立“具体问题小协商、 共同问题大协商”的网格化协商机制, 使得民众表达诉求和建议的渠道更加便捷高效。

4.2.3 以一事一议为载体, 定期开展专项协商

在国家税费改革后, “一事一议”在一定程度上改变了我国乡村地区公共服务与公共基础设施建设的落后局面。 对于村级公益事业建设中的问题, 由村“两委”集思广益, 确定议题, 并在村民自愿的基础上组织村民代表进行“一事一议”, 讨论通过的议题, 按照“先筹后补”原则筹资先行, 中央与地方政府在一定范围内予以适当奖补。 在部分村庄试点后, 2011年, 全国推广并逐步形成完备的“一事一议”制度。 实践中许多农村社区在不同程度上推行“一事一议”, 但未定期开展农村会议协商且大部分普通村民对“一事一议”存在误解。 村“两委”应加大宣传力度, 及时向社区群众传达政策精神, 纠正群众认识偏差, 努力引导群众回归认识正轨, 抓住“一事一议”建设契机, 以“一事一议”为载体, 将其打造为农村社区协商治理的新平台。

4.3 制度构建: 规范农村社区协商运行

4.3.1 建立健全协商公开制度

唯有协商过程公开才能保证民主责任。[12]农村社区建立协商公开制度需做到与村民利益有关的事项全部公开、 常规性事务定期公开、 临时性事务随时公开。 具体应从以下两方面入手: 一方面, 基层政府需探索协商公开制度如何运行, 制定“协商公开清单”。 依据法律法规与村规民约, 通过村民讨论、 协商组织参与、 第三方机构审核、 政府批准等具体程序拟定基层协商中必须公开的内容。 对于清单上明确要求公开而未公开的, 要依法依规启动公共问责机制, 追究相关负责人的责任。 另一方面, 建立线上协商公开平台。 许多村庄青壮年劳动力外出务工, 建立村务公开网站、 微信公众号等方式公开信息, 能够保障外出人员的知情权。 依据相关规章运行线上公开平台, 定期上传更新, 未达要求者予以适当处罚。

4.3.2 强化落实协商监督制度

协商监督制度是规范协商行为的刚性法宝。 在农村社区协商过程中, 协商监督制度不应仅局限于建立健全层面, 而应切实强化落实。 首先, 监督流程应具备充分的公平性和可操作性。 缺乏公平性则会因自减群众基础而失去生命力, 缺乏可操作性则监督制度将逐渐流于形式而最终走向破产。 其次, 在监督制度运行过程中, 依据实践反馈不断进行调整修改, 提高制度的科学性, 减小执行阻力。 最后, 在执行中注意强化制度执行氛围。 许多情况下, 协商监督制度未能得到充分落实的重要原因是制度执行氛围不断弱化, 如部分镇村领导威权治理观念强, 人治色彩浓厚, 依法依规办事观念淡薄, 致使监督制度行使理念和氛围不断受人为因素的破坏, 监视制度运行的难度系数骤然徒增。

4.3.3 制定完善协商考核制度

制定完善“更有回应性、 更有责任性、 更富有效率的民本型”[13]协商考核制度。 第一, 对协商考核制度制定过程的民主性予以重视。 协商考核是协商参与者对协商工作的满意度评价。 因此, 应将民众认可与否作为协商考核制度制定的标准, 充分吸纳群众意见, 并根据实际情况及时纠偏改弊, 使得协商考核制度能真实反映大部分群众满意度。 第二, 将协商考核制度与行政绩效挂钩。 农村社区协商主要回应村民的合理关切, 处理不当则会引发新的矛盾, 这对基层干部提出了更高要求。 将协商考核嵌入行政考核, 对考核结果不达标的基层干部视情况给予处罚, 过失重大者, 应进一步依据法律法规追究责任。 第三, 将制定完善协商考核制度的成本纳入考虑范畴。 根据地方发展状况, 对制度成本与制度绩效做相应的动态分析, 使协商考核制度在成本可控范围内运行。

4.4 主体重塑: 构建农村社区协商机制

4.4.1 培养开放型协商干部

实践证明, 我国部分镇村领导仍秉持传统治理观念, 认为协商影响决策效率, 或开展协商活动拉低身份, 对协商治理重视不够甚至较为排斥。 这在一定程度上导致不平等协商、 协商随意性增大等现象的出现。 对此, 培养开放型协商干部成为当务之急。 首先, 基层干部需转变治理理念。 摒弃遇事不讲原则的工作方法, 将传统的压力型管理变为引入交流沟通机制, 探索协商治理新模式。 及时疏导乡村民众负面情绪, 化解村民矛盾, 满足群众需求, 从根本上保障乡村社会和谐稳定。 其次, 定期组织基层干部前往协商治理先发地区学习考察, 总结治理经验, 以便结合本地实际发展状况, 探究符合发展需求的协商治理模式。 最后, 提升基层干部创新治理机制的主动性和积极性, 将社区协商治理机制的创新纳入基层干部考核中, 对成果优秀的干部予以表彰和奖励。

4.4.2 建立现代性协商组织

现代性协商组织在社会治理中扮演着“社会自治、 利益表达和政策协商的组织者角色”[14], 是农村社区协商治理有效运转的重要载体。 现阶段, 社会组织参与民主协商的潜力与功能并未得到充分释放, 要从以下4个方面发力: 第一, 建立健全有关协商组织的法律法规, 赋予协商组织合法地位, 明确组织职能边界, 使协商组织参与协商有章可循、 有法可依。 第二, 基层政府积极主动引导, 充当现代化协商组织发展的引导者, 减少行政干预, 予以较为宽松的发展空间。 此举既能加强政府与社会的互动协商, 又能降低社会组织的行政依附性, 确保其独立性和自主性。 第三, 政府为非营利性协商组织下拨活动经费, 予以支持。 一些协商组织在政府的引导下成立, 尚处于探索阶段, 政府的资金扶持对其至关重要。 但政府也需不断完善资金下拨程序, 将资金补助嵌入协商组织的日常运行中, 避免其成为套取国家经费的空壳组织。 第四, 协商组织应与时俱进, 不断加强自身建设。 协商组织只有不断细化内部管理, 提高组织内成员能力, 才能在乡村协商治理中发挥应有的作用。

4.4.3 培育参与型协商村民

村民的参与状况决定农村社区协商治理的运行效果。 培育参与型协商村民, 一方面, 注重培育普通村民的“公共理性”。 协商治理不管发生于正式的公共领域还是非正式公共的领域, 普通公民都“有必要诉诸于对理性的偏爱”[15]187。 而“充足的公民教育计划与广泛的公共论坛”[16]287则是培养村民 “公共理性”的最好方式。 为此, 应大力推动协商论坛、 农家书屋建设, 促使普通村民提升公共理性。 另一方面, 提升村民的协商能力。 普通村民参与协商治理的基础条件即是具备一定协商能力。 提升协商能力需要提升村民文化素养, 可邀请专家学者对村民进行专业培训。 此外, 为村民创造参与协商的机会, 多次亲身实践也是提高村民协商能力的重要途经之一。

4.5 党建引领: 强化农村社区协商领导力

***总书记指出, “协商民主是实现党的领导的重要方式。”[17]38农村社区党组织是带领居民完善落实多元协商共治, 实现善治的领导核心。 农村社区协商内容涵盖政治、 经济、 文化、 生态等多个领域, 因此, 必须发挥社区党组织的领导核心作用, 提升协商治理水平和实效。

4.5.1 创新农村社区党组织设置方式和工作机制

在农村社区探索建立社区党总支、 片区党支部、 网格党小组等, 拓宽基层党组织的覆盖范围, 创新党建引领新路径。 将党的领导纲领、 原则等贯穿于农村社区协商共治全过程, 全方位、 多层次、 宽领域培养农村社区党组织带头人, 发挥党员先进模范作用, 着力提升农村社区党组织的创新性和先进性。 通过解决农村社区党组织虚拟化、 边缘化、 分散化、 柔弱化等问题, 强化党组织对农村社区协商共治的引领作用。 推动党组织有机嵌入各种基层协商组织, 如协商委员会、 村民议事会等, 以党组织建设带动协商组织建设, 以更深刻、 更有效的方式进行组织动员, 深化农村社区协商共治建设。

4.5.2 加强党组织对农村社区协商共治全程领导

首先, 党组织对协商议题把关。 依托网格化管理体系, 社区党组织采取入户走访、 村民杂谈、 微信群等方式定期收集群众诉求, 参与协商议题审核, 确认议题与党的方针政策相一致, 与群众利益相符合。 其次, 党组织牵头组织协商议事。 农村社区党组织牵头制定具体协商议事规则, 党组织负责人担任协商议事机构负责人, 引导居民群众和利益相关方理性表达诉求, 寻求诉求的“最大公约数”。 最后, 协商事项落实由党组织牵头督办。 对达成共识的事项, 逐项明确责任主体、 工作措施和完成时限, 对办理情况及时公示, 对办结的问题进行回访、 反馈, 接受党员群众评议。 此外, 将协商治理工作融入县级政府和乡镇政府重点工作, 通过协商方式制定政策、 化解矛盾、 凝聚共识, 推动重点工作顺利落实。