经济发达地区养老服务发展机制研究——基于萧山、鄞州、柯桥三区的比较分析

李 华 胡飞飞 董江兴

（中共绍兴市柯桥区委党校，浙江 绍兴 312000）

随着我国步入老龄化时代，“银发浪潮”滚滚而来，社会老龄化趋势日渐明显，尤其是经济发达地区，在经济社会快速发展和城镇化不断推进的同时，养老压力与日俱增，养老问题已经成为社会的关注焦点之一。本文以“经济发达地区养老服务发展机制”为主题，将萧山、鄞州、柯桥作为浙江省经济发达地区的典型样本进行比较研究。

一、经济发达地区养老服务发展的基本做法

（一）以服务需求为导向，完善养老服务体系

一方面，大力推进居家养老服务。规范城乡居家养老照料中心标准化建设，扩大服务覆盖面，根据养老需求评估情况，拓展居家养老服务内容。截至2013年，萧山区拥有居家养老服务站548家，基本实现城乡社区全覆盖；9840名老人享受政府购买养老服务，购买金额为1076.88万元；推广援助呼叫信息系统，安装“一键通”呼叫器1741户，提供求助服务近3万人次。另一方面，积极发展机构养老服务。经济发达地区十分重视与鼓励社会力量兴办养老服务机构，基本形成多元化、多层次机构养老发展格局。近年来，鄞州区以建设老年乐园为主线，积极构建“区—镇—村”三级机构养老网络，其中区级雅戈尔老年乐园共1600张床位，自实施功能定位转型升级以来，推出生活照料、医疗护理等优势项目，大大缓解了城区养老压力。

（二）以创新管理为抓手，构建多元工作机制

一是发展市场运行机制。大力培育和引导社会服务机构参与养老服务。目前萧山、鄞州分别有15家和16家中介服务机构与辖区各镇街签订合作协议，参与政府购买居家养老服务。二是完善人才储备机制。通过组织养老护理员技能培训、吸纳社会工作者，提升人员素质、扩大服务队伍。鄞州区把创业职业技术学校、嘉和爱照护服务中心作为养老护理培训基地，连续三年分批次培训工作人员，形成了一支专业化服务队伍。萧山区“银龄互助”活动，目前拥有512个互助组织，结对帮扶困难老人2160人，开展帮扶活动超2.5万人次。三是建立评估激励机制。将养老服务工作纳入镇街工作实绩考核，积极推进养老服务事业发展。2013年柯桥区把“新增城乡社区居家养老服务照料中心”作为附加分，纳入镇（街道）、平台岗位目标责任制考核评价体系，并对成绩显著的给予表彰奖励。

（三）以政府主导为重点，加强政策体系建设

一是给予建设用地优先权与税费减免政策。经济发达地区十分重视养老服务设施的规划布局，对养老机构所需建设用地采取预留或给予优先安排权，相关税费实施减免政策。鄞州区民办养老服务机构在水、电、气、通信等方面，可以享受与居民用户同价的优惠收费。二是实施床位补助与寄养补助。为推进养老服务业发展，经济发达地区加大了对民办养老服务机构的补助力度。以萧山区为例，新增非营利性社会办养老机构，用房自建、租赁用房的，可以给予每张床位12000元和9000元的一次性补助，并给予其接受的特殊困难老人每人每月200元、一般老人每人每月120元寄养补助。三是全力保障居家养老建设与运行资金。柯桥区根据建筑面积、服务功能等指标，一次性给予新建城市社区居家养老服务照料中心5万、10万和20万的开办经费补助，并采取以奖代补方式每年给予日常运作经费补助3万、6万和9万；农村社区居家养老服务照料中心的一次性开办经费补助、日常运作经费补助分别为5万和1万。四是着力提高老年人福利待遇。一个地区养老服务业的发展，与老年人收入、福利、消费水平息息相关,经济发达地区依靠雄厚的经济实力，在提高老年人生活水平上下功夫。目前，萧山区年满60周岁的居民可享受到120元/月的城乡居民基础养老金，80周岁及以上的老人还可以享受高龄津贴。

（四）以宣传活动为载体，营造爱老敬老氛围

一是推广敬老文化入礼堂。文化礼堂是实现精神富有、打造精神家园的重要载体，也是经济发达地区宣传弘扬敬老文化的重要阵地。在萧山区，文化礼堂成为敬老爱老的好场所，老年健康知识讲座、尊老敬老礼仪和文艺演出等活动定期开展，丰富了老年人的生活，提高了社会敬老爱老助老的意识。二是组织社会力量进社区。为有效应对人口老龄化，经济发达地区十分重视开展为老服务，引领社会各界共同助力。近年来，柯桥区大力开展“敬老文明号”创建工作，主要对象为各级涉老部门、为老服务组织和公共服务行业，旨在营造更好的敬老爱老助老氛围，目前第二轮创建工作已经启动。“微动力”志愿者是柯桥区公益事业的一大品牌，“爱心剪”、关爱空巢老人等服务项目，深受社区老年人欢迎。三是开展特殊服务送上门。经济发达地区注重社区养老服务平台建设，为高龄独居、经济困难、生活不能自理的老人提供上门服务。鄞州区依托81890求助服务平台，每月为符合条件的老人提供无偿（10小时/月）、低偿（5小时/月）和有偿（市场培育）等三种上门服务。在智慧养老理念的驱动下，萧山区为享受服务的老人配备“服务呼叫器”，采取“定时定点定人”的方式，老人最高可享受15小时/月的上门服务。

二、经济发达地区养老服务发展的特色模式

（一）社区居家养老：柯桥下市头社区

1.基本情况

下市头社区是柯桥的老城区，面临着硬件设施和人口年龄的双重老化，居民经济收入普遍较低，年老体弱者较多。现有户籍人数是3500人，其中60周岁以上居民有700多人，占总户籍人口的20%，80周岁以上的空巢老人有75个。为老年人打造一个舒适安逸、老有所养、老有所乐的家园，是下市头社区一直探索和追求的目标。

2.特色

一方面，需求摸底提升服务质量。社区定期开展老年人状况和需求的摸底调查，老年人最大的服务需求是“维修服务”，占24%，其次是“家政服务”、“健康服务”“医疗服务”各占23%、16%，和11%，另外还有日常照料、文化体育、心灵陪护、法律服务等需求，下市头社区针对老人调查需求，调整养老服务项目的侧重点。另一方面，为老年人服务基地打造服务品牌。“牵手夕阳”为老年人服务基地是下市头社区的服务亮点，拥有“居家养老服务站”、“银色年华理发站”、“晚霞情联络站”等三站、五大服务品牌。其中“居家养老服务站”已服务2400多人次，上门服务累计时间超过42684小时，服务经费发放已达65.5万多元，为老年人提供了“不离家、不离友、不离伴”的特色服务。

（二）医居式养老：紫荆园老年养生中心

1.基本情况

萧山紫荆园老年养生中心是民营资本参与养老机构建设的医居式养老社区，占地194亩，建筑面积28万平方米，其中居家式养老床位3200张，医院床位800张，2012年被列入浙江省服务业重大建设项目之一。

2.特色

一是高端化定位。紫荆园坚持高端养老公寓的项目定位，主要面向机关事业单位退休人员和企业中高层管理人员等人群，并配备老年病医院、活动中心、养生食堂、公共活动空间等服务设施。二是分段化养老。为满足老人不同阶段的养老服务需求，将紫荆园划分成健康活力型居家养生区、高龄体弱型半托照护区，疾病失能型全托医护区，相应功能区享受配套服务标准。三是双赢化融资。一次性支付会员保证金后，老人可以入住紫荆园，享受养老服务。期间若转让居住权，老人可以享受转让增值部分的50%收益（缴纳国家税费后）；寿终后，房子退回紫荆园，保证金全额返还。“入户保证金+较低的服务年费”入住模式，既加快了建设资金回笼，也给入住老人带来一定收益。

（三）高端机构托养：嘉和爱照护服务中心

1.基本情况

嘉和爱照护服务中心由社会力量投资兴建，是鄞州第一家区级居家养老服务中心，建筑面积约470平方米，设有休闲体验、工疗作品展示、DIY制作等7个功能区域，平均每天可为25名老年人提供全方位日间照料服务。

2.特色

一是高端超前的服务理念。在借鉴国内外先进养老理念的基础上，嘉和爱照护人性化的设施设备、功能布局和服务团队，为老人提供保健、康复、精神慰藉等专门日托服务。此外，为满足一些家庭临时托管老人的需要，还推出了临托服务，收费标准为每人150元/天。二是科学智能的信息平台。作为智慧城市建设体系的重要部分，嘉和爱照护的智能化养老服务系统，在采集管理居家养老服务站点信息的同时，对日托老人的生活、健康、护理情况开展“全景式”跟踪服务，家属可以通过个性化养老服务随时了解老人在服务中心的情况。三是特色公益的延伸服务。嘉和爱照护既是居家养老服务中心，更是居家养老服务站护理人员培训基地和为老服务志愿者实践基地，老人家属可以定期接受居家护理、心理照顾等免费知识技能培训。

（四）医养结合养老：康达老年护理中心

1.基本情况

杭州康达老年护理中心（萧山康达中医院）是一家非营利性养老式医院，占地30亩，建筑面积18000平方米，共有床位约260张，是中国老龄事业发展基金会“全国爱心护理工程示范基地”。

2.特色

一方面，“医、养、护”为一体。“护理型为重点、助养型为辅助、居养型为补充”是萧山区养老机构的发展模式。作为养医结合型养老机构，康达老年护理中心共设置智障康复、肢体康复、精神心理康复、综合疾病康复和临终关怀等五大功能区，集“医、养、护”服务为一体，重点向失能、半失能、失智老人提供一种专业的医疗护理平台。另一方面，医保定点惠民养老。部分老年人体弱多病，但收入不高，一些未取得医保资质的养老机构无法为老人提供收费优惠。康达老年护理中心是医保定点单位，办理手续简单，能保障入院老在接受优质医护服务的同时，享受到医保优惠，减轻老人及家属的经济负担。

三、经济发达地区养老服务发展面临的问题

（一）养老机构发展结构不够合理

经济发达地区的养老机构多以公办福利机构和敬老院为主，民办养老机构相对滞后，力量较为薄弱；多以基础护理型为主，中高档助养型、居养型服务机构相对不足。以柯桥区为例，公办养老机构16家，民办养老机构仅1家，比例结构不协调，同时福利中心已经出现一床难求的情况，而民办养老机构仍停留在散点、小微发展的阶段。

（二）地区居家养老发展不平衡

居家养老服务照料中心是全面推进居家养老工作的重要场所，目前经济发达地区正在加快城乡居家养老服务照料中心，但在农村社区，特别是经济薄弱村，创建的积极性普遍不高，实现居家养老照料中心的全覆盖难度较大。浙江省政府要求照料中心“提供集中就餐、托养、健康、休闲和上门照护等服务”，但目前而言，大部分照料中心因卫生要求、收费价格、人工支出等费用，仍无法提供就餐服务。

（三）从业人员整体素质有待提高

部分经济发达地区十分重视养老服务从业人员的知识与技能培训，提高持证上岗率，但整体上看，养老服务人才队伍存在人难招、人难留、总体素质不高的现象。比如，鄞州区老年乐园的部分专职人员呈现“三低两大”现象，即文化低、地位低、待遇低、年龄大、人员流动性大，这在一定程度上影响养老服务的质量。

（四）养老服务市场化难破

市场在资源配置中起决定性作用，培育养老服务中介机构是经济发达地区发展养老服务产业的重要探索，但养老服务中介机构发展困难重重。例如，萧山区每月给予符合条件的老人提供4-15小时免费上门服务，在此之外，愿意有偿接受上门养老服务的老人相对较少，中介机构容易出现盈利难的情况。柯桥区青藤物业2013年入不敷出30余万元，生存较为困难。

（五）养老监管力度仍需加强

多项政策鼓励民办养老机构发展，但一些民间资本投资存在“心猿意马”的倾向，个别养老机构在运行中存在违反政策制度的行为。比如，萧山区共有8家民办养老机构，其中7家已开通医保，但个别存在有意违反医疗保险规章制度的行为，钻监管漏洞，以补贴自身运行的亏损。

四、经济发达地区发展养老服务业的启示

（一）完善政策，营造养老服务发展的良好氛围

一是继续深化对养老机构的行政审批与验收制度的改革。当前各级政府都出台多项政策意见鼓励养老机构发展，但对民办养老机构的准入和验收门槛较高，即使审批通过，但要获得相关验收，比如消防验收合格意见，非常困难。因此，建议经济发达地区要继续深化制度改革，尤其是在对养老机构的行政审批与验收制度方面，要最大限度缩小审批流程。二是加大补贴与优惠力度。发展养老服务业是社会应对老龄化的必然趋势，经济发达地区应结合本地经济实力，在省政府相关文件、意见的指导下，针对养老机构的建设用地、运作补贴、税费减免、日常开支等，继续提高对养老机构的支持力度。重点照顾部分入不敷出的民办养老机构、服务中介机构，引导养老市场良性发展。同时，建议对农村居家养老照料中心的建设与运行资金，参照城市社区的补助标准，根据分类给予不同层次的资金补贴，尤其加大对经济薄弱村创建的支持。三是鼓励社会力量以多元化的形式参与养老服务。由于部分民间资本“醉翁之意不在酒”，个别经济发达地区存在“一刀切”暂缓申请的情况，但发展养老服务是大势所趋，不能因噎废食。为此，要继续给予养老机构建设用地优先权，同时对投资动机不太明朗的民资资本，可以鼓励其对企业厂房、商业设施进行改造，举办家庭化、小型化的养老机构。四是对养老服务行为加强监管。规范养老服务行业市场，对于恶意违反相关政策制度的民办养老机构，给予严厉的处罚，甚至暂停、终止项目。

（二）优化结构，推动养老服务设施建设

一是加强需求评估与调研。部分县市的养老机构入住率较低，存在建筑使用率低、甚至闲置的情况。经济发达地区要切实结合本地实际情况，充分了解市场需求，尤其是加强养老服务需求评估与调研，有针对性地推进地区养老服务业的发展。二是抓好养老机构建设。要认真领会省政府发展养老服务业的文件精神，在发展托底型、普惠型养老的基础上，大力支持社会养老发展，尤其是在民办养老机构发展薄弱的地区，要积极引进民办项目。三是推动养老模式多元化。坚持居家为基础、社区为依托、机构为支撑总体发展布局，经济发达地区要敢于创新、走在前列，继续推动社区居家养老发展。此外，要大力发展高端机构养老、医养结合养老、医居式养老，以多元化的养老模式去引导社会养老消费。

（三）人才培养，提高养老服务队伍素质

一是夯实联合培养机制。当前经济发达地区普遍存在专业护理人员短缺情况，一定程度影响养老机构服务质量。加强政府与学校的人才培训合作，尤其鼓励当地高校、职业院校开设养老护理等相关专业，开展专业人才对口培养，学业完成后统一给予分配工作。二是加强从业人员培训教育。一些养老机构从业人员的知识系统性、技能的专业化与老人需求存在较大距离。要定期开展养老护理人员培训，通过岗前培训、在职轮训和继续教育等形式，提高从业人员的持证上岗率，从而真正提高养老服务队伍整体素质。三是提高护理人员待遇。要进一步提高护理人员的工资福利待遇，根据当地经济发展与收入情况，给予科学合理的工资指导价，同时加大护理人员特殊岗位津贴力度，以此鼓励护理人员参与技能培训，从而保障养老服务人员的从业素质。