我国海洋体育旅游安全管理现状与对策研究

时间：2024-06-19

纪晓曦黄安民金艳方王丽霞

(华侨大学旅游学院，福建泉州 362021)

海洋体育旅游以海洋资源为中心，以综合性体育设施为载体，满足人们观光、休闲、度假、娱乐、康体和运动等的需求。海洋体育旅游项目包括漂流、游泳、冲浪、游艇、帆船、水上快艇、潜水及观赏体育赛事等。海洋的特殊地理条件，以及海洋体育娱乐项目的高风险性，使得海洋体育旅游与安全密切相关，因此加强安全管理对保障旅游者利益、海洋环境，促进社会和谐发展至关重要。我国海洋体育旅游的发展与西方国家相比相对较晚，虽然近年来注重提升和完善安全管理，但仍然在很多方面存在不足。本文旨在分析我国海洋体育旅游安全管理的现状，指出问题所在，以期为安全管理提供理论参考、实践指导和决策依据。

一、海洋体育旅游内涵及其研究综述

(一)海洋旅游概念界定

海洋体育旅游是一种新兴的旅游形式，目前国内对海洋体育旅游尚未有统一的定义。连桂红等认为，体育旅游是指旅游者为了满足各种体育需求，借助于体育组织或其他中介机构进行的旅游活动。[1]也有部分学者倾向于从广义上理解体育旅游，认为其是指旅游者在旅游中所从事的各种体育娱乐、健身、竞技、康复、探险和观赏体育比赛等活动与旅游地、旅游企业及社会之间的关系总和。[2-3]黄玲认为，海洋体育旅游地是指旅游者停留并参加涉海体育运动的旅游目的地与旅游供给地域综合体，海洋体育旅游具有生态性、互动性、挑战性、刺激性和娱乐性。[4]

本文将海洋体育旅游界定为以海洋为载体，包括海岛、滨海地区、远洋，在海空、海面、海底进行的各种体育娱乐、健身、竞技、康复、探险和观赏体育比赛等活动与旅游地、旅游企业及社会之间的关系总和。

(二)国内海洋体育旅游安全管理研究综述

目前国内研究海洋体育旅游安全研究管理研究方面的文献不多。旅游安全管理的文章主要涉及旅游安全理论、[5](P10)安全事故发生的原因和对策探讨、[6-7]目的地的安全管理、[8-10]旅游项目活动安全、[11-12]旅游食品安全等方面。[13]真正研究整体海洋体育旅游安全的文章更少。刘凤香从开展体育旅游活动所涉及到的旅游行政组织、体育旅游行业组织、体育旅游企业、体育旅游者、目的地居民，以及体育、卫生、社会治安、消防等政府部门六个方面，分析了如何构建体育旅游安全体系，对体育安全体系的构建提出了建议；[14]曹春宇认为,滨海休闲体育旅游事故责任主体主要包括旅游景区、旅游者和旅游项目经营者；[15]曹春宇、李鲁对滨海休闲体育旅游安全事故发生的自然环境、观念、制度和器物四个层面的要素进行探讨；[16]唐善茂、王志云等主要从旅游安全的界定、旅游保险、旅游安全预警和旅游安全管理四个方面对重大体育赛事旅游安全问题进行探讨；[17]邹煜、黎双红等在分析海南省旅游危机影响因素的基础上提出了构建海南省海洋旅游危机管理体系的建议；[18]柴寿升等提出根据预防、准备、反应、恢复的“PPRR”模式构建安全有效的海洋旅游危机管理体系；[19]冯发金、郭学敏等对近九年来体育旅游事故的现状进行了分析，并提出了对策。[20]

总体来说，国内的相关论文要么研究海洋旅游安全，要么研究体育旅游安全，将两者结合研究的甚少，或者对现状分析得不够全面、内容分析得不够深入。本文旨在分析我国海洋体育旅游的安全表现形态、安全管理现状，指出安全管理的不完善之处，为相关管理者提供一定的决策指导和实践依据。

二、我国海洋体育旅游的发展现状与趋势

(一)我国海洋体育旅游发展现状

随着经济水平的提高和人们休闲旅游需求的增长，我国海洋旅游得到了显著的发展，尤其是我国的滨海旅游。2017年滨海旅游业总量已到达14636亿元，表1为2007年以来滨海旅游业的增长情况。

由于滨海旅游的许多项目和产品都可归于滨海体育旅游，因而滨海旅游的发展状况可以从一个侧面反映出我国滨海体育旅游发展。邮轮旅游作为滨海旅游的一个重要项目，为其发展作出的贡献越来越明显(见图1)，目前我国已有大连、天津、青岛、上海、舟山、厦门、深圳、广州、海口、三亚、温州等11大邮轮港，《2016—2017中国邮轮发展报告》指出，2017年共接待邮轮1181艘次，同比增长16.93%，其中从我国沿海城市出发的母港艘次1098个，同比增长18.45%，访问港艘次83个。

表1 2007—2017年滨海旅游业发展状况

注：资料来源于中国海洋经济信息网、中国海洋经济统计年报。

图1 2006—2017中国邮轮统计情况

(二)我国海洋体育旅游发展趋势

随着经济水平的提高、需求的增大、设施设备的进步，多元、复合、立体的海洋旅游格局将会逐步形成。第一批开发利用无居民海岛名录的公布，为我国发展海岛旅游提供了大好机遇，各地积极筹建邮轮母港，发展游艇游船，也将会带动远洋旅游的发展。海底、航空旅游的市场规模随着需求的增大和装备的提升，也会逐渐增大。海洋体育旅游作为海洋旅游的重要组成部分，凭借其生态性、互动性、挑战性、刺激性和娱乐性的特征必将吸引更多的游客，有着良好的发展前景。

三、海洋体育旅游安全表现形态

从海洋体育旅游开展的具体项目来看，一般包括海空休闲项目，如海空滑翔机、热气球等；海岸休闲项目包括沙滩类，例如，沙滩排球、沙滩足球、沙滩摩托车；泥地类，例如，滑泥、泥地蹬独木舟、泥地爬行等；海上休闲项目包括冲浪、帆板帆船、海钓、海泳、游艇、邮轮等；海底旅游项目包括潜水、海底探险等。其中大部分旅游项目属于高危体育运动项目，与安全密切相关。目前我国海洋体育旅游呈现的安全形态主要有以下几种。

(一)自然灾害

海啸、台风、潮汐等引起的翻船、被海浪卷走、摔伤及引起的人身伤亡等。由于海洋体育旅游的特殊性，其对自然因素的依赖程度高。研究指出，台风海啸是海洋旅游活动最大的制约因素。

(二)交通事故

海洋体育旅游的交通事故以水上交通事故为主，主要表现为游轮、游艇或其他船只相撞、翻沉、起火、游客落水等方面。此外，由于许多岛屿交通条件差，公路转弯多、坡度陡、转弯角度不标准，滨海旅游中易发生岛屿公路交通事故等。

(三)生物侵害

海洋中生存着大量的海洋生物，其中有些凶猛且具有攻击性，很可能给人身造成危害，如鲨鱼、鲸鱼、鳖鱼、海蜇等；海洋中有毒的动物多达1000多种，有鱼类、腔肠动物等。在一些海域进行旅游活动如游泳、潜水等都有可能遭到海洋生物的袭击，如辽宁营口市鲅鱼圈区熊岳金沙滩海滨浴场发生的海蜇伤人案例。[21]在海岛上也有蛇虫等，可能咬伤身体。

(四)娱乐项目安全事故

游泳、潜水、滑翔机、水上快艇、水上冲浪、帆船、游艇、沙滩车等的摔伤、砸伤、溺水等事故；潜水引发的芋螺刺伤或海鳗咬伤、肺泡破裂，以及空气栓塞症等事故；游泳等水上运动引起的手脚抽筋、心脏病等突发性疾病、溺水等；海钓引起的摔伤、刺伤、溺水等。

(五)治安犯罪

滨海地形复杂，旅游者分布分散，治安犯罪活动难于控制，因而易发生治安犯罪事件。表现为偷窃、欺诈、强奸、抢劫等。

(六)卫生安全问题

海洋旅游安全问题主要包括饮食安全问题和热带病。游客因品尝海产品而过敏、胃肠不适，甚至中毒等事故并不少见。热带病是发生在热带地区寄生虫病的统称，而我国海洋体育旅游发展较好的省份海南省是热带病的多发地区。

四、海洋体育旅游安全管理现状与存在问题

(一)安全管理机构现状与存在问题

海洋体育旅游安全管理的涉及的机构多，有交通运输厅、旅游局、海事部门、海洋局、旅游协会、船检、航务、港务、执法部门等等。过去由于未明确各管理部门的责任，海洋体育旅游安全管理成为多头管理或无人管理的真空地带。近年来，由于安全事故的频发，国家和地方政府逐步意识到实行有效安全管理的重要性，开始越来越注重责任的明确。2012年，北海市政府颁布了《北海市海上旅游活动管理暂行办法》，此办法明确了海上旅游活动安全管理机构的职责，促进了海洋体育旅游的安全管理，有利于维护海上旅游项目经营秩序，保护经营者和游客的合法权益。(见表2)

表2 北海市海上旅游活动安全管理机构及其职责

然而，目前我国海底、海空体育旅游项目，海空、海底旅游安全管理机构仍然不清晰。同时，仍无全国性的专门立法来指导海洋体育旅游安全管理。

(二)法律法规现状与存在问题

海洋体育旅游安全涉及海洋、体育、旅游等多方面，涵盖治安管理、突发事件处理、投诉管理、消防管理、气象预警等等，如《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》(交通部，1990)、《游乐园(场)安全服务质量》(国家质量技术监督局，1997)、《举办体育活动安全保卫工作规定》(国家体育总局，1998)、《公共娱乐场所消防安全管理规定》(公安部，1999)、《漂流旅游安全管理暂行办法》(国家旅游局，2008)、《旅行社责任保险管理办法》(国家旅游局、中国保监会，2010)、《旅游投诉处理办法》(国家旅游局，2010)、《动力伞运动管理办法》(国家体育运动委员会，2010)、《游艇安全管理规定》(交通运输部，2008)、《气象灾害防御条例》(国务院，2010)、《海(水)上搜救行动协调联系规则》(交通运输部，2010)、《旅馆业治安管理办法》(公安部，2011)，《旅游安全管理办法》(国家旅游局，2016)，《中华人民共和国海上交通安全法》(2016修正)(全国人大常委会，2016)等等[注]资料来源于国家旅游局网站、国家海事局网站、国家体育总局网站及国家海洋局网站。。另外，2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》对政府旅游安全职责，旅游目的地安全风险提示、监测、评估，突发事件应对，景区流量控制，旅游经营者的安全保障、安全警示、事故救助处理作出了相关的规定。然而尚无专门的海洋体育旅游安全管理法规，一些新兴的旅游项目的安全管理，如蹦极、滑翔机、帆船、游轮、热气球等仍没有得到法律保障。

(三)预警、应急及救援现状与存在问题

1、预警系统现状与存在问题

旅游安全预警可分为自然灾害预警、治安预警、健康预警、容量预警、政治预警、军事预警等不同类型。自然灾害预警包括气象灾害预警、海洋灾害预警、洪水预警、地震灾害预警、农作物生物灾害预警、森林生物灾害预警等。不同类型的预警由不同的管辖部门发布。治安预警主要由公安厅发布；健康预警主要由卫生防疫局发布，严重时可能由卫生防疫局、旅游局及公安厅等部门联合发布，如2003年的“非典”疫情。容量预警旨在提醒旅游者避免在人流过度集中的时间和空间旅游而对旅游地当地环境和旅游者造成损害。我国沿海地区如厦门鼓浪屿景区就已设立了大型电子屏幕，实时显示鼓浪屿的在岛人数，控制游客流量。

目前相关部门都能在灾害发生时，及时有效地发布预警信息。每逢重大节假日，由45个单位构成的假日旅游领导小组都会启动旅游安全预警系统。随着技术的进步，我国旅游安全预警系统也逐步走向完善。与海洋体育旅游直接相关的，2012年，国家海洋环境预报中心联系中央电视台于2012年8月1日采取信息播报员的形式在中央电视台开通了实时海洋灾害预警信息的直播发布。[22]

2、应急系统现状与存在问题

随着2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》出台，我国应急预案框架体系初步形成。近几年，部分省市出台了《旅游突发公共事件应急预案》，提高旅游行业应急能力和整体防范水平。气象灾害应急方面，2008年国家海洋局《赤潮灾害应急预案》和2009年的《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》明确了各部门的职责和应急管理程序。突发安全事故方面，除国务院《国家突发公共事件总体应急预案》及《旅游突发公共事件应急预案》外，2006年《国家海上搜救应急预案》建立了由应急领导机构、运行管理机构、咨询机构、应急指挥机构、现场指挥、应急救助力量等组成国家海上搜救应急组织指挥体系；同时农业部也颁发了《渔业船舶水上安全突发事件应急处置预案》《水产品质量安全事故应急预案》《水生动物疫病应急预案》等，这些都有利于海洋体育旅游应急的实施。然而，我国目前尚未有专门的海洋旅游方面的应急预案，且部分应急预案在实施层面上，其准确性、及时性和实效性仍亟待加强。

3、救援系统现状与存在问题

旅游救援系统涉及的相关机构包括救援核心机构，包括医院、公安机关、武警部队、消防部门等，以及外围机构，包括旅游景区、旅游企业、旅游管理部门等。海洋体育旅游项目的高风险性决定了其离不开完善的救援体系。目前国家安全生产应急救援指挥中心是我国唯一的全国性的应急救援指挥中心。我国的救援实施的主体主要分为三类：现有公共服务部门，如警察、消防、武警部队等；国家专业救援机构；民间救援组织。在我国现有的专业救援组织机构中，国家的有8个(见表3)。[23]民间的救援组织也有所增加，然而绝大部分是处于内陆地区，针对登山户外运动的，处于沿海的民间救援组织极少。国家专业救援机构人员和设备都比较齐全、完善，有严格的救援方法和程序，但任务繁重；而民间救援组织部分是民间自发成立的，缺乏资金和技术支持，规模小，救援能力有限，且许多得不到国家的认可和百姓的信任。

表3 官方专业救援机构及成立时间

(四)设施与项目管理现状与存在问题

我国海洋体育旅游发展程度不尽相同，一些发展程度较低的景区缺乏必要的安全设施。如安全标识和危险警示牌，路灯和栏杆等。安全设施的维护工作也非常缺乏，许多安全设施存在老化和损坏现象。许多景区医疗救护设置也存在不足。

漂流、动力伞、游艇等部分旅游项目已经有了专门的管理条例。然而像帆船、滑翔艇、潜水、蹦极等海洋体育旅游项目仍然没有科学、严格的规范和管理规章。

(五)安全认知现状与存在问题

国家和政府加大旅游安全方面的宣传包括安全事故预防知识、急救知识、安全保险知识等。政府和旅游企业开始加强旅游安全管理人员的培训。景区不但加强节前的安全专项检查，同时也注重景区安全日常检查工作。近年来，海上救生演习也在沿海地区得以展开。[24]部分地方要求旅游事故发生后及时上报。[25]

然而许多管理者和游客还是对安全管理的严重性和紧迫性认识不足。有些海洋体育旅游场所未达到国家规定的技术标准，仍然被允许开发。如日照的许多私家浴场未经过严格的审批，没有纺纱网和救卫队，存在严重的安全隐患。[26]

(六)相关保险现状与存在问题

我国旅游保险从1990年发展至今，基本上形成了具有旅行社旅客责任险、旅游意外保险、旅游人身意外伤害险、旅行社责任险、旅游救助保险等险种的多险种旅游保险体系。保险的项目也逐渐多元化和人性化，登山潜水也有公司愿意承保。[27]海南省设计出针对海南国际旅游岛定位的与国际接轨的旅游风险险种——海南省专用的旅游意外综合保险，具体包括游客人身意外险、旅行社责任险、旅游企业公众责任险、旅游从业人员人身意外险及相关旅游延伸的保险产品。保障范围将潜水、攀岩等高风险运动所造成的被保险人身故、残疾纳入赔偿责任，其中每个被保险人的理赔给付累计最高为100万元。[28]但总体来说，旅游安全保险依然不能适应市场需求，并且我国现行的旅游保险制度对散客没有明确的投保规定。

五、海洋体育旅游安全管理发展对策

从以上我国海洋体育旅游安全管理的现状分析中可以看出，我国海洋体育旅游安全管理正逐步完善，然而依然存在诸多不足。未来应在以下六方面有得以提升。

(一)加强国家顶层设计

增加国家顶层设计内容，例如国家应急管理部，形成国家、非政府组织、行业组织、商业机构、保险机构在内的多层次立体化的预警和救援体系。各级政府要在本层次的应急反应中发挥领导作用；私营部门和非政府组织要作为政府的合作伙伴，为应急反应提供积极的协助。

(二)建立健全新兴项目旅游法规

我国政府应在旅游法的指导下，制定法律保障一些新兴的海洋体育旅游项目的安全，如蹦极、滑翔机、帆船、游轮、热气球等。这方面，从1970年开始，美国国家海洋和大气管理局(NOAA)就致力于推动美国政府对海岸带自然资源开发与保护的立法和政策制定，加强对海洋资源及海岸带的环境监督；在以色列，《海岸环境保护法》对海岸带环境的损害进行了详细规定，并明确要求除了《规划和建设法》使用的特定许可步骤外，对于海岸带环境的任何行为，只有在他们对海岸带环境造成的损害实现最小化的情况下，主管当局才能颁发许可证。地方政府应对本地优势的海洋体育旅游项目制定详细的法规，明确旅游管理部门、旅游者、景区、旅行社、海洋体育旅游项目经营者等利益相关者的责任，以便于指导实施。

图2 海南风险保障体系示意图

(三)完善预警、应急、救援机制

首先，要健全海洋体育旅游安全预警、应急和救援制度的建立，明确各方义务和责任。2012年基本建成并开始投入试运行的海南省旅游风险保障体系融合了多方面防治风险服务，整合海南省信息中心，海南阳光岛安全救援服务中心、中国人民人寿保险股份有限公司、理赔服务平台、救援中心、12301旅游投诉中心等，可24小时为游客提供多语言的旅游资讯、旅游投诉、旅游救援、旅游安全警示等多方服务(见图2)。这种对旅行社、旅游景点等的实时监控和管理，预防、减少旅游事故的发生，并在发生事故时能够给予及时处理，协调解决矛盾纠纷的旅游安全保障体系是预警、应急和救援机制的典范。其次，要尽快组织全国性的应急救援指挥中心，扶持国内已有的救援机构，尤其要加大对民间救援机构的资金和技术支持，加强对其的规范和管理。同时，加强旅游突发事件信息共享机制的建设，对旅游安全事故的防范和救援至关重要。最后，海洋部门应该组建专门的救援机构。预警、应急和救援工作在实施层面上应更注重实效性。

(四)注重旅游设施设备的管理

很多旅游安全事故的发生都是设施设备故障或管理不善引起的。景区需完善海洋体育旅游的设施设备，加强设施设备的维护和管理，同时建设完善海洋体育旅游标识系统，并加强对旅游项目的规范管理。信息技术应用逐渐成熟，智慧旅游各种技术手段的进步对于景区客流量统计，游客对景区安全状况的了解，在遇到安全事故时寻找避难所、安全点，安全信息的及时发布等方面的独特优势逐步显露。应逐步引导信息化管理在海洋体育旅游项目管理上的应用，彰显信息网络在安全管理方面的优势。运用物联网、大数据、云计算等技术手段进行安全监测，结合旅游设施设备现状，研发旅游安全服务云平台。

(五)促使安全教育进一步普及

大众性、全民的安全教育还有待加强。类似于“网民心中的平安景区”评选活动的全民性安全教育活动应提高开展频率。由于海洋体育旅游安全项目有自身的特殊性，应该对危险性较高的项目的参与者重点进行针对性的安全教育。各相关部门应加强合作，使得安全教育对象大众化、安全教育方式多样化、安全教育频率高频化、安全教育内容细分化。