全球海洋治理新态势下的中日韩海洋合作:机遇、挑战与路径

王 璐

(山东大学 东北亚学院，山东 威海 264209)

人类对海洋的探索与认识历史已久，从航海大发现到第二次世界大战后延续至今，大致经历了海洋控制、海洋开发与海洋治理三大阶段。[1]21世纪是海洋世纪，海洋治理成为时代的主流。海洋丰富的自然资源和重要的地缘价值引发了国际社会的高度重视，各国对海洋资源的开发与利用程度空前提高，国家间围绕海洋权益展开了激烈的争夺和博弈。在此过程中，不可避免地出现了诸多问题。海上冲突与海洋争端不断发生、海洋资源的过分开发与短缺、海洋生态环境的破坏、海盗与海上犯罪现象日益严重，海洋通道安全问题日益突出……这些都表明全球海洋治理的重要性日益显现。越来越多的国家、国际组织认识到海洋治理的重要性，强化国际海洋合作以解决这些共同的海洋问题，共同推动全球海洋治理的进程。在此过程中，国际行为体海洋合作意识不断强化，这使得全球海洋治理面临着诸多新态势。放眼于东北亚地区，中日韩三国作为全球海洋治理的重要参与力量，三方海洋合作对于推动地区层次和全球层次的全球海洋治理意义重大。

一、全球海洋治理的新态势与中日韩海洋合作的重要性和新特点

当今世界正处于百年未有之大变局，国际秩序与国际体系都处于深度调整中，全球治理体系也面临着新的挑战和变革。作为全球治理的重要方面，全球海洋治理亦是如此。当前，在治理的主体、客体、治理规则和观念、治理层次方面，全球海洋治理都面临着新态势。

(一)全球海洋治理的新态势

在百年大变局形势下，全球海洋治理面临着治理的主体及力量对比发生变化、海洋问题日益多样化、治理的规则和理念不断得到补充、区域海洋治理方兴未艾的新态势。

第一，全球海洋治理的主体及其力量对比发生变化。步入21世纪以来，全球海洋治理的参与主体更加多元化，主权国家和国际组织仍是主要参与力量，但国家在其中的地位显著提升。主权国家在全球治理中的地位和作用经历了先削弱再增强的过程。[2]在海洋权益问题无秩序状态下，国家间有关海洋的争夺和博弈愈演愈烈，为了解决这些海洋纷争，国家不得不让渡权利，因此，在过去很长时间里，以联合国及其专门机构国际海事组织为核心的国际组织成为全球海洋治理的主要力量，海牙法庭、国际海洋法法庭成为海洋争端的处理机构。当前，国际组织仍然是全球海洋治理的重要力量，但是需注意的是，国家参与全球海洋治理的意愿和能力明显提升。主权国家纷纷认识到只有通过加强合作，才能更好地利用海洋，促进人海和谐，实现海洋利益最大化。为此，主权国家更为主动地通过双多边的海洋合作共同解决海洋问题，更多地承担起全球海洋治理的责任，推动全球海洋治理的进程。

与此同时，全球海洋治理主体的力量对比也在发生变化，最为明显的变化是新兴国家和发展中国家在全球海洋治理中的地位显著提高。第二次世界大战结束后，传统西方国家在全球海洋秩序中的霸权影响长期存在，他们长期控制和干预全球海洋治理机制。在百年大变局的时代背景下，全球海洋治理的主体力量对比有了很大变化。俄罗斯、中国、印度、巴西、南非等新兴国家参与全球海洋治理的意愿和能力在不断加强，而美国等西方国家的参与意愿在不断下降。与此同时，发展中国家和新兴国家参与和建立的国际组织在全球海洋治理中的地位得到提升。二十国集团、金砖国家等不断强化了海洋治理的功能，东盟、非盟、拉丁美洲联盟作为以发展中国家为主建立的地区性国际组织在区域和全球海洋治理中发挥的作用日益重大。

第二，全球海洋问题日益多样化。全球海洋治理的客体是已经影响或者将要影响全人类共同利益的全球海洋问题，主要包括海洋安全、海洋环境、海洋资源的开发与利用、全球气候变化、海洋突发事件的应急处理等五个方面。[3]人类开发海洋的意识、技术和能力迅速加强，不断衍生出新的海洋问题，这些问题与全球息息相关，没有哪个国家可以独善其身。与此同时，人类的海洋空间已经拓展到新的领域，越来越多的海洋资源，如海底可燃冰、海底矿产资源被发现；北极、南极等新的海洋空间也不断被开发和利用；海洋的战略与通道价值、经济价值、环境价值等各方面的价值都已经被人类深度发掘。在此背景下，全球海洋治理所面临的海洋问题日益多样化，全球海洋所面临的威胁日趋严峻，海洋垃圾问题日益严重，气候变化引起的海水酸度升高及海平面上升等新的挑战有增无减，海洋治理赤字问题凸显。当前，全球海洋治理中海洋问题的内涵已经极大扩展，包括政治、军事、通道等传统安全领域的海洋问题和海洋经济安全、海盗、海上犯罪、海洋生态环境、海上灾难救助等非传统安全领域的海洋问题。

第三，全球海洋治理的规则和观念不断得到补充。一方面，全球海洋治理的规则和制度得到一定补充。至今，以《日内瓦会议四公约》[注]指1958年4月29日在日内瓦召开的联合国第一届海洋法会议上签订的4个公约，包括《《领海与毗连区公约》《公海公约》《公海渔业和生物资源养护公约》和《大陆架公约》。和《联合国海洋法公约》为主的海洋法制度仍然是全球海洋治理的核心规制。但是，进入21世纪，越来越多有关全球海洋治理的新规则不断出现，如陆续出现了《 国际能源署海洋能源系统实施协议》(2001)、《南海各方行为宣言》(2002)、《本格拉洋流大型海洋生态系统协议》(2013)、《极地水域作业船舶强制性守则》(2014)、欧盟《全球海洋治理联合声明》(2016)、《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》(2017)、《禁止在北极高地进行商业捕鱼16年协议》(2018)等新的协定，这些协定更多地立足于和平与合理开发海洋的目标，为相关各方解决国际问题提供了制度安排，很大程度上推动了全球海洋治理的进程。另一方面，当前，全球海洋治理的观念和理念也不断更新和补充。从整体来看，国际海洋观从人类中心主义的海洋观向着人海和谐观发展。长期以来，人类按照人类中心主义开发和利用海洋，强调运用技术来解决全球海洋问题，忽视了全球海洋伦理的作用，无法从根本上维护海洋的可持续发展。[4]步入新世纪以来，人类认识到人海和谐的重要性，不再仅仅关注海洋对于人类的开发与利用价值，而是更多地认识到海洋系统对于人类生存和可持续发展的重要性，在追求海洋利益的同时更加关注海洋环境的保护和海洋资源的可持续开发，逐渐构筑起人海和谐的海洋观。例如，联合国《可持续发展2030年议程》将“保护和可持续利用海洋及海洋资源”作为主要目标之一。从具体观念来看，各海洋国家纷纷出台了各自的海洋战略，形成了不同的海洋观；海洋命运共同体理念、蓝色伙伴关系理念、综合海权观等观念都成为全球海洋治理的新理念，为全球海洋合作提供了理念和方案，丰富了全球海洋治理的理论体系。

第四，区域层次的全球海洋治理方兴未艾。全球海洋治理在实践过程中逐渐形成了区域主义和全球主义两大路径。[5]区域海洋治理是随着地区主义和海洋治理的发展而出现的。海洋问题和威胁往往具有地区性，在一个海域附近的国家共享同一片海洋，身处共同的海洋环境，本海域的海洋形势直接影响着周边国家的海洋形势。相应地，地区内的国家为了解决这些共同的海洋威胁问题而不断加强合作，区域海洋治理因此不断得到强化，区域海洋治理已成为全球海洋治理的重要力量。欧盟将海洋治理作为重要目标，适时发布了《全球海洋治理联合声明》；东盟致力于东南亚地区的海洋治理；非盟、拉丁美洲联盟也强化了非洲、拉丁美洲的海洋治理合作。在东北亚地区，以中日韩为核心的海洋合作也在积极展开。在北极地区，北极理事会成为北极治理的主体。值得注意的是，区域海洋治理在专注本地区海洋治理的同时也是开放的，积极谋求与域外国际行为体的海洋合作，如东盟与中国合作建立的中国—东盟海洋合作中心，中国与欧盟、非盟提起建设“中欧”“中非”蓝色伙伴关系。从这个意义上说，区域海洋治理又推动了全球层面海洋治理的发展。

(二)全球海洋治理新态势下中日韩海洋合作的重要性和新特点

在全球海洋治理面临新态势的形势下，中日韩作为重要的海洋国家、东北亚和东亚地区海洋治理的重要参与者、全球海洋治理的重要参与者，积极加强海洋合作，是时代所需，对三方、区域和全球海洋治理意义重大。

第一，有效应对共同的海洋问题和威胁的需要。中日韩是西太平洋地区的重要国家，三国紧邻同一片海域，通过黄海、东海紧密相连，海洋与三方休戚相关。为了应对这些共同的海洋问题，中日韩三方已经在海洋方面进行了一定合作。然而，随着海洋认识的加深和海洋实践的发展，中日韩三国面临的海洋问题也日益多样化。中日韩三方两两之间均存在海洋划界争议和海洋岛礁争端，目前这些问题依旧悬而未决，这使得三方在传统安全领域的海洋合作任重而道远。海洋经济安全、海洋环境破坏、海盗、海上恐怖主义、海上犯罪、海上灾难救助等非传统安全问题日益凸显。其中，海洋环境问题日益突出，涉及海洋资源可持续利用、海洋塑料垃圾处理、海洋环境保护和修复等多个方面的内容，也引起了中日韩三方的高度重视。

第二，服务于各国的海洋战略目标和海洋利益的最大化。中日韩海洋合作符合三方海洋战略需求。中国自十八大以来确立了“海洋强国”的战略目标，十九大报告中提出“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”。2018年4月，***总书记在南海阅兵时强调“努力建设世界一流海军力量”。[6]中国迅速加快了海洋建设的步伐，“海洋强国”成为新时代中国的重要国家战略。日本作为四面环海的岛国，已树立了“海洋立国”的国家战略。2007年4月3日，日本通过了《推进新的海洋立国决议》和《海洋基本法》，“海洋立国”正式成为日本的基本国策。[7]此后，日本分别于2008年、2013年、2018年陆续出台了《海洋基本计划》，海洋是日本国家战略的核心所在。韩国自冷战结束以来也致力于建设“海洋强国”，体现出近海求稳、远洋谋拓、海陆兼顾的海洋观。[8]由于中日韩的海洋战略均立足于追求本国海洋利益最大化，导致三方的海洋利益和海洋战略目标必然存在一些交叉和重叠之处。但是，目前，中日韩三方的海洋战略目标不仅仅是追求海防安全、海洋军事安全，海洋经济利益、海洋生态效益等都是其中的重要方面。因此，从整体和长远的角度来看，加强三方海洋合作，尤其是非传统海洋安全领域、以海洋网络安全合作为代表的新兴领域和在北极、国际海底区域等新兴合作空间，三方通过海洋合作才能获取更大的海洋利益。

第三，共同推动地区和全球海洋治理的需要。着眼于东北亚地区，中日韩是区域内的主要海洋国家，在东北亚地区的事务中起到“中心”的作用。目前，中日韩已经依托海洋形成了日益紧密的海洋关系，海洋经济、海洋文化、海洋交流都日益加强，可为推进东北亚地区海洋治理做出重要贡献。进一步地，作为全球范围内影响较大的国家，中日韩三国的海洋治理实践也将为全球层面的海洋治理贡献重要力量。

与此同时，在全球海洋治理新态势下，中日韩海洋合作也呈现出一些新特点。

首先，人类利用海洋的历史经历了海洋控制阶段、海洋开发与管理阶段后，当前海洋治理成为时代主流，海洋合作的意义和重要性更加凸显。同样，对于存在历史遗留海洋问题的中日韩三方而言，比起对海洋的争夺和控制，加强海洋治理合作才是三方实现共赢之道。因此，中日韩三方未来将尽可能地维持海洋局势的和平稳定，为三方海洋合作提供良好的国际环境。

其次，由于三方之间尚有悬而未决的海洋争端，但又需要合作治理同一片海域、合作应对愈发增多的海洋威胁，为此中日韩三方在非传统安全领域，如，海洋经济治理、海洋环境治理、海上灾难救助等方面的合作将不断增多。与此同时，由于中日韩三方面临的海洋问题不断增多，海洋领域不断扩大，中日韩三方将不断探索海洋治理和合作的新空间、新思路。

再次，由于全球范围内的区域海洋治理建设正快速推进，处于东北亚核心位置的中日韩三国也将致力于合作建设区域新机制，共同推进东北亚区域海洋治理建设进程。

二、全球海洋治理新态势下中日韩海洋合作的机遇

全球海洋治理面临的新态势给中日韩海洋合作带来了机遇。第一，东北亚地区海洋局势整体可控，东北亚海洋治理是大势所趋，中日韩海洋合作十分重要。第二，中日韩作为东北亚地区和世界范围内的重要国家，参与全球海洋治理的意识和能力都不断加强。第三，中日韩既有的丰富的海洋合作实践，为进一步强化三方合作奠定了基础。第四，中日韩三方需要合作应对的海洋威胁日益多样化，三方海洋合作的内容不断丰富。

(一)东北亚地区海洋局势整体可控

全球范围内，区域层次的海洋治理建设正如火如荼。着眼于中日韩三国所处的东北亚地区，事实上在海洋合作方面也十分紧密。东北亚地区是全球热点问题突出的地区，地区内大国林立、利益复杂交叉。地区内朝鲜半岛问题遗留至今，国家间海洋划界争议和岛屿争端问题存在，这导致东北亚地区被习惯性地看作是“冲突”频发之地，地区治理和一体化的前景也被认为“并不乐观”。然而，需要注意的是，东北亚目前的地区海洋秩序可控，对于东北亚国家而言，地区海上合作获益已经超过对抗获益。[9]

第一，地区内的海洋力量在一定程度上形成了“平衡”状态。中国的海上力量在一定程度上得到提升，俄罗斯的海上力量稳定发展，日本、韩国的海上力量也在稳中求进，在此状态下，这些国家可能对海洋军事的追求更多地是为了防御和保护海防安全，对外拓展海洋开发和利用的空间，而非进攻和挑起冲突。第二，对于地区内的国家而言，海洋战略的根本目标在于追求海洋利益最大化，这最终是为了促进国家海洋事业的发展。而冲突只会加剧海洋利益的损失和破坏，合作才是寻求海洋利益最大化的方式，即“合则俱利，分则俱伤”。第三，东北亚海域已经向着“南北”两大空间扩大。[10]随着海上力量建设的进步、海洋科技的突破与海洋实践的发展，东北亚所涉及的海域不仅仅是传统地区内的海域，还向着北极和印度洋等北向和南向拓展。

东北亚地区海洋局势的可控为三方强化海洋合作提供了契机。一方面，就中日韩三方而言，虽然三方存在尚未解决的海洋划界争议和岛屿争端，但从目前的整体形势来看，三国所处的东海、黄海海域局势整体平稳，不至于陷入冲突和战争。另一方面，三方目前也十分重视海洋合作关系。尤其是在后疫情时代，促进经济稳定和国家发展是重中之重。因此，三方当前的重要任务应是谋求合作与共赢。

(二)三国参与全球海洋治理的意识和能力不断增强

中日韩作为东北亚地区和全球范围内的重要主权国家，参与全球海洋治理的意识不断增强，三方的全球海洋治理观均体现出“人海和谐”的理念；三方海洋实力不断提升，参与全球海洋治理的能力也不断提升。这些都为三方进一步开展海洋合作奠定了思想基础。

中日韩参与全球海洋治理的意识不断增强，形成了“人海和谐”的海洋治理观。首先，党的十八大以来，中国确立了“海洋强国”的战略目标，致力于深度参与全球海洋治理。2017年1月，时任国家海洋局局长王宏在北京举行的全国海洋工作会议上表示：“深度参与全球海洋治理体系建设，特别是在极地深海新领域，积极作为、把握主动，有效维护和拓展国家海洋权益。”[11]中国从全球性理念的角度，注重提出中国的全球海洋治理话语，提出了“21世纪海上丝绸之路”“海洋命运共同体”“冰上丝绸之路”“蓝色伙伴关系”等新的理念，为西方话语权控制下的全球海洋治理提供了发展中国家以合作为核心的新型规则和理念。其次，日本也增强了参与全球海洋治理的意识。日本作为四面环海的岛国，长期以来就重视全球海洋治理，参与海洋治理的经验丰富。2008年日本出台《海洋基本计划》，新的海洋政策的原则是以“海洋与人类共存”为最终目标，并着重以为今世后代“保护海洋环境”和“确保海洋的利用和安全”为基础。[12]此后，日本历年的海洋政策也基本贯彻这一思路。日本的全球海洋治理目标不仅注重争夺海洋优势，更注重海洋的可持续发展，关注到人海和谐的长远目标。最后，韩国参与全球海洋治理的意识也得到强化。随着相继提出的建设“海洋强国”战略和《韩国21世纪海洋》《第二次海洋水产发展基本计划》等文件，韩国的海洋观向着新型海洋观转变，由高度关注军事安全向着政治、经济、环境、军事等综合性安全观转变。

中日韩参与全球海洋治理的能力不断提升。一个国家在全球海洋治理体系中的权重，往往与该国的海洋实力呈正相关。[13]近年来，中国重视海洋事业的发展，海洋政治、经济、文化等建设如火如荼。中国的海洋科技取得长足进步，海军建设不断完善，海上作战实力大幅提升。日本一直以来重视建设海洋实力，海洋经济和海洋科技位居世界前列。当前，日本的渔业、航运业和造船业等传统产业已经成熟；海洋资源相关产业，海洋信息产业、海洋生物产业和海洋旅游产业等新兴产业也在快速建设。日本已经发展了大规模的海洋产业，是名副其实的海洋大国。[14]韩国长期以来便是全球范围内的海洋强国，重视海洋科学研究，积极发展海洋产业，积极构筑完备的海洋安保体系和海洋治理体系。[15]

(三)三国既有的海洋合作实践

在既有的全球治理框架下，中日韩三方已在海洋合作方面取得了一定的成果，为三方进一步合作提供了实践基础。

从整体来看，中日韩三方通过双多边合作机制加强了海洋合作。在双边层面上，中日政府间设立了中日海洋事务高级别磋商机制，对两国的海洋事务进行全面磋商；中国南海研究院与韩国海洋战略研究所共同设立了中韩海洋合作论坛，成为中韩两国在海洋对话、海洋研究合作方面的机制化沟通平台。[16]在三边层面上，中日韩领导人会议是三方领导人谈及合作的主要机制，海洋合作是其中的重要方面。在多边层面上，东北亚海洋合作论坛是三方海洋合作的多边平台。中日韩推出了“中日韩+X”合作模式，已在环保、卫生、减灾等可持续发展领域形成一批早期收获项目。[17]这些机制涉及的内容基本涵盖了海洋领域方面的合作。

在海洋传统安全领域，中日韩双多边合作已经取得了一定进展。三方在东海、黄海争议方面推进了对话和协商，为解决海空舰机相遇问题，中日联合建立起了防务部门“海上紧急联络机制”。[18]三方已经在海军互访方面有所突破，如2019年4月，韩国“京畿”号护卫舰、日本“凉月号”驱逐舰参加了中国70周年海军阅兵活动；2019年10月9日，中国解放军派出“太原舰”驱逐舰赴日本参加“令和元年海上阅舰式”活动等。中日韩三方还通过“西太平洋海军论坛”机制开展了海军对话，共同参与了西太平洋海军论坛的多边海上联合演习。

在海洋非传统安全领域，中日韩也达成了诸多合作。从双边合作来看，在海洋经济上，日韩签订了《日韩渔业协定》、中韩签订了《中韩渔业协定》、中日签订《中日渔业协定》、设立了中日海洋经济对接交流洽谈会议等举措，有力促进了海洋冲突的解决。在海洋环境保护上，中韩设立了中韩海洋可持续发展论坛，中日达成了《中日环境保护合作协议》，成立了中日环境合作共同委员会、中日友好环境保护中心，签署了《关于进一步加强环境保护合作的联合声明》。[10]从多边合作来看，在海洋经济上，中日韩建立了中日韩经贸部长级会议机制，达成了《中日韩自由贸易协定》，建立了中日韩自由贸易区，海洋贸易是其中的重要部分；共同签署并建立了东北亚物流信息服务网络，极大减少了三方物流运输的时间和经济成本。在海洋环境上，中日韩建立了三国环境部长会议机制，三方也通过“西北太平洋计划”开展海洋垃圾治理、海洋生态环境治理合作。此外，中日韩还建立了灾难管理部长级会议，在海难救助方面加强了合作；中日韩北极事务高级别对话机制，在北极事务中也加强了合作。

(四)中日韩三方需合作应对多样化的海洋威胁

随着海洋技术的进步与海洋实践的发展，中日韩所面临的海洋威胁也更加多样化。一方面，当前中日韩三方面临的海上威胁日益增多。海洋航线是中日韩进出口运输的重要通道。中日韩之间相互通行及三方通往全球各地区，尤其是中东、东南亚、南亚、非洲、拉美等地区的重要航线均面临着海盗及武装抢劫、海上恐怖主义、跨国犯罪等威胁。海洋垃圾，尤其是海洋塑料垃圾已成为中日韩海洋环境的重要威胁。在2019年的“中日韩领导人会议”上，李克强总理就提到“三方要重视海洋塑料垃圾带来的挑战”。[19]海洋塑料垃圾已经对中日韩三方共同生存的海洋、极地等公共空间的生态环境造成了严重的影响。一些特殊事件导致的海洋环境污染问题也日益突出。如日本“福岛核电站”、海洋漏油导致的海洋环境污染，需要合力解决。海上灾难，如地震、海啸、风暴等自然灾难及触礁事故等人为灾难也对中日韩海洋形势带来了负面影响。另一方面，新的海洋问题不断出现。随着海洋行业数字化的发展，网络在海洋产业中的应用日益广泛，成为海洋犯罪和海上恐怖主义的新平台，随之而来的海洋网络安全问题也愈发紧迫，网络威胁和网上恐怖主义给中日韩三国造成了严重的海洋损失。

三、全球海洋治理新态势下中日韩海洋合作的挑战

在全球海洋治理新态势下，中日韩海洋合作又面临着新的挑战，主要包括三方海洋争议悬而未决、三边及地区海洋竞争加剧、海洋合作的相关机制缺失、域外大国的干预和影响等方面。

(一)中日韩三方海洋争议悬而未决

作为共享同一片海域的海上邻国，中日韩三方之间均存在历史遗留的岛礁争端和海洋划界争议。长期以来，岛礁争端和海洋划界争议等问题成为影响中日韩海洋关系走向的重要因素。受此影响，中日韩之间的双多边战略互信程度较低，中日韩三方领导人之间的政治互访和中日韩领导人会议多次因海洋争议的发酵而中断。与此同时，由于这些悬而未决的海洋争议，中日韩三方海洋合作也因此呈现“政冷经热”的态势。中日韩三方在传统海洋领域的合作较少，在海洋渔业、海洋物流运输、海洋环境保护、海洋灾难救助等非传统安全领域的合作较多。目前来看，中日韩三方海洋争议仍然悬而未决，解决这些历史遗留问题仍需时日。加之近年来，中日韩三方都不断强化对周边海域的重视，维护海洋权益的态度都更加坚决，未来这些海洋争议仍然存在，且存在再度发酵的可能性，这将成为影响中日韩三方能够顺利推进海洋合作的重要影响因素，将在很大程度上牵制着中日韩三方海洋合作的进程。

(二)东北亚地区和中日韩之间的海洋竞争加剧

中日韩三方之间存在诸多海洋利益交叉之处，也面临着东北亚区域海洋竞争。这些海洋竞争和利益交叉给三方合作带来一定的阻力。

一方面，中日韩三国存在诸多海洋利益交叉。中日韩三方共处同一片海域，迄今，三方在由来已久的岛屿争端、防空识别区和专属经济区、大陆架等方面的冲突和争议悬而未决。而且，随着三方海洋意识的强化，未来三方在东海、黄海的海洋利益追逐中态度将更加坚决，使得这些遗留问题的解决尚待时日。此外，中日韩三方力求在公海和“区域”空间获取海洋利益，也使得三方面临着海洋利益的竞争。根据《联合国海洋法公约》的规定，公海和区域不隶属于任何国家，“公海对所有国家开放”“区域及其资源属于人类的共同财产”。这导致中日韩三方势必会不断强化海洋技术的发展，拓展海洋空间并加强在这些海洋空间的资源开发与利用。另一方面，东北亚地区大国林立，且近年来都调整了海洋战略，展现出追逐海洋利益最大化的决心。除了中日韩三国之外，俄罗斯于2017年公布了《2030年前国家军事海洋活动政策基本原则》，指出，俄海军要在世界海洋的关键区域保持存在，尤其关注北极。作为地缘意义上的东北亚国家，美国60%的军力集中在亚太地区，其最主要的战略力量部署在东北亚海域。[20]东北亚各国在公海、东北亚海域存在诸多海洋利益重叠的空间，这使得东北亚地区围绕海洋开展的竞争和争夺也将更加激烈，势必对中日韩海洋合作造成不利影响。

语文教育是任何学科教育的基础，它在学生素质培养中有不可估量的作用。语文课是工具性和人文性的统一，它的作用也可以从这两个方面得到体现。

(三)海洋合作的相关机制缺失

目前，中日韩三方已经建立了中日韩领导人会议机制、中日韩海上运输及物流部长级会议、中日韩环境部长会议、中日韩灾难部长会议等机制，但三方尚未建立起海洋领域的整体性机制。目前，中日韩海洋领域的合作大都是在中日韩现有机制之下，如三方海洋环境保护由三方环境部长会议讨论；海上灾难救助由灾难部长会议讨论等，这导致中日韩三方的海洋合作碎片化。缺乏整体性的机制框架和制度安排，致使中日韩三方海洋合作尚没有统一的合作平台进行管理，也没有统一的机制对其进行制约和监督，使得合作往往会因某些问题中止和停滞。纵观东北亚地区，制度安排也严重缺失。目前，世界各大地区纷纷建立了海洋合作的机制。欧盟、东盟、非盟、拉丁美洲联盟等区域性国际组织在地区海洋事务的协调与合作中起到了重要作用。然而，东北亚地区因特殊的历史背景和地缘政治因素，尚未建立起相关的机制。虽然中日韩三方在推进东北亚地区一体化的过程中也做出了诸多努力，但东北亚海洋治理机制的建立仍然任重而道远。三边机制和地区性多边机制的缺失使得中日韩三方海洋合作缺乏一体化的合作平台和长久性的制度保障。

(四)域外大国的干预和影响

中日韩海洋合作受到域外因素的干预和影响较大，美国因素是核心方面。美国在亚太地区的战略部署是以强大的前沿军事为支撑、以双边同盟为主导的，[21]美日同盟、美韩同盟是其中的主要方面。日本将日美同盟关系作为外交政策的基石，多年以来，在对外政策上一直与美国站在同一战线，遵从和配合美国外交战略调整方向和行动。近年来，美国将中国作为首要威胁，推行“印太战略”，[22]由于日本也将中国作为其争夺亚太地区领导权的威胁，而且又是“自由开放的印太构想”的发起者和力推者，因此日本与美国共同遏制中国的行动将会持续进行。韩国出于维持半岛局势稳定和加强自身安全的需要，将继续强化与美国的同盟关系，加强海洋合作。与此同时，美国频频在东北亚地区搅局，尤其是借助中日钓鱼岛争端、日韩独岛争端挑起这些国家之间的冲突和争议，从而坐收渔翁之利。因此，加强中日韩海洋合作，必然会受到美国的极力干预和阻挠。

此外，澳大利亚和印度等国家也会对中日韩海洋合作造成一定负面影响。澳大利亚和印度是“印太战略”的相关方，近年来对华态度并不乐观，美日印澳四方已建立起了“四方安全对话”机制。澳大利亚一直以来就与美国、日本保持了紧密的战略伙伴关系。印度与日本、韩国建立了战略伙伴关系，将印日关系和印韩关系作为“东向行动政策”的基石，借此实现制衡中国的目的。

四、全球海洋治理新态势下中日韩强化海洋合作的路径

在全球海洋治理的新态势下，中日韩应从战略互信、重点领域、多元层面、海洋人文合作等多方面入手，深度加强三方海洋合作。

(一)增强三方的战略互信，强化身份认同

对于中日韩三方而言，强化战略互信是提升其海洋合作的首要任务。

一方面，三方要积极促进中日韩领导人会议、中日韩环境部长会议、中日韩救灾部长会议等机制的正常开展，促进三方高层领导人之间的政治沟通与双多边互动，从而及时解决问题，以增信释疑。在此基础上，三方应适时提升相互之间的伙伴关系的程度。虽然中日之间建立了“战略互惠关系”、中韩之间达成“战略合作伙伴关系”；[注]目前公认的中国外交伙伴关系等级共有11级，韩国处于第5级，日本则处于第10级，仅位于“其他所有与中国建交的国家”等级之上。日韩曾于2008年提到建立“成熟的伙伴关系”，但事实意义不大；中日韩三方于2008年建立起了“伙伴关系”，但这几种伙伴关系事实上等级仍然较低。为此，三方应继续强化政治沟通，提升合作伙伴关系的程度，扩宽合作的领域。尤其是中日、日韩之间，应增强政治共识，提升战略互信的程度。

(二)强化海洋领域的全面合作

在全球海洋治理的新态势下，中日韩三国必须强化海洋合作以推动海洋治理。具体来看，中日韩海洋合作应兼顾传统安全和非传统安全领域的海洋合作。

一方面，中日韩应高度重视强化海洋传统安全领域的合作。目前，中日韩三方在东海的防空识别区划界方面存在交叉重叠区域，为了维护东海和平稳定，三方在防空识别区对话机制方面有很大的合作空间。中日韩三方可在中日防务部门“海上紧急联络机制”的基础上设立三方海上联络机制，加强防空识别区对话，避免不必要的冲突。此外，中日韩也可以适时进行海军互访和交流，应充分利用海军编队互访、“西太平洋海军论坛”等多边机制加强海军交流，建立友好关系。此外，中日韩三方的海洋利益遍布世界各个海域，三方可以加强巡航、海洋维和等合作，如，加强在亚丁湾、阿拉伯半岛的护航合作。

另一方面，中日韩应在海洋非传统安全领域进一步加强合作。三方应积极合作，共同维护海洋航道安全，加强海警合作，合作打击海盗、海上恐怖袭击、海上犯罪等问题。作为一衣带水的邻邦，中日韩还应强化海洋环境保护领域的合作。三方在2019年中日韩领导人会议发布的“会议联合公报”中，将气候变化、生物多样性、海洋与水资源管理等8个领域，作为未来5年三国优先处理的事项。其中，海洋塑料垃圾治理是未来三方合作的重点领域。[23]下一步，三方应积极推动这些领域的海洋合作。此外，在域外海洋空间，中日韩三方也面临着良好的合作契机。北极是中日韩三方海洋合作的新兴空间。作为“近北极国家”，由于北极理事会的排他性，[24]中日韩事实上处于“不利地位”，因此三国应积极合作，共同维护北极航道安全，维护三方北极资源开发的权益，并积极投身于北极环境治理中。此外，三方应加强在印度洋和太平洋等重要战略要道(如马六甲海峡地区)的海盗打击合作和海上反恐合作等。

(三)构筑海洋合作的多元化机制

从整体来看，中日韩三方应该建立起海洋领域的磋商平台。如，在中日海洋高级别磋商会议基础上，建立中日韩海洋事务高级别磋商会议机制；仿照中日韩环境部长会议机制建立中日韩涉海部门会议机制等，从而建立日常化的海洋合作机制，专门用于三方之间的双多边海洋事务的整体性沟通、协调和合作。此外，中日韩应将中方提议的“中日韩蓝色经济合作倡议”落到实处，构建起海洋经济合作的综合平台。还应积极利用“中日韩+X”机制拓展合作，拓展与俄罗斯、欧盟、东盟、非盟等国家和地区组织的海洋合作。

与此同时，由于海洋是中日韩合作的主要方面，日韩两国是“21世纪海上丝绸之路”的重要沿线国家，因此在高层战略层面上，中日韩三方应寻求“21世纪海上丝绸之路”与日韩的海洋战略的对接和合作空间。目前，随着中日韩之间各方面联系的日益增强，日本、韩国对“一带一路”的态度有所改观。2018 年 5 月，李克强总理访日期间强调，“中方愿与日方进一步开展务实合作，让‘一带一路’倡议与日本发展战略对接，发挥双方互补优势”。[25]韩国前任总统文在寅政府主政时期，高度关注中国的“一带一路”发展和建设，多次表态支持“一带一路”倡议。2020年1月4日，文在寅表示“韩国将继续加快‘新南方新北方政策’同‘一带一路’倡议的对接和推进步伐”。[26]

(四)加强中日韩海洋人文合作

长期以来，受历史因素和海洋争端的影响，民族主义情绪在中日韩三方的民间关系中影响深远。由于中日韩海洋合作虽然是政府间政治设计，但最终仍要在民间层面落实。为此，应高度重视中日韩海洋人文领域的合作，这是促进三方海洋合作和三方海洋局势稳定的社会基础。具体来看，中日韩应积极加强民间层面的实地交流，创造更多机会让三方国民亲自感知彼此之间的社会氛围，亲身体验彼此的风俗人情，形成对对方的正确认知。由于中日韩受儒家文化的影响深远，在历史上也曾使用汉字、汉语，三方的民众在诸多风俗习惯方面都有相似之处，为此，中日韩应积极发挥传统文化的作用，举办民间的文艺交流活动，传统文献阅读、汉字书写比赛等，促进三方民众的交流。同时，发挥留学生的作用。留学生是促进本国与他国认知和了解的桥梁，应加强他们对中日韩友好合作的教育，使他们成为三方之间传播友好社会关系的桥梁。此外，中日韩三方应积极发挥自然科学实验室、学术界、智库的作用，尤其是在海洋非传统安全领域的作用。中日韩三方应积极发挥自然科学界在海洋环境保护、海洋资源的勘探与开发中的作用，加强三方自然科学界的合作与联系，合作开发海洋开发与治理的新技术，实现海洋资源利用的最大化；积极促进三方社会科学界有关海洋战略、合作与治理的学术合作，共同探讨三方海洋合作的新途径、新领域；积极发挥智库的作用，为中日韩三方海洋合作提供政策借鉴与参考。最后，还应发挥媒体的舆论导向作用，三方政府应积极引导媒体从客观、公正的角度正面报道三方关系，避免媒体对大众舆论的误导倾向。

五、结语

随着海洋空间开发的深入与海洋问题的不断多样化，中日韩三国海洋合作的领域已经涉及到海洋领域的方方面面，海洋合作已经成为三方参与全球海洋治理的重要实践。当前，全球海洋治理面临着诸多新的态势，中日韩三国作为全球海洋治理的重要力量和东北亚地区海洋治理的核心力量，已经在诸多海洋领域采取了一系列合作举措，取得了一定的成效。目前，东北亚地区局势整体稳定，中日韩双多边关系仍然十分紧密。为此，中日韩三方应审时度势，趋利避害，建立相互理解和深化共同认知。具体而言，三方应搁置海洋争议，强化海洋合作，为全球海洋治理贡献更多力量。