中国农产品价格形成机制的当前实践与法治完善——以农业供给侧结构性改革为导向*

韩 伟 刘学文

(1.南京大学 法学院，江苏 南京 210093；2.西北政法大学 国际法学院，陕西 西安 710122)

农业属于第一产业，也是一国粮食安全的重要保障，具有不可替代的战略作用，因此世界各国均对农业予以特殊保护，几个世纪以来，概莫能外。农业的高保护性导致农产品贸易成为整个国际商品贸易中最为封闭的领域。长期以来，各国政府都通过农产品定价和高关税，对农产品贸易实施特殊保护。[1]当前农业全球化背景下的农产品贸易，一方面期待通过多边安排，削减关税、降低贸易壁垒；另一方面，也要确保在农产品进口和出口之间维持相对平衡。因此，农产品价格形成机制是一国政策干预的重要领域，科学化、法治化的农产品价格形成机制是未来发展的必要趋势。

党的十一届三中全会以来，国家逐步推行市场化导向的农产品价格改革，从压缩农产品管控规模、增大市场化调节比重，到实施全面的农产品市场化定价，逐步形成以收入补贴和价格支持为主要手段的价格调控机制，充分发挥了市场机能，有效维护了国家的粮食安全和市场供应。[2]尽管国家在日益完善的法律法规下护农、兴农的能力不断提高，但受经济转型过程中的机制性影响，我国长期依赖政策与行政手段对农产品价格进行调控

但是由于历史和体制的原因，我国对农产品价格调控的指导和管理，长期以来主要是依靠政策和行政手段，在农产品价格调控机制中一直存在“重政策、轻法律”*农业政策与农业立法均为各国当前保障和促进农业发展的基本手段，此处的“重政策，轻法律”并不是对政策在中国农业发展过程中作用的全盘否定。事实上，政策与法律都无法做到完全的自给自足。立法先行，将政策以法律的形式实施以细化补充法律，乃是深化农业供给侧结构性改革、推进新型农产品价格机制形成最科学的内部动力机制。尽管目前我国有关农产品价格形成机制的政策较为丰富，但农业政策法律化的进程滞后于现代化农业发展需要。因此，本文着重强调在提高农业现代化和法治化的基础上，降低政策的不确定性，实现农产品价格形成机制的平稳改革。参见李龙、李慧敏：《政策与法律的互补谐变关系探析》，载《理论与改革》，2017年第1期。的倾向。[3]( P277)政策制定中的意见表达不充分、稳定性不足、普及程度低等问题，成为当前掣肘农业供给侧结构性改革的主要障碍。重大改革必须于法有据，而以立法为核心的制度和规范体系演进策略能够为农产品价格形成机制创建良好的法制环境，立法程序的科学性能够缓解社会矛盾，提高公众遵守规则的积极性，减少违法投机行为，提高市场的运行效率，进而成为农业供给侧结构性改革的巨大推力。

一、我国农产品价格形成机制的历史趋势及改革导向分析

(一)现有农产品价格的影响因素源于供给而非需求

农产品价格形成机制，亦称“价格模式”，是指以确定农产品价格决策的主体、形式和调控方式为主要内容的价格管理体系。[4]我国现有的保护价收购和粮食收储政策是1991年之后为缓冲市场化对农产品市场的过度冲击而逐渐形成的，此前农产品价格形成机制经历了统购统销和双轨制两个时期。2014年中央一号文件首倡以农产品目标价格的逐步建立来推动重要农产品价格形成机制的完善，改变粮食收储和保护价收购对农产品价格造成的扭曲。其操作模式是：农产品价格完全由市场决定，只有当农产品市场价格低于目标价格时，农户按市场价格自由销售农产品，政府则补足差价，即实施农产品价格形成和政府补贴的双轨制管理。[5]目前，我国已取消对玉米的临时收储制度，对稻谷、小麦两大口粮品种仍实行最低收购价制度，正在积极开展和探索粮食生产规模经营贷款和粮食、生猪等农产品目标价格保险两大试点工作。

尽管我国在政策层面对农产品价格形成机制进行了较大程度的改革，但眼下的农产品价格态势也反映出一些深层次的矛盾和问题。2018年1月17日，农业部市场与经济信息司司长唐珂在重点农产品市场信息发布会上表示：粮食价格形成机制和重要农产品收储制度改革的大背景下，尽管2017年我国农产品市场总体运行平稳，但是除了大豆、花生等增产较多的农产品价格下跌外，小麦、玉米、棉花、油菜、蔬菜等价格呈现轮番上涨，牲畜产品甚至出现产需失衡现象，2018年的形势将更加复杂。[6]刨除农产品价格波动的季节性和不规则波动因素，尽管城乡居民食品消费结构升级带来的消费者旺盛需求在一定程度上促使肉、蛋、奶、鱼等农产品价格在高位运行，但是根本上来看，近年来的农产品价格上涨的主要驱动因素在很大程度上源于供给而非需求。首先，生产资料价格和农村劳动力等成本因素的快速攀升是价格居高不下的主要因素，过高的制度性、物流和市场管理成本进一步抬升了农产品价格。[7]其次，农业全球化复杂国际环境下的外生价格冲击已经从农产品进出口贸易、农产品期货市场以及国际原油价格等方面构成一种常态的“输入型”价格传导途径。

(二)现有农产品价格形成机制面临“大修”

我国各个阶段的农产品价格体制在特定历史条件下发挥一定促进作用，但总的来说，农产品价格体制仍存在改革缓慢，至今未形成一套较为完善的调控体系，现有的机制不能满足农业发展的问题，有待“大修”。其原因在于：

第一，政策性收储刚性上调导致国内外价差扩大和进口压力增加。2008年以后我国农产品成本以平均每年10%的速度上升，随之而来的政策性收储价格刚性上升。而与我国重要农产品价格弱势运行相对应的是，世界主要农产品出口国的农产品价格保持基本稳定。从2010年起，我国三种粮食的价格全面高于国际市场的离岸价格，且价差逐年扩大，农业发展面临成本“地板”上升与价格“天花板”下压的双重挤压，这是这就是农产品价格体制现在面临的最突出问题。

第二，政府支配地位容易扭曲市场价格。虽然2014年中央一号文件的原意是坚持市场定价原则，但是政策性收储下，农民和其他市场主体主观能动性下降，中储粮、中储棉在收购上占据绝对优势，粮食市场“只涨不跌”的政策性预期增强，市场作用未能有效发挥，最低收购价无法反映粮食市场价格真实水平。

第三，政策性调控体系库容高导致财政负担沉重。高于市场的政府收购价提高了农民种植具有战略性农作物的积极性，加之低价进口的农产品挤占了国内的市场空间，过剩的农产品只能转移到国家的库存。除去收储的财政补贴，积压时间长自然导致库存霉变和管理费用增多，政府财政负担日益沉重。

(三)深化价格改革是农业供给侧结构性改革的关键

2003年国务院责成发改委牵头研究改革，赋予政策性收储过多的保收入功能，自2004年后主要农产品和农村农民收入都基本实现年年增收，发展喜人，但是政策性收储的“托底价格”性质带来农产品价格“刚性上调”，使农产品综合竞争力下降，背离了改革原意，无法跟随满足现有市场的发展步伐，更无法缓解结构性矛盾。

总体来看，我国当前的农业矛盾发生了深刻变化，已经跨越传统的总量不足问题，集中表现为“供给侧”的结构性、体制性矛盾，且尚未形成一套完善的法治化调控机制。推进农产品价格形成机制改革是由现阶段我国农业的主要矛盾决定的。国务院从2014年开始采取“分品种施策渐进式推进”策略部署此次改革，

2015年不再对油菜籽进行临时收取，并首降玉米价格；2016年改革东北地区玉米临时收储价格；2017年首降小麦和稻谷类农产品最低收购价；2018年2月4日，中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》重点提出夯实农业生产能力基础，继续深化农产品收储制度和价格形成机制改革，实现农产品定价的市场化和国际化。经过三年多的改革，国内重要农产品价格弱势运行趋势得以扭转，重要农产品价格与国外农产品价差缩小；下游产业成本压力降低，经营困难的状况迅速改善，企业经营效益好转，农产品产业链发展势头良好。尽管改革初期仍存在操作成本高，补贴跑冒滴漏等问题，但是“价补分离”、激发市场活力和提高农产品竞争力是今后改革的基本思路，在整个农业供给侧结构性改革也处于首当其冲的位置。

二、发达经济体的农产品价格调控法制及其经验借鉴*发达经济体的农产品形成机制的基本思路都是主要以市场为导向，利用补贴、保险等政策工具，调节农产品供需关系、促进农民增收，无论是立法还是政策都极具相似性，但因国情不同，各个地区或国家的农业立法调整又各有所侧重。为避免赘述，本文只以美国、欧盟和日本最具有借鉴意义的立法成果为研究对象，对立法重合部分不予重复阐述。

(一)以目标价格补贴为主要形式的美国农产品价格调控政策及借鉴

经过40多年的发展，美国的农业政策已经实现从基础设施建设到有针对性的补贴的转型。[8](P518)1973年至今，美国农产品价格政策演变经历了以差额补贴为主要形式(1973～1996年)、以反周期支付为主要形式(2002～2013年)和以价格补偿为主要形式(2014年至今)三个阶段。除了1996年《联邦农业促进和改革法》将目标价格差额补贴改为脱钩的生产灵活性补贴，使目标价格补贴政策短暂退出历史舞台外，美国始终贯穿农产品价格调控体系。1973年《农场和消费者保护法》首次规定美国实施“目标价格—差价补贴系统”。2002年《农业安全和农村投资法》旨在恢复目标价格补贴政策，主要表现为直接补贴、反周期补贴和营销贷款差额补贴。2008年《食品、环境保护、能源法》除了微调补贴范围、补贴方式和资格认证，继续沿用2002年农业法案的政策。2014年美国政府为规避WTO农业规则约束，出台《食物、农场及就业法案》，以价格损失补偿和农业收入风险补助替代反周期支付和平均作物收入选择，[9]实质上还是隐蔽在“水面下”的目标价格政策。

美国的无追索贷款(营销支援贷款)类似于我国农产品现阶段的最低价收购，而差价补贴则本质等同于目标价格。二者基本原理区别不大，但是美国农产品价格调控政策严格遵守“立法先行”原则，其演变过程实际上是美国农业法案的立法和调整过程。80多年来(截止2016年底)，美国先后实行了17个法案、109部单行法，其中与农产品价格调控政策相关的法律法规占据大部分，形成了一个全方位支持和保护农业发展的、稳定而灵活的法律体系以支撑农产品价格调控。与之相对应，在中国全面推进依法治国的背景下，政府将农业政策的法律调整和法制化作为工作重点，制定了包括《农业法》《农业技术推广法》《农民专业合作社法》《农产品质量安全法》《种子法》《农业机械化促进法》《农村土地承包法》等—系列的法律、法规，并初步形成了农业法律体系，但具体到农产品价格调控方面，我国尚没有专门的法律法规，立法建设仍有待提高，目前主要采取由政策主导的农产品价格形成机制，调控措施长期大量游离于法律规范之外。[10](P292-308)因此，立足我国农业发展现状，在法律的框架下继续完善《农业法》、加快制定与农产品价格形成机制相关的农业单行法，进而构建适应中国实际的农产品价格形成机制成为当务之急。

美国农业政策的反复调整也是政府放权市场，由市场机制引导农产品价格的调整及体系优化的过程，主要标志是美国政府大力鼓励农场主参与市场化的农业保险计划。2014年农业法案启动为期四年的年削减50亿美元农业预算的计划，代之以价格损失保险、农业风险补助、农业风险保障等新的保险计划，将农业保险作为农业风险管理的最重要手段。[11]反观中国，由于农业保险和商业保险性质迥异，《中华人民共和国保险法》明确农业保险立法以单行立法的方式作出，将农业保险排除在其调整范围之外。*《中华人民共和国保险法》第一百八十四条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。”事实上，各农业保险发达国家都在秉持国家干预农业保险的原则下对“政策性农业保险”实施单行立法，如法国1900年通过了《农业互助保险法》，日本1929年颁布了《牲畜保险法》，美国1938年出台了《联邦农作物保险法》。参见李媛媛《我国农业保险立法模式重构困境及其突破路径》，载《法商研究》，2017年第2期。2007年4月财政部颁布了《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，从实质上推动了农业保险的开展；2012年11月12日，国务院行政法规《农业保险条例》颁布，条例明确了通过政府引导、市场运作的原则和制度，条例于2016年2月6日再次修正。在这些法律文件的引领下，我国的农业保险制度基本做到了有法可依，但此类规范性文件位阶较低，专门针对农业保险的单行法立法至今尚未出台。从《农业保险条例》的施行成果来看，《农业保险条例》跨域商业性和政策性的立法模式产生了诸多问题，表现在：(1)保险机构的营利性和农业保险的保收入作用演变成为保险主体之间的利益冲突；(2)农业保险保额较低，保险赔付弥补损失的效用不高等；(3)政府处理保险事宜时较为随性。深刻认识到我国现阶段《保险条例》的结构性和制度性问题，用农险立法挤出农险业的水分，真正落实财政补贴，才能更好为农业供给侧结构性改革服务。

(二)以脱钩直接补贴为主要手段的欧盟价格调控政策及借鉴

1960年，欧共体根据《罗马条约》正式提出建立共同农业政策(The Common Agricultural Policy，CAP)，1962年《建立农产品统一市场折中协议》搭建了CAP的最初框架，此后的三十年间，CAP一直奉行价格支持政策保障农民收入水平，但在生产相对过剩和农产品价格居高不下“两碰头”的情形下，欧盟不得不伸出“干预之手”。1992年到2003年欧共体通过“两改革一议程”(MacSharry改革、2003年CAP改革和《2000年议程》)将挂钩直接支付政策转变为脱钩直接支付政策，从主要保障农民收入转向保障农产品市场的有效运行。2013年颁布《2014—2018年CAP改革法案》，一方面延续以市场为导向的价格形成机制、促进农民根据市场价格信号调整生产，[12]另一方面通过强化补贴对土地的关联性，实现农业可持续发展，提高农产品质量调控农产品价格。为适应WTO《农业协议》(AgreementonAgriculture, URAA)框架，欧盟(欧共体)共同农业政策几经转型，适时调整和优化农业补贴政策，最终确定了市场导向的农产品价格运行机制，将对农民的价格支持政策转变为收入支持政策。新的农业补贴政策聚焦于提高农业综合竞争能力，是农业生产、科学研究与推广、以及农产品市场流通和加工的综合支持。[13]这将使农业补贴方式实现从“黄箱政策”到“绿箱政策”*“黄箱政策”(Amber Policies)是《农业协议》用来描述各成员方采取的容易对贸易产生扭曲作用的国内支持政策的术语，对此成员方需作出减让承诺，方法上通过综合支持量(Aggregate Measurement of Support，简称AMS)核算其措施的货币价值，并以此为基础逐步实施削减。“绿箱政策”(Green Box Policies)是用来描述成员方不必作减让承诺的、对贸易只产生极小扭曲作用的诸如科学研究、环境保护、技术推广、食品安全储备等措施的术语。“蓝箱政策”(Blue Box Policies)则用以描述成员方在达到特定条件限产计划下给予的某些直接支付而免于减让承诺的术语，如休耕地差额补贴。See Michael Herrmann: “Agricultural Support Measures of Developed Countries and Food Insecurity in Developing Countries”, in Basudeb Guha-Khasnobis, Shabd S. Acharya, and Benjamin Davis, eds., Food Security: Indicators, Measurement, and the Impact of Trade Openness, Oxford University Press, 2007, pp. 206-238.的跨越。

20世纪50年代，中国农业补贴政策以国有拖拉机站的机耕定额亏损补贴形式出现，经过60多年的发展，我国农业补贴政策仍停留在以价格补贴为主，贴息贷款为辅的层面。[14]虽然我国目前尚未达到对WTO承诺使用“黄箱政策”的最高值(8.5%)，但农业生产和价格补贴的黄线已经开始逼近，进口农产品对国内农产品市场冲击严重。因此，遵循并充分利用《农业协议》，从农业补贴制度角度来完善我国现有农产品价格形成机制，重视农业科技发展，延长农产品产业链，扩大“绿箱政策”的实施规模和范围，提高农产品的综合竞争力是未来农业供给侧结构性改革下统筹利用好国际国内两个市场两种资源农业的主要选择。

欧盟(欧共体)农业补贴政策早在2003年改革中就将农业补贴政策与环境保护直接挂钩，跳出了只对农业上、下游产业补贴的传统模式，将农业补贴的功能拓展到生态保护。农业是严重依赖自然资源的产业，长期以来，我国农业发展走的是透支生态、追求产量的老路，资源环境的红灯一度亮起。2015年4月，农业部在国新办发布会上首次公开表示：中国农业资源环境遭受着外源性污染和内源性污染的双重压力，农业已超工业成为我国最大面源污染产业。[15]其原因在于我国当前农产品价格形成机制局限于“就价格谈价格”，“对提高农民产量激励有余，对环境保护动力不足”。无论何种完美的农产品价格形成机制都无法附着在被全面破坏的土地上并发挥作用，健全的农产品价格形成机制理应助力环境保护。为挽救农业资源环境危局，2016年财政部、农业部联合印发的《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》定位于农业补贴政策的精准性、指向性和实效性，致力于在2020年建成绿色环保的农业补贴政策体系和激励约束规则。[16]显然，中国应顺应供给侧结构性改革追求农业可持续发展能力的大势，将欧盟经验“本土化”，积极研究制定既符合《农业协议》又符合本国国情的《农业补贴法》等法律法规，以公开透明的农业补贴法律体系“倒逼”生产者“环保先行”，实现农产品价格形成机制的多重功能。

(三)以价格补贴制度为主要举措的日本农产品价格调控政策及借鉴

日本是世界上对农业实行高支持、高保护政策的典型代表。[17]日本大量使用农产品价格支持措施始于1950年代，其范围之广，涵盖大米、小麦、马铃薯、牛羊肉等主要农产品；持续时间之长，至今尚有部分措施未禁止。[18]1994年的《农业协议》成为日本农产品价格调控政策改革的拐点，无论是1995年《新粮食法》放松管制农业生产和流通，1998年改大米进口数量限制为关税化和取消大米政策定价政策，还是1999年《食品、农业、农村基本法》的直接补贴政策都是在推动农产品价格市场化。安倍政府上台以后延续这一调控思路，以《农业多功能性法》为代表，选择精简原有直接补贴政策，构建“日本型直接补贴政策”，扩大补贴范围，将对以稻米种植户为对象的收入直接补贴，拓展到对于保持水土、保护农业文化遗产和拓展农业多功能性更大范围。2013年又推出丘陵地区等直接补贴政策、农地水环境保护管理直接补贴和环境友好型农业直接补贴。[19]2018年再一次取消休耕补贴，都是在推进农产品进口自由化和国内价格市场化。相对而言，我国农产品价格市场化的历史较短，1992年为建立于社会主义市场经济相适应的新价格模式的需要，开始价格形成机制的改革，从最低收购价走到今天的目标价格试点制度，总的来说，市场化程度较低，公权介入市场仍占主导。由此可见，中国农产品价格形成机制必须充分发挥微观市场作用，兼顾宏观调控，进而稳定经济全局。

日本农产品价格调控政策调整始终伴随着农业基本法的变动。1961年《农业基本法》的出台具有指导性意义，但是其“自立农业”的目标与客观事实冲突，1999年《食品、农业、农村基本法》将其取而代之成为新基本法。并以此为依据，日本政府开始编制具有农业施政方针意义的《粮食·农业·农村基本计划》，使其成为重要组成部分。此后，日本政府根据不同时期农业发展的新形势、新背景，每隔五年依法编制一版，确定不同阶段日本农产品价格调控政策的基本方向。更值得一提的是：《粮食·农业·农村基本计划》编制过程注重研究先行，广泛沟通与听取社会各界的意愿诉求，颁布后通过系列宣讲引导各方对计划实施进一步达成共识，[20]进而使农业基本法对农产品价格调控政策的指导作用落到实处并与时俱进，使二者可操作性和灵活性都得以提升。再者，其他法律如《粮食法》作为一般性立法与基本法相呼应，二者结合形成比较完备的法律体系，共同调控农产品价格。在我国，由于作为农业基本法的《中华人民共和国农业法》1993年才得以出台，经过2002的修订以及2009、2012年的两次修正，条文更加精简，但存在原则性和倡导性的规定多、可操作性的法律规则较少、配套的单行立法不足等问题，这使得现有农产品价格主要依赖政策调控。用完善的农业法律法规来保障每一阶段农产品价格形成机制的调整和推行，可以保障我国农产品价格调控政策顺利实施。

尽管日本价格调控政策中的对农业支持和补贴力度位居世界前列，但就目前而言，多数同欧美国家一样以环保名义施行，国内支持总水平中“绿箱政策”支持仍占主导地位。相比之下，中国农产品价格形成机制中采用的补贴政策面大不精、对环境倾斜保护程度低、补贴方向差异化不明显，导致尽管补贴程度较发达国家更低但仍屡遭投诉的尴尬局面。“资源农业”向“生态农业”转型是中国农业供给侧结构性改革的重点方向，同属于农业人多地少、精耕细作的东亚国家，日本在价格调控政策中引入环境保护的理念对中国未来农产品价格形成机制的走向的启示在于：最大化使用《农业协议》中“绿箱政策”和“蓝箱政策”，既可以实现本国农业可持续发展，也可以使农业价格形成机制更加合理。

三、农业供给侧结构性改革下我国农产品价格形成机制的完善路径

(一)推进以农业立法为导向的法治化农产品价格形成机制

适当的产业政策是必要的，实际上任何国家都不同程度地存在着某种形式的产业政策。[21]但将政策转化为法律，以确保农业政策实施的科学性、稳定性和权威性是十分必要的。在承认农业产业政策对农产品价格形成机制改革存在的必要性和合理性的情况下，涉农立法要关口前移，切实保证农产品形成机制的改革要先立后破、有序推进。[22]正如2015年3月农业部《关于贯彻党的十八届四中全会精神深人推进农业法治建设的意见》中指出，“巩固农业基础地位，提髙农业支持保护水平，必须依靠法治建设予以保障”。

目前，农业产业政策法制化主要有两种路径：其一，通过人大或人大常委会授权的方式赋予政府权力，这源于《中华人民共和国立法法》中“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律”的规定。同时《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》文件中也提出“实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”。其二，采取产业政策基本法与完善的农业政策法律体系相结合的发达国家农业立法模式。产业政策法应该以一般性法律规则为主体，致力于产业政策实体规则、程序规则及救济制度的设计，而不应设计具体的产业扶持或限制措施；农业价格机制的制度安排要体现在农业政策的部门立法之中，[23]严格遵守法定原则，农业部门立法先于农业价格机制改革。我国未来应在第一种路径的基础上，推进以农业基本法为牵引、部门法相配套、政府灵活性价格调控政策相辅助的法治化农产品价格形成机制。

(二)采取农业综合性与专门性立法相结合的立法模式

农产品价格形成机制改革要以《农业法》为纲领性法律文件，始终坚持“巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化”的总体目标。在制定农产品价格的法律时，不仅要根据本国现有的国情和市场经济状况进行制定，而且要充分引进农业经济领域的专业技术人才，广泛听取民众呼声，提高立法的科学性、民主性和精确性，对不同农产品制定不同的供求和价格稳定的法律。

1、《农业法》作为农业发展的基本法，首先应当明确农产品价格形成必须以市场为主导，遵循市场经济规律，保障农业生产者的定价权

在确定《农业法》在价格形成机制改革中母法地位的同时，要对农产品的流通市场、价格稳定、农业补贴以及农业保险等进行多方面的补充，制定更加详细的法规予以约束。如制定《农产品批发市场法》，明确农产品市场的交易规则，适当运用行政手段，降低流通等环节产生的交易成本，引导形成科学的农产品交易体系；出台《农产品价格稳定法》，主要围绕农产品价格出现大涨大落时预警和应急机制以及违反农产品价格行为的法律责任三大部分展开。

2、推动《农业保险条例》向《农业保险法》升级

正视农业保险保障的结构性和制度性问题，将实践中行之有效的农业保险政策纳入法制化轨道，启动《农业保险法》的立法工作，规范农业保险市场能够支持农业供给侧结构性改革和服务农业现代化，将成为今后主要的变革方向。首当其冲的是：厘清《农业保险法》的调整范围，使其仅限于政策性农业保险，而将商业性农业保险纳入《保险法》中，避免出现一部法律有两种立法宗旨和经营原则。[24]其次，确定政策性农业保险的主要功能是支农，缓解环境农业保险主体之间的利益冲突，严格按照体现国家主导、社会效益优先、兼顾经济效益的原则分配农业保险主体之间的权利义务。再者，在《农业保险法》中探索探索多种模式的大灾风险分散机制，防范和化解农业保险大灾风险。[25]

3、充分利用国际经验出台《农业补贴法》

第一，在制度设计上，补贴是农产品价格形成机制的重要组成部分，虽然我国学术界对《农业补贴法》的内容框架仍有争议，但是多数学人认为，单纯修改现有的《农业法》并不能满足现实发展需要，《农业补贴法》的制定势在必行。农业补贴的资金来源于政府财政，《农业补贴法》作为一部规范政府农业补贴行为的基本法，不仅需要为其他农业补贴法律规范的制定、修改提供基本的依据和原则，还要协调处理与财政法、预算法之间的关系，[25]在补贴程序、监管上不能逾越原来的法律界限。第二，在具体内容上，《农业补贴法》必须兼顾《农业协议》和本国农业发展，在补贴方式不违背中国的入世承诺，调整优化补贴结构，改变以往“撒胡椒面”的旧模式，开发和创新符合国际规则的农业补贴手段，聚焦不受限制的“绿箱政策”，加大对农业生产资料、农业科研和技术开发、农村居民教育培训自然灾害救济以及农业保险的支持力度[25]。《农业补贴法》还应该通过立法确定农业补贴的规模，规范农业补贴的发放过程与监督，明确对补贴资金监管和绩效评估，确保补贴精准到位使用高效。第三，在功能实现上，《农业补贴法》应当借鉴发达国家的经验，将取得农业补贴与保护环境强制挂钩，实现农业补贴多功能化。

(三)严格违反农产品价格监管的法律责任

约束农产品价格形成机制的相关法律责任缺失，会导致执法人员在农业执法过程中法治观念淡薄、消极懈怠、执法不严等，这也是现有农产品价格形成机制对市场的调控效率低的主要原因。因此，当前亟需改变这一局面，一方面体现在立法完善上，一方面体现在执法层面。

其一，在立法层面。首先合理在农业基本法和单行法中科学合理规划法律责任设置，明确责任主体，防止推诿，减小惩罚幅度上的自由裁量权；完善行政执法与司法的衔接；然后要分清出现问题时的处罚手段是行政处罚抑或是是刑事处罚，尽量多采用经济手段惩处责任主体，提高其违法成本。

其二，在执法方面。应做到两点：第一，针对农产品价格违法行为。价格主管部门应当做好宣传，定期公开曝光一些重大的农产品价格违法案件，严厉处罚农产品市场主体哄抬农产品物价、恶意囤积、扰乱市场经济秩序的行为，并将其与企业信用、个人信用直接挂钩，落实价格信用红、黑名单制度，震慑投机分子；增强农民的规则意识，树立法律威严。第二，加快农业综合执法体系建设进程，提升农业综合执法队伍的整体素质和执法人员的执法水平。有权不任性，对于串通违法主体侵吞国家财政、接受吃请、放纵违法犯罪行为的国家工作人员，依法追究法律责任。

四、结 语

传统的忽视市场配置资源、政府主导农产品价格调控的老路在农业全球化的环境下已经行不通了，而以收入补贴为着力点，减少政府不适当的干预，用农产品价格形成机制撬动农业供给侧结构性改革才是我国今后农业发展可持续发展、扶农兴民、发展农产品公平贸易的必然趋势。现阶段我国的农产品调控机制处于一个过渡时期，阵痛难以避免，如何实现农产品调控机制平稳运行，减少农业生产和供应主体的利益损失是亟待解决的问题。政策的随意性给农产品价格形成机制带来的弊端逐渐浮现，价补分离的农产品价格形成机制法治化将是中国农业长足发展的必由之路。发达经济体在农产品价格调控政策中的立法经验让我们有例可循，我国应结合实际，在法治化的视域中，立足国内、国外两个视角，守住《农业法》的基本地位，更新升级既存法律、法规，弥补重要领域的单行法空白。用政策引导立法、用立法规范政策，两者的有机配合将会为我国农产品价格形成机制的发展乃至整个农业现代化的推进打开新局面。