《联合国海洋法公约》海洋渔业资源养护制度评析

《联合国海洋法公约》海洋渔业资源养护制度评析*

魏德才1,2

(1.吉林大学 法学院，吉林 长春 130012；2.海南大学 法学院，海南 海口 570228)

摘要：《联合国海洋法公约》(以下简称“UNCLOS”)将海洋划分成不同法律地位的带状区域，通过建立总可捕量(TAC)制度与最高持续产量(MSY)制度将渔业资源养护纳入规制范围，通过建立全球或者区域性渔业组织来落实共同的养护义务。以UNCLOS为基础的海洋渔业资源养护体系收效甚微，存在体系内部的原因，也与体系外部的各种挑战要素密切相关。渔业资源养护的国际法规制体系正在经历着深刻的变化。我国在建设海洋强国的过程中应积极参与海洋新秩序的构建，实现渔业经济发展与资源养护的利益平衡。

关键词：海洋渔业；资源养护；UNCLOS

收稿日期：2014-10-01

基金项目：司法部研究项目“海洋渔业资源养护的国际法规制研究”(14SFB30041)；海南省社科联项目“南海渔业资源养护与开发中的半闭海规则研究”(HNSK(QN)15-38)

作者简介：魏德才(1980-)，男，山东烟台人，吉林大学法学院博士研究生，海南大学法学院副教授，主要从事国际法、海洋法研究。

中图分类号：D993.5文献标识码：A

一、海洋渔业资源养护：UNCLOS规制不可或缺

约占地球表面积71%的海洋蕴藏着丰富的鱼类和其他经济水产动物，这对人类生存和发展具有不可替代的价值。[1]海洋渔业资源与沿海社区的经济和福祉休戚相关，海洋渔业资源为社区居民提供了食品安全、工作机会和经济收入，更带来了居民的传统文化属性。[2](P3)

渔业资源是人类食物的重要来源，在粮食和营养安全及经济发展方面发挥至关重要的作用。渔业是目前提供优质动物蛋白的主要行业，支持世界人口中10%以上人们的生计和福利。捕捞渔业与水产养殖业2010年全球产量约为1.48亿吨，其中约1.28亿吨供人类食用。[3](P3)尽管面临诸多困难，这种数量还在上升，2011年捕捞渔业与水产养殖业的总产量是1.562亿吨，其中85%的产品被人类直接食用。[4]

缺乏适当的养护，海洋渔业资源的长期可持续利用不可能实现。二战结束以来，国际水产品总产量持续上升，贸易量达到新的高峰，这种增加既是对海洋渔业资源极限的冲击，更是对人类资源养护能力和水平的挑战。海洋渔业资源领域存在一系列问题，错误不在资源本身，需要进行更加有效的治理，拿出有力的资源养护措施来确保海洋渔业资源的可持续性等，这很可能会降低海洋渔业对减轻饥饿、减少贫困的重大贡献。除争取实现联合国千年发展目标之外，国际社会还在努力应对其他紧迫而复杂的挑战，如严重的经济危机和气候变化的影响等，这在很大程度上增加了人类管理海洋渔业资源的难度。*八项千年发展目标——从极端贫穷人口比例减半，遏止艾滋病毒/艾滋病的蔓延到普及小学教育，所有目标完成时间是2015年——这些国家和机构已全力以赴来满足全世界最穷人的需求。千年发展目标监测框架可参看http://mdgs.un.org。

搞好海洋渔业资源养护，国际法占有重要的位置。人类很早就意识到了这一点，试图用国际法规制来解决国家间渔业资源的争夺。在总体成果较小的第一次联合国海洋法会议，1958年《捕鱼及养护公海生物资源公约》的签订算是重要进步，然而会议以后海洋渔业资源遭到了前所未有的破坏。经历了从1958年到1976年三次“鳕鱼战争(Cod Wars)”的英国、冰岛等欧洲国家意识到了国际法规则对于渔业资源的决定意义。*鳕鱼战争(Cod Wars)的提法在国外学术界、新闻界使用较多，用以指代20世纪50年代初到70年代末冰岛与英国的渔业资源争端。例如：Jóhannesson, G.T., Troubled Waters. Cod War, Fishing Disputes, and Britain's Fight for the Freedom of the High Seas, 1948-1964. Thesis submitted in partial fulfillment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy. Queen Mary, University of London: 2004. p.161.Drainey, N., Cod Wars payment is 'too little, too late'. The Times. 6 April 2012.国际社会经过了多次的争议，作为持续近十年的第三次联合国海洋法会议的核心成果，1982年《联合国海洋法公约》(the United Nations Convention on the Law of the Sea)(以下简称UNCLOS)被普遍接受。[5]UNCLOS历史性地认可了全球范围内建立专属经济区的合法性，并试图以简单的原则规定来规范公海渔业资源养护，这是对于传统公海捕鱼自由限制的重要起点之一。[6]

UNCLOS于1994年生效，在过去的二十年里，尽管存在较多不足，UNCLOS对于海洋渔业资源养护国际法律制度起到了基础性的作用。[7]未来的十年到二十年，人类很可能要见证海洋渔业资源领域法律规则、市场规则和资源分配的重大变革。美国政府从尼克松时代即参加了UNCLOS谈判的全过程，经历了克林顿时代的考量，尽管目前有学者呼吁，美国仍然没有签署或者批准UNCLOS，这种现象将会持续一段时间。*美国弗吉尼亚大学法学院的学者John Norton Moore认为美国加入UNCLOS利大于弊并给出理由：(1)美国事实上已经遵守。(2)美国不宜破坏外交准则。(3)和平解决争端的工具。(4)扩大了美国管辖的水域。(5)对水域航行确有保障。但是此观点并没有获得美国政府的认可。参见：Moore, J.N. Restoring America's Oceans Leadership[EB/OL].www.huffingtonpost.com/john-norton-moore, 2014-09-29.UNCLOS应该成为继续领导变革的基础国际法律文件，因为接受该公约的国家数量已经达到150个以上，国际社会对于公约的效力已经普遍认可。[8]联合国秘书处认为：UNCLOS为海洋合作和法律确定性提供了基础，其宗旨的大部分原则规定被广泛认同并形成了国际习惯法。[9]在联合国框架下推进海洋与国际法的谈判已经成为多数国家、非政府组织(NGO)的共识，因此尽管存在抵制这一机制的国家和团体，可以说海洋渔业资源养护与管理的基础仍然在UNCLOS。*根据1999年联合国大会议事日程修改的规定(Resolution 54/33)，每届联大开会期间会召开题为“大洋和海洋法的不限成员名额非正式协商进程(Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea)”的专题会议。2014年5月27日至30日的第69届联大会专题第十五次会议以“海产品在全球食品安全中的角色”为题进行讨论。详见联大文件：A/69/90。在联大的框架下基于UNCLOS来分析海洋渔业资源养护问题，往往容易将海洋之外的情况纳入讨论的内容，这有利于看清问题的全貌，但是也容易忽视了问题的核心。*在2006年7月第61届联大的专题第七次会议上，许多代表的发言曾指出了海洋渔业资源对于人类战胜饥饿的重要意义。详见联大文件：A/61/156，第47段。历次会议上各国代表提出了多种多样的观点和建议，这方面的讨论总体来说比较广泛。参加联合国的专门网站：http://www.un.org/depts/los/reference_files/new_developments_and_recent_adds.htm，2014-09-30.除了海洋自身的规制与发展，气候变化的影响将增加海洋渔业领域规则变革的不确定性。以UNCLOS为起点，人类规制海洋渔业资源的方式与逻辑，将在很大程度上决定人类自身乃至整个地球的未来。

二、UNCLOS海洋渔业资源养护：制度特征及其缺陷

根据1958年《捕鱼及养护公海生物资源公约》第2条规定：“养护”指所有可使此项资源保持最适当而持久产量，有利于取得食物及其他海产最大供应量之措施之总称。1980年UNCLOS沿用了这一规定。促进海洋生物资源的养护是UNCLOS的重要目标之一，在其前言部分有明确论述。可以肯定的是UNCLOS已经在国际法领域为海洋渔业资源养护建立了初步的法律体系。该体系具体来说有四项制度，分别是带状分割制度(Zonal Cut)、特定种群制度(Specific Species)、总可捕量 (Total Allowable Catch简称TAC)与最高持续产量(Maximum Sustainable Yield简称MSY)制度、全面合作制度(Comprehensive Cooperation)。下面具体分析这四个制度的特征以及不足之处。

(一)带状分割制度：忽视法律和自然的区别

根据UNCLOS的架构，海洋被划分为多个司法管辖区域，这些区域有内水、领海、毗连区、专属经济区、群岛水域、大陆架、公海和国际海底区域。原则上国际海洋法依据海域空间的类别来规制人类在海洋的行为，这常被人们称作带状分割制度。显然这种带状分割在海洋渔业资源的养护中是处于最基础的地位。然而，这种带状分割是有着显著的缺陷。

带状分割的本质缺陷在于忽视了法律和自然的区别。根据UNCLOS的分割规定，除了内水(第38条)和群岛水域(第49条)在制度设计方面考虑到了自然状况，其他带状分割后海域(例如领海、专属经济区)的空间范围只决定于其距离领海基线的远近，沿海国的管辖权大小也依据此远近距离来决定，这一制度设计对于海洋本身及其渔业资源的自然属性不管不顾。采用距离海岸远近的标准，事实上忽视了海洋生物种类间互动关系，也否定了海洋物理环境不同以及依据不同海洋环境产生的生态条件。这样做的严重后果是人为制定的司法管辖区域范围并不与海洋生物养护所需要的范围一致，从而带来资源养护的困难。[10]从这个意义上来说，带状分割制度并不能反映出海洋生态体系与其附近海洋环境之间的内在联系。带状分割的海域对于紧密联系的海洋生物资源来说，似乎并不是解决其养护、管理、发展的最佳方案，但是最简单的方式。

UNCLOS以最为简洁的方式进行立法，这为跨界和高度洄游鱼类的养护工作带来了巨大困难。因为依据自身的特点，上述鱼类并不会遵守人类划定的边界，鱼类和其他海洋生物并不知道海洋已经被带状分割了。在沿海国有管辖权的海域和没有管辖权的海域之间划定一条清晰的界限，这种方法对于上述两类渔业资源的养护没有意义。[11]

UNCLOS注意到了这个问题，在公约的第63、64条中分别规定了跨界、高度洄游鱼类资源的养护问题，根据上述规定，问题的关键已经变成了如何确保国家间养护措施的连续性。然而，第63条并没有给出明确的实质性的指引来解决这个问题，这使得专属经济区相邻两个国家之间、专属经济区与公海之间的资源养护措施并不相容，同样的问题出现在第64条规定的高度洄游鱼类上。另一个亟需解决的问题是，如何在专属经济区与公海之间、专属经济区之间，对高度洄游鱼类和跨界鱼类进行捕捞量分配，第63、64条并没有对这个问题给出明确的指引。总的来说，第63、64条的规定过于宏观，缺乏实际操作的可行性。忽视自然规律的法律规则本身就很难执行，UNCLOS无法回避这个问题。

(二)特定种群制度：割断种群间联系

海洋渔业资源养护的一个重要方式就是制定特定种群养护制度，公约针对不同种群给与了不同的规定，例如第63条第1款规定了共享渔业种群，第63条第2款规定了跨界渔业种群，第64条规定了高度洄游鱼类，第65条和第120条规定了海洋哺乳动物，第66、67、68条分别给出了特定的种群。

UNCLOS给出的特定种群保护规则事实上是在“海里捞针”。海洋生物之间存在着普遍的联系，特定种群制度的基础性局限是缺乏此种生态考量，这种方式只是基于某个种群进行个体观察而忽视海洋生物种群之间的内在联系和海洋生物系统本身，简而言之，只见树木，不见森林。需要指出的是，大多数海洋物种是依据相互联系的食物网或者栖息地而紧密联系的，单纯对某一种群进行养护没有生态意义，只能够为短期满足人类的需求考量。过度捕鱼会造成一个特定区域的海洋生态系统整体退化，例如针对食物链顶端物种的捕捞会破坏整个食物链，导致海洋生态系统的变化。因此海洋生物资源养护与海洋生态系统的内在联系应该成为立法的重要内容。割断种群间联系的立法方式会造成上述制度在执行过程中顾此失彼，带来受保护种群间的冲突，受保护种群和未受保护种群间的冲突。

基于选择立法模式的UNCLOS特定种群保护规则并没有覆盖到所有的需要保护的种类。例如深海鱼类是非常容易受到渔业活动影响的，深海鱼类具有超长的寿命，及其慢的生长率，成熟期晚，生育率低的特点，一旦遭受破坏，恢复十分困难。因此可以说这些种群需要特殊保护，然而UNCLOS没有这种条文。[12]

(三)TAC与MSY：沿海国决定

专属经济区制度，在当时最富有争议性的创新制度，是第三次联合国海洋法会议的主要成果之一。[13]据估计全球90%可被商业开发的渔业资源位于海岸线200海里以内，因此专属经济区的渔业资源养护工作十分重要。UNCLOS第61条第2款给出了沿岸国明确的养护义务，要求沿岸国必须依据可以获得的最佳的科学证据来采取适当的养护和管理措施，以确保专属经济区的生物资源不被过度开发。专属经济区的渔业资源养护机制有两个重要的概念：总可捕量(TAC)、最高持续产量(MSY)。

关于TAC，UNCLOS第62条第2款规定，沿岸国有义务决定其自身的捕捞专属经济区渔业资源的能力，当沿岸国没有能力完成整个TAC,它应该将TAC中剩下的部分转让给其他国家，换而言之，在专属经济区内的捕鱼量是由沿海国决定的，其他国家捕鱼的权利及这种权利的内容都是由沿海国确定。MSY制度的目的在于在不显著影响某一鱼类自我繁殖能力的前提下，制定对此鱼类最大捕捞数量。针对MSY条约第61条第3款，专属经济区的养护措施必须“考虑到沿海社区的经济需要和发展中国家的特殊需要”。然而基于TAC和MSY所建立的这种机制在落实的时候会面临重重困难，事实上由沿海国自己决定。原因有四个：

1、如何确定TAC由沿海国决定

UNCLOS建构这一制度的前提是海洋渔业资源只是受到沿岸国的捕捞影响。然而事实上某一种类的鱼的数量不仅受到沿岸国的影响，还受到其他国家的影响，因为鱼可以在别的区域也会被捕获，例如公海等。因此在沿岸国决定自己专属经济区内TAC的时候必须考虑到自己管辖权以外的捕捞行为，这些行为有可能发生在其他国家的专属经济区以及公海。目前为止，UNCLOS缺乏这样的机制。进一步分析来说，决定TAC的前提是可靠的科学数据。但是搜集和分析到的相关数据经常昂贵而且不充分，因此对于沿岸国，特别是针对那些发展中国家来说，适当履行TAC义务变得十分困难。没有科学依据的情况下，沿海国的权力自然更大。

2、是否转让捕捞权由沿海国决定

在确定TAC方面，沿岸国有着广泛的自由裁量权，除了不可以以过度开发的方式来破坏渔业资源这一标准外，沿岸国事实上可以按照自己的要求设定TAC，因此人们就会担心沿岸国设定的标准没有任何剩余给其他国家来捕获，这样也就免除了它在条约下的法定责任，即不必要将剩余的捕捞配额转让给其他国家，因为此沿岸国捕捞渔业资源的能力事实上就不仅仅依靠于自身国家的资金与技术，至少理论上可以推论出沿岸国可以通过引进外国的资本和技术来捕获TAC的全部。

3、MSY的确立由沿海国决定

许多科学家对于MSY的合法性提出了质疑，因为MSY制度并不考虑经济目标，更不考虑物种之间的生态关系、物种栖息地的生态环境、特定地区生物量的极限、影响环境的因素等。由于海洋生物之间存在着相互依赖的关系，在进行海洋生物资源的养护过程中，孤立地确定某一物种的MSY这样的做法值得商榷，有学者指出，在曾经采取的确定MSY的方法中，只有少数是正确的，确定MSY而采取的行政措施，总的来说是不充分的，不适当的。

4、涉及TAC和MSY的争端不适用UNCLOS争端解决机制

UNCLOS第297条第3款A项规定，任何跟国家主权权力有关的，在专属经济区生物资源方面的争议具体包括：确定TAC的自由裁量权；捕捞能力；剩余捕捞额度；在海洋生物资源养护与管理方面的法律规定，不适用于公约。UNCLOS第15部分的强制争端解决机制，关于沿岸国在专属经济区生物资源养护方面的争议由UNCLOS附件5协商机制调整，然而，在任何条件下，协商委员会不应该替代沿岸国依据UNCLOS第297条第3款C项所享有的自由裁量权。协商委员会的报告也不具有法律约束力。总体而言，公约并没有为沿岸国在专属经济区养护措施方面提供任何第三方可以介入以检验其合法性的机制。

(四)全面合作：法定义务但缺乏约束机制

UNCLOS确立了缔约国资源养护的合作义务并要求建立全球或者区域性渔业组织。在公海渔业资源养护领域，合作义务是缔约国履行养护义务的前提，各国对此没有异议。UNCLOS第7部分第2段规定了各国在具体履行公海生物资源养护方面应进行合作的义务。从第117条、第118条的规定，可以看出，参与区域性的渔业组织是履行公海渔业资源养护义务的一种方式。

但是这些条文没有给出具体的指引告诉缔约国应该怎样进行合作，让缔约国来判断怎样的行为是违反了这一义务。事实上，第118条要求缔约国要通过协商并达成协议，但是公约并没有说协商无法达成协议将如何处置，缔约国将面临怎样的后果。即使是有些国家已经达成了公海渔业资源养护的协定，这些国家仍然会担心其他国家是否会加入或违反。在这方面，联合国的一项研究指出：“对于特定的国际条约或者区域委员会或者分区域委员会制定的备忘录，尽管有些国家不是上述文件的缔约方，依据1982年公约规定的国际合作义务，他们仍然要遵守这些规则，除非他们已经依据条约第119条的规定采取了适当的措施达到同样的目的。”然而对于公约是否能够为非缔约方设定如此强的法律约束力，仍然存在争议。因此，第117、118条所规定的合作义务因缺乏约束机制不易落实。

三、UNCLOS海洋渔业资源养护制度：面临的外部挑战

尽管UNCLOS带来了海洋渔业资源规则的深刻变化，但并没有产生较好的效果。海洋渔业资源目前处于危险境地。联合国环境规划署《全球环境展望2008年度报告》中指出，由于各国对海产品等水产资源的需求不断增长，如不采取有效保护措施，全球可供商业捕捞的渔业资源可能在2050年前枯竭。[14](P185)

造成如此严重结果，原因有来自UNCLOS海洋渔业资源养护制度内部的，我们在前文做了分析；更多的原因来自外部，这些原因中的大部分构成了养护制度的外部挑战，这里着重分析四个方面挑战：

(一)国际支撑文件法律约束力不足

依据UNCLOS建立起来了各种区域性渔业组织，这些组织所制定的渔业养护和管理措施只限于本组织成员国国民和渔船遵守，缺乏对非成员国国民的管理办法。这些组织成员国的一些渔船为了不受渔业组织的约束而改挂其他国家的国旗，影响了国际渔业养护和管理措施的有效实施。为了打击这种行为，1993年11月粮农组织(Food and Agriculture Organization简称FAO)第27届大会审议通过了渔委会起草的《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》，也被称为《挂旗协定》或《遵守协定》，这里简称为《遵守协定》。《遵守协定》已经于2003年4月24日生效。我国尚未加入该协定。[15]截至2008年2月，仅有包括欧盟在内共有 35个成员正式加入《遵守协定》。该协定的普遍法律约束力显然不足。

1994年UNCLOS生效后，随着国际渔业组织的建立，国际社会迅速意识到仅仅依靠UNCLOS这些原则是不够的。1995年联合国制定的《1982年<海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度泅游种群之规定的协定》(简称《鱼类种群协定》)。《鱼类种群协定》于2001年生效，我国签署了该协定，但尚未批准。值得注意的是，对于跨界和高度洄游鱼类资源的国际养护义务在《鱼类种群协定》得到了强化。尽管鱼类种群协定尽管只能适用于缔约国，但该协定对规范公海捕鱼活动的机构化、规范化具有创新意义。

1989年联合国大会第44届会议通过了《关于禁止在公海使用大型流网的决议》(简称《决议》)。我国代表投了赞成票。*农业部(1990)农(渔政)字第18号。1995年10月粮农组织通过了《负责任渔业行为守则》(简称《守则》)。粮农组织为推动《守则》的执行又先后制订了《管理捕捞能力国际行动计划》和2001年《预防、阻止和消除非法、未报告和无管制的捕捞活动国际行动计划》(International Plan Of Action to prevent, deter and eliminate Illegal, Unreported and Unregulated fishing简称IPOA—IUU)。

就目前而言，这些不具有法律拘束力的国际文件在渔业实践中发挥了较高的指引作用，为UNCLOS目标的落实，FAO和联合国大会制定的软法作用已经非常重要。虽然《遵守协定》、《执行协定》、《渔业守则》、IPOA—IUU等文件做了较大努力，但是由于国际条约的权限和“软法”属性，国际条约一般并不能约束非缔约方，简单地说，国际渔业法缺乏执行机制。这些文件无法根本解决海洋环境恶化的问题，也无法有效限制国际上的捕鱼违法行为。今天的UNCLOS海洋渔业规则在划分海洋渔业资源领域显得十分明确而且强有力，但是对于海洋渔业资源的养护和管理方面就显得模糊甚至是无力。

(二)公地悲剧问题依旧

国际海洋渔业资源是全人类共有的资源，资源的洄游性和生态整体性决定了该资源具有竞争性和整体性的特征，它不能为某个国家所独享，所以区分海域制度满足了各国扩大管辖范围的要求并为一些国家增加了收入，但是这样的分割造成了海洋养护与管理方面的困难，专属经济区的设立人为地割裂了海洋资源的生态整体性特点，进一步加剧了公海渔业资源的捕捞压力。国际社会的区分海域制度不但不能解决海洋渔业的公地悲剧，而且加重了这个问题。

公地悲剧(tragedy of the commons)是指当资源或财产有许多所有者时，每一个所有者都有权使用资源，但没有人有权或者有效阻止他人使用，由此导致资源的过度使用并最终资源消失。如草场过度放牧、海洋过度捕捞、河流和空气严重污染等都是公地悲剧的典型例子。美国哈丁教授(Garrett James Hardin)首先提出“公地悲剧”理论模型。[16]

公地悲剧仍然是渔业资源衰竭的重要根源。在海洋渔业资源开发的过程中,以实现效益最大化为理性选择，没有协调与合作的个体国家行为容易演化成集体利益相关方非理性溢捕。

为了对海洋渔业资源进行有效保护，目前国际社会面临着如何设计合理制度的重任。这种制度能够纠正个人理性与团体理性之间的偏差，在满足个人理性的前提下达到团体理性。从目前发生的澳大利亚与日本的“科学捕鲸之争”、冰岛、法罗群岛与欧盟的“鲭鱼战争”来看，以UNCLOS为基础的国际法规则并没有很好地解决海洋渔业资源的养护与利用问题。

(三)制度负效应显著

基于UNCLOS的海洋渔业资源的开发和利用制度产生了部分负面效应，例如由于制度缺陷造成的过度捕捞带来了海洋生物链的破坏，给地球气候造成的损害；恶劣渔业生产条件下劳工权益，特别是女性渔民的权益易被侵害，这些反过来会影响海洋渔业资源的养护与管理。与海洋渔业资源养护制度关系密切的问题还有相关水产品在国际市场上的价格波动性、国家对海洋渔业资源的经济性依赖、国家的海洋主权、海洋渔业资源领域的跨国投资、民族的海洋文化等。

渔业组织是基于UNCLOS的制度建构，由各个主权国家所组成的，在各种渔业组织内部由于政治、经济、文化甚至宗教的原因会形成一定的利益团体，这容易削弱渔业组织职能的发挥。最终的结果是国际组织之间存在竞争关系，部分国家选择标准较低的国际组织，不相关的国家也加入了国际渔业组织；国际组织内部存在不可调和的国家间矛盾，为了“和谐”而失去国际组织的宗旨。这种国际渔业组织的内外部压力最终导致国际渔业组织丧失了本来的目标，有些国际组织更像国际渔业论坛。

海洋渔业资源养护的目标实现，FAO仅仅依靠UNCLOS显然力量不足。国际法对于海洋渔业资源的规制应该与可持续发展原则相一致的，欧盟在2013年颁布了支持可持续发展渔业的法令，这让法罗群岛与欧盟的渔业争端成为了WTO案件。以限制水产品的国际贸易来保护海洋资源，关于欧盟的做法是否符合WTO规则，国际理论界与实务界给予了较大关注。

四、制度困境的突破与建设海洋强国

世界各国对海洋权益的争夺很大程度上表现为因海洋渔业利益的冲突而对渔场、捕鱼权的争夺。[17]2012年11月党的十八大报告明确提出了维护国家海洋权益、建设海洋强国的目标。[18]这就要求研究海洋理论以理顺机制来高效合理应对和处置海洋问题。为促进海洋渔业持续健康发展，2013年3月国务院下发的《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》明确提出了“着力加强海洋渔业资源保护、提升海洋渔业可持续发展能力”的要求。

海洋渔业在我国国民经济中有着较为重要的地位。根据《中国海洋统计年鉴(2012)》的分类，海洋渔业增加值是海洋产业增加值的重要组成部分。从我国的用海类型上看，2011年我国渔业用海确权海域159 745公顷，占全国确权海域的85.9%。[19](P183)2012年我国渔业总产值占农业总产值的9.73%，全国水产品年总产量5907.68万吨。[20](P3)2012年我国水产品出口量380.12万吨，同比下降2.84%；出口额189.83亿美元，同比增长6.69%。水产品出口额占我国农产品出口总额比重达到30%，连续13年位居国内大宗农产品出口首位。值得关注的是，除台湾和香港市场外，其他主要市场出口不同程度出现负增长，其中对欧盟和韩国出口量额双双下降。[20](P102)

我国在建设海洋强国的过程中应该紧紧抓住渔业大国的基本国情，从国家的根本利益和长远利益出发，从认识、运用、超越三个层面来看待以UNCLOS为基础的海洋渔业资源养护规则，实现渔业大国向渔业强国的转变。

(一)认识UNCLOS内部缺陷产生的原因及制度前景

在第三次海洋法会议成果基础上建立的UNCLOS海洋渔业资源养护法律体系事实上是各国政治妥协的结果，有着鲜明的政治特征。各国尤其是发展中国家，分割海洋渔业资源的要求得到较大程度的满足，许多国家认为这是外交的重大成果而接受。渔业资源作为生物资源出现在UNCLOS的文件中，基本上受到了与石油、矿石相同的待遇，其特征基本上被忽视。作为政治成果而被普遍接受，甚至普遍好评的UNCLOS事实上在法律规制模式的设计上必须采用较为灵活的方式，如果不是这样，其制度操作性就无从谈起。基于联合国主持UNCLOS的谈判，虽然有FAO的介入，产生强制力的规则仍然遥遥无期。因此，UNCLOS内部缺陷产生的原因与其形成机制直接相关，这是UNCLOS所改变不了的。可以预见，基于同样的形成机制，国际社会是很难产生有法律约束力的规制机制的，在海洋渔业资源养护领域尤其如此。

(二)认识UNCLOS外部挑战的影响力要素并判断其趋势

UNCLOS不是独立运行的机制，其运行受到了各种要素的影响，这些影响制度运行的要素可以分成UNCLOS规制有利型和UNCLOS规制有害型两种。UNCLOS规制有害要素又被称为影响UNCLOS外部挑战的要素。具体分析影响UNCLOS外部挑战的要素，必须指出联合国大会的政治角逐、FAO系列文件的“软法”特质、气候变化、碳排放、水产品国际贸易规则、人权的认识和保障都占有了重要比重。

上述要素中，对任何一个要素的认识都不会单独在短期内实现全球一致，这是由目前国际社会的基本状况所决定的。也可以说没有哪个要素会成为主导力量从而引起UNCLOS的重大变革。这里可以给出的判断是随着全球化的深入发展，国家间的政治冲突将会加剧，各国会通过国际合作来实现对消除贫困化、控制气候变化、规范贸易政策、调整环境措施来执行或者影响UNCLOS制度本身，这些会从深度上影响UNCLOS渔业资源养护规制体系。

(三)以UNCLOS为基础建设海洋渔业强国

关于UNCLOS的利弊，余民才认为：加入UNCLOS我国在享受海洋权利和利益的同时，承担着较多的不利。[21]杨泽伟也认为UNCLOS本身存在着较多缺陷，我国在维护国家海洋权益领域应当注意。[22]尽管我国已经加入UNCLOS近二十年，仍然有我国学者主张退出UNCLOS，以维护我国的相关利益。[23]

中国作为世界上首屈一指的渔业大国，UNCLOS设立的专属经济区制度对我国附近海域的海洋渔业资源的分配产生了深刻的影响，这种影响总体上是有害的。因为没有专属经济区制度，我们就不用去面临渔业资源相对严重不足、渔民被迫上岸转产的窘境；我国就没有法律义务去与朝鲜、韩国、日本等国划分专属经济区；我国就不必去分析“九断线”与专属经济区法律关系问题。

另一方面，退出UNCLOS并不会产生规则领域的主动，不会获得比现在更好的国际海洋法律地位，对国家的形象也会产生负面影响。我们需要的规则不应该因为国家间的政治斗争需要而接受，而应该符合我国的渔民利益、国家利益、人类的整体利益。这既包括了我国的近期利益，也包括了国家的长远利益。

我国于1982年签署，1994年加入UNCLOS。目前已经有150多个国家批准了UNCLOS。UNCLOS的规则获得了世界上大多数国家的认可和支持，即使我国退出了，对于改善我国目前的海洋权益状况影响也是有限。目前我国不宜退出UNCLOS。我们需要充分认识UNCLOS的不足之处，以建设海洋强国为目标，根据我国海洋渔业的产业特征，抓住国际海洋渔业规则深入调整的契机，深入剖析UNCLOS外部挑战的影响力要素，从我国的国家利益、渔民利益出发，促进以UNCLOS为基础的国际海洋渔业资源养护规则朝着有利于以人为本、人与自然和谐共赢的方向发展。

参考文献：

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An Analysis of the Regulation System for the Conservation of

Marine Fishery Resources under the UNCLOS

Wei Decai

(Law School of Jilin University, Changchun 130012, China; Law School of Hainan University,

Haikou 570228, China)

Abstract:The oceans are divided into several zones with different legal status according to the UNCLOS. The total allowable catch (TAC) and maximum sustainable yield(MSY)were set up as the basis of the UNCLOS regulation system for the conservation of the marine fishery resources, which emphasize the international cooperation globally and regionally as the duty of each member to the UNCLOS. The effects which this regulation system brings are limited due to its internal defects and external pressures. This system is experiencing profound changes. Under the national strategy "construction of marine power", China will find her own way to keep a balance between the developing of the fishery industry and conservation of the marine resources.

Key words: marine fishery; conservation of resource; UNCLOS

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