招投标管理工作改进探讨

文/杨永红 王津锋 任兵

招投标制度是国际国内普遍认可和推行的一种竞争性采购方式，作为一种成熟而科学合理的工程承发包管理制度，它在规范招投标行为、优化资源配置、提高经济效率等方面发挥了重要作用。我国的招投标制度建立于八十年代中期，发展于社会主义计划经济向市场经济过渡阶段，历经三十多年的发展，特别是《中华人民共和国招标投标法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》颁布和施行以来，随着招投标工作逐步步入规范化和操作程序的法制化，我国的招投标工作质量和管理水平均得到了很大提高，取得了较好成效。但由于现阶段我国招投标管理更多是对招投标本身，即招投标过程和程序合法合规性进行管理，并未形成一个完整的管理链条，加之招投标过程中存在操作不够严谨、部分业主事前控制风险意识不强、标后监管缺失等原因，我国的招投标管理工作仍面临许多问题和挑战。

招投标管理实质上是多个不同组织围绕招投标流程发生信息交换，产生权利、义务关系的结构化过程。一个完整的招投标流程包括项目招标需求确定、招标文件编制、发布招标公告、项目开评标及定标、合同签订等内容。从国内招投标管理现状来看，目前更侧重于对招标文件发布、项目开评标、定标等过程的掌控，而其实向前可扩展到招标需求管理，向后可延伸到合同管理，实现招投标流程的全覆盖。

一、事先就项目需求广泛征集意见，助力招标方实现中标人最优

招标需求简而言之就是招标方（业主、采购方、项目单位）对拟建设或采购内容的主要要求，它涉及到招标项目各个方面，涵盖商务、技术、价格等的具体要求，对招投标工作的成功与否起着至关重要的作用。然而，实际招投标活动中因招标需求不明确或设置不合理导致项目招标失败的案例非常多，极大浪费了社会资源，因此，招标需求管理工作亟待改进。主要做法如下：

1.提前进行项目信息公示，充分征求潜在投标人意见。《政府采购法实施条例》第十五条规定，采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。笔者认为，对于非政府采购项目本条同样适用。招标人可在发布正式的招标公告前先发布一个招标需求公告，通过了解潜在投标人对招标项目的感兴趣程度达到对招标需求设置是否合理进行验证的目的，从而保证正式招标时项目有足够的投标人来应标，实现充分竞争，为招标人实现中标人最优，同时也给潜在投标人预留足够的应标时间，降低项目因招标需求设置不合理导致投标人不足三家而流标的风险，节约招标时间成本。

2.对于一些技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格和具体要求的项目，启动招标前进行项目需求公开征集。对招投标管理人员来说，技术复杂或性质特殊类项目的招标需求确定是管理工作的难点之一，而以何种方式进行项目需求征集则是他们最为关心的问题。其实，对于此类项目可参照PPP项目，在正式启动招标前设置一个市场测试环节，然后参考潜在投标人对项目的共同关注点来设置招标需求，以提高项目吸引力；也可就初步项目需求广泛征集行业专家意见后再进行招标文件编制，以保证招标文件专业性和招标需求合法、完整性，提高招标项目一次性成功率；另外，也可在合法合规前提下灵活选用竞争方式，如竞争性磋商，通过在招标过程中对广大投标人进行项目需求征集，让招标需求更好地切合市场；最后，还要特别提到两阶段招标方式，我国的两阶段招标是指通过两个阶段完成一次招标投标，并非两次招标投标的过程。通常第一阶段向潜在投标人征集项目需求，通过评审论证后合理确定项目的技术和（或）商务条件，然后第二阶段以第一阶段优化确定的项目需求以竞争性方式公开、公平、公正的选择中标人。

二、规范项目合同编制及审查，有效防范后期交易风险

合同是招标文件不可或缺的一部分，当前项目合同与招投标脱节、相互分离的现象屡见不鲜，究其原因，一是存在业主和投标单位或代理机构相互串通，搞虚假招标，签订阴阳合同等问题，二是招标代理机构良莠不齐，合同编制质量差，加之招标人合同管理缺位或不够重视导致项目合同内容缺失或双方权责利约定不对等，造成项目履行过程中合同纠纷频现，项目管理复杂，难度加大。因此，招投标活动中进行项目合同管理十分必要。主要做法如下：

1.重视招标前合同审查工作。合同审查是合同管理中至关重要的一个环节。一是合同必须满足“合法”的基本要求，它具体包含两方面的内容，即合同内容符合《中华人民共和国合同法》等相关法律法规规定，并与招标项目特点相适应；合同依法签署，具有有效性。二是合同权利义务的内容应约定明确，措辞严谨，具有可操作性；三是合同结构应完整，不存在基本要素缺失或前后不一致的地方。

2.项目合同尽量选用示范文本或参照示范文本编写。合同示范文本是指根据《合同法》的相关规定而制定的文本合同，也指标准合同文本。FIDIC合同条件是全球公认的国际惯例，世界银行、亚洲开发银行和外国政府贷款工程项目一般采用FIDIC合同进行管理。我国自20世纪90年代起陆续发布了多种版本的示范文本，经过近30年的不断发展和完善，目前已形成了完整的示范合同体系，其中大多为推荐使用文本，也有部分强制使用文本。以建设工程施工合同示范文本为例，住房和城乡建设部和国家工商管理总局颁布的《建设项目工程总承包合同示范文本（GF-2011-0216）》属于推荐使用文本，它允许合同当事人结合建设工程具体情况参考示范文本订立合同，按照国家法律法规和合同约定承担相应法律责任。国家发展改革委等九部委颁布的《简明标准施工招标文件》和《标准设计施工总承包招标文件》则强调示范文本合同通用条款属于强制使用内容，合同当事人对通用条款不能擅自修改，应当不加修改地引用。尽管如此，从已发布的示范文本来看，其合同结构大都由合同协议书、通用合同条款和专用合同条款三部分组成，其中，专用合同条款或项目专用合同条款可结合项目特点和谈判情况有针对性的对通用条款中的重要内容进行修改、细化。由于通用合同条款内容通常详细、合法、完备，且根据当事人法律地位一律平等、公平原则约定权利义务，因此，项目合同选用示范文本不仅能有效减小签约的盲目性和出现违法条款几率，对规范招投标行为、防范后期交易风险和保障项目规范执行也有着重要意义和价值。

三、结束语

合理、完善的招标需求是招投标工作取得成功的必要条件，它不仅能降低招标时间成本，还有利于提高招标活动的规划性；合法、完备的项目合同则是项目有序推进的保障，它不仅能有效缓解阴阳合同问题，还能减少项目实施过程中不必要的合同纠纷，有效降低招标人的监管成本。总之，只有在招投标管理工作中不断完善管理流程和内容，形成完整的链条管理体系，才能有效提高招标工作的成功率，实现招标增值。