美澳两国典型跨界流域管理的经验及启示✴

李 胜,黄 艳

(1.湖南大学低碳经济研究所,湖南长沙 410082;2.湖南大学工商管理学院,湖南长沙 410082)

流域往往具有跨区域的特征,如长江流经11个省 (市、区)级行政区、黄河流经 9个省 (区 )级行政区。因此,如何对跨界流域进行管理,以便科学、有效、可持续的利用流域资源显得极其重要。美国田纳西河流域和澳大利亚墨累－达令河流域性都是典型的跨界流域,且在流域管理方面取得了显著的成效,积累了丰富的经验,这对我国的跨界流域管理具有重要的借鉴意义。

1 美国田纳西河流域的管理

田纳西河是美国第五大河流,全长 1 046公里,流域面积10.6万平方公里。在 20世纪 30年代,美国经历了严重的经济危机,为摆脱经济危机的困扰,时任美国总统的罗斯福以凯恩斯理论为指导,开始实施“新政”,试图通过大规模的基础设施建设来扩大内需,并以田纳西河流域为试点。经过几十年的开发实践,田纳西河流域不仅摆脱了贫穷落后的面貌,而且改善了流域内的自然生态环境和社会环境,成为流域管理成功的典范。

1.1 通过《田纳西流域管理局法》,成立田纳西流域管理局,为流域统一开发和管理提供法律和组织保障

田纳西河流域地跨美国的 7个州,如果不能在州与州之间达成共识,则难以对田纳西河流域进行统一的开发管理。为了实现对田纳西河流域的统一开发,美国国会在 1933年通过了《田纳西流域管理局法》,并成立了田纳西流域管理局(Tennessee Valley Authority,简称 TVA)。根据该法,TV A被确定为联邦政府一级机构,在行政上不受流域沿岸各州政府的管理,并赋予 TVA在田纳西流域水利建设、发电、航运、渔业等广泛的权力。[1－3]此后,随着时代发展和流域开发管理的需要,《田纳西流域管理局法》不断得到修改和补充,使凡是涉及到流域开发管理的重大举措都有相应的法律支撑,奠定了田纳西流域统一开发管理的法律基础和体制机构保障。

除《田纳西流域管理局法》外,《流域保护与洪水防预法》、《国家环境政策法》、《森林和草原再生资源规划法》和《国家森林管理法》等法律法规的颁布也对约束破坏流域生态的行为和协调各部门及各州间的利益关系起到了重要作用。

1.2 编制流域综合规划,为流域自然资源科学开发提供依据和原则

田纳西流域管理作为流域管理的成功典型,其综合开发管理的流域编制规划也反映了当时美国先进的流域管理思想。在20世纪 50年代,TVA在完成了初期的流域开发后,加强了对流域内自然资源的保护工作,并将流域生态保护列入规划编制。[4]在规划启动时,TVA首先组织各方专家进行实地考察,以诊断需要解决的问题,并在此基础上确定规划目标和内容;其次对流域范围内的资源进行调查,制定多种流域管理规划方案,然后将这些方案送联邦政府,并向其征求意见,进行民主决策。在经过了以上程序后,规划开始正式实施。

1.3 管理体制机制的设计同时具有权威性和灵活性等特性

罗斯福认为 TVA应既享有政府的权力,同时又具有企业的灵活性和主动性。因此,TV A在管理组织结构设计上是由具有政府权力的 TV A董事会和具有咨询性质的地区资源管理理事会组成的(详见图 1)。董事会由 3人组成,行使 TVA的一切权力,成员由总统提名,经国会通过后任命,直接向总统和国会负责。[2]董事会下设“执行委员会”和“地区资源管理理事会”,其中“执行委员会”的各成员分别主管某一方面的业务;“地区资源管理理事会”则是根据《田纳西流域管理局法》和《联邦咨询委员会法》建立的,对田纳西流域的自然资源管理提供咨询性意见。目前,理事会有包括流域内 7个州的州长代表等 20名成员。

图1 田纳西河流域管理组织结构图

TVA执行委员会的下设机构由董事会根据业务需要自主设置和调整。地区资源管理理事会的成员构成则体现了广泛的代表性,有州长代表、社区代表、受益方代表和配电商代表等,其中“执行委员会”中主管河流系统调度和环境的执行副主席被指定为联邦政府的代表参加理事会。理事会每届任期2年,每年至少举行两次会议。每次会议的议程提前公告,并记录在案,公众可以列席会议。[2]会议的决议以民主投票的方式进行表决,获得通过的决议和少数派的意见一起都被送交给 TVA“地区资源管理理事会”成员构成的代表性为TVA与流域内各地区提供了协调沟通的渠道,也促进了公众参与流域管理的积极性。

2 澳大利亚的墨累－达令河流域

墨累－达令河(Murray－Darling River)是澳大利亚最大的流域,也是世界最大的流域之一,全长3 750公里,流域面积约 106万平方公里,约占澳大利亚国土面积的 14%,地跨昆士兰、新南威尔士、维多利亚、南澳大利亚四州和首都直辖区,是澳大利亚主要的农牧业产区,流域内人口达200万,占全澳大利亚人口总数的11%。在近百年来,随着人口增长和经济发展,墨累－达令河流域面临着水量减少、水质恶化和土地盐碱化等一系列问题。为应对和改善环境恶化趋势,澳大利亚在流域管理方面不断进行探索和改革,为世界流域管理提供了可供借鉴的经验。

2.1 流域管理立法与时俱进,根据现实需要不断调整流域法律的内容

澳大利亚对墨累一达令河流域的管理立法经历了一个逐渐演变的过程。早在1914年,澳大利亚联邦就与沿岸的新南威尔士州、维多利亚州和南澳大利亚州共同签署了《墨累河水协议》,以协调墨累河水资源在各州之间的分配。1917年,联邦政府和以上 3个州根据《墨累河水协议》成立了墨累河委员会,委员会成员由联邦政府和州政府中负责水资源管理的官员组成,每个委员都拥有否决权,决策须由委员会成员协商一致才可获得通过,初步开始了对流域内的合作管理。[3]然而,委员会的主要职责是负责协调,并无实际上的职权,具体事务仍由州政府负责,州政府起主导作用。

这一状况一直到了 20世纪 80年代末才得到了改变。1987年,联邦政府和沿岸三州共同签署了《墨累－达令流域协议》,取代之前的《墨累河水协议》,加强了流域上下游的合作,以共同应对流域水质恶化的挑战。1996年和 1998年,流域上游的昆士兰州以及首都直辖区政府也正式加入该协议。根据协议,以上各方成立了部长理事会、流域委员会和社区咨询委员会,以实现对墨累－达令河流域的管理。

2007年,澳大利亚联邦对墨累－达令河流域进行了新一轮的立法和机构调整。澳大利亚联邦和流域沿岸政府,以及社会各方在 2007年颁布了《联邦水法》,并于 2008年出台了《联邦水法修正案》,从法律层面加强了对全流域的综合管理。根据该法案,联邦政府组建了墨累－达令河流域管理局,管理局直接对联邦政府负责,局长由联邦政府总理在征求各州意见后由总理直接任命,同时保留部长理事会、流域委员会和社区咨询委员会,但是部长理事会改由联邦政府主导,决策权也移交联邦政府,委员会没有了否决权,联邦政府统一负责流域水权分配和水资源管理,并设立水质目标,建立水权交易制度。[5]

2.2 流域管理体制与机构设置权责明确,民主协商机制完备

在 2008年以前,墨累－达令河流域的管理体制与机构设置主要是根据《墨累－达令流域协议》设立的,负责流域管理的机构有 3个:墨累－达令河流域部级理事会、流域委员会和社区咨询委员会;2008年之后则根据新的《联邦水法》和《联邦水法修正案》成立了墨累－达令河流域管理局(详见图 2)。

图2 墨累－达令河流域管理组织结构图

2.2.1 墨累－达令河流域部级理事会

2008年以前,部级理事会是墨累－达令河流域管理的最高决策机构,由流域沿岸四州中负责水、土地和环境事务的部长等12名成员组成,负责制定有关流域的重大决策并采取统一行动。理事会至少每年召开一次会议,理事会的决议代表着流域内各州政府的意志。[6]首都直辖区的官员以观察员的身份列席会议,社区咨询委员会主席可以参加部级理事会召开的全部会议。

2.2.2 墨累－达令河流域委员会

流域委员会是部级理事会的执行机构,其成员由来自流域沿岸四州政府中负责土地、水利及环境的高级官员担任,每州2名;流域委员会主席通常是由部级理事会指派,持中立态度的大学教授担任。流域委员会的职责由流域管理协议规定,通常包括分配流域水资源、向部级理事会提供流域自然资源管理咨询意见、实施资源管理策略、提供资金和框架性文件。[5]另外,流域委员会下设置了一个由40名工作人员组成的办公室负责日常事务,这些人员来自政府、大学、企业及社区的有关自然资源管理专家。

2.2.3 社区咨询委员会

社区咨询委员会是部级理事会的咨询协调机构,由来自 4个州、12个地方流域机构(根据墨累－达令流域的特点,该流域分成12个单元,并相应成立了 12个地方流域机构,每个流域机构派1名代表加入社区咨询委员会)和4个特殊利益群体(全国农民联合会、澳大利亚自然保护基金会、澳大利亚地方政府协会、澳大利亚工会理事会)的21名代表组成,体现了广泛的代表性。[7]社区咨询委员会主要负责流域委员会和社区之间的双向沟通,确保社区有效参与流域问题的解决,并向部级理事会和流域委员会提供管理咨询,同时向委员会反映社区的观点和意见,保证各方面的信息交流。

2.3 通过“土地关爱计划”等一系列具体的政策和措施发动公民参与流域管理的积极性

为提高联邦公民对流域生态环境保护的意识和调动公民参与的积极性,联邦政府和州政府不仅在机构设置上成立社区咨询委员会以协调政府、流域机构与社区的关系,保障多方之间充分的信息交流和意见探讨,还与流域管理机构一起制定了诸如“土地关爱计划”、“墨累－达令流域行动”等具体的政策措施,发动公民参与流域管理的积极性。“土地关爱计划”是墨累－达令河流域管理机构 1987年开展的土地关爱计划是公民参与流域管理的典范。该计划以社区为基础,直接面向农民成立土地关爱小组。据统计,全澳大利亚有 4 000个以上的土地关爱小组从事生态修复计划,其资金的 50%由联邦政府提供,另外 50%的资金由农户自筹(多以农户的劳动投入折算)。澳大利亚土地关爱理事会、澳大利亚土地关爱有限公司、全国土地关爱协调人等作为联系政府、公司与社区公众的纽带,也积极参与土地关爱计划。澳大利亚农林渔业部国际农垦局、学校与研究机构和一些慈善机构也积极参与土地关爱计划。[8]

3 经验和启示

2011年出台的《国家环境保护“十二五”规划》指出:“当前,我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制,环境矛盾凸显,压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重…… 环境问题已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一。”可见,在今后的想当长一段时期内,如何处理环境污染给我国工业化、城镇化和现代化带来的挑战仍是我国需要面临的重要问题。如何吸取别国的成功经验或者教训,也是我国在发展过程中要做的重要功课。也许我国并没有一个“放之四海而皆准”的管理经验与模式,但认真地研究和总结他国流域管理的经验教训仍能给我国提供不无裨益的启示。

3.1 加强流域管理立法,明确和提高流域管理机构的职权和法律地位

流域管理立法是流域管理机构对流域进行管理的法律依据,专门的流域立法能够明确流域管理机构的法律地位和职责范围。《田纳西流域管理局法》、《墨累－达令流域协议》,以及修订后的澳大利亚《联邦水法》分别都对田纳西流域管理局和墨累－达令河流域管理局的法律地位和职责范围进行了明确的规定。国家以法律的形式赋予流域管理机构充分的管理权力,以便使其能够对流域进行统一综合管理。

依据我国现行《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第12条规定:“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”,把流域管理机构定位于水利行政部门的下属部门,主要是提供技术服务的事业单位,不具备相应的协调管理权限。为加强流域管理机构的协调管理能力,我国有必要修改《水法》,把流域管理机构从水行政主管部门中独立出来。另外,要加快制定专门的流域法,以法律的形式确定流域委员会的法律地位、职能范围、组织结构和运行机制等内容[9],为解决流域委员会协调相关事宜提供法律依据。

3.2 加强流域管理机构与流域政府以及社会公众之间的协调、沟通与合作,增强流域管理中的民主性和科学性

跨区域性和流动性是流域的基本特征,因此在流域管理过程中必须注重不同区域和部门间的协调,充分尊重彼此的权益和诉求,加强工作之间的沟通与合作。美国田纳西流域管理局中的“地区资源理事会”包括7个州的州长代表、配电商代表、社区代表和受益方代表;澳大利亚墨累－达令河流域的管理则更加体现了民主协商的精神,不仅部级理事会的成员由沿岸各州的相关部长组成,而且流域委员会的主席也通常由持中立态度的大学教授担任,社区咨询委员会则更是由相关机构和利益群体的代表组成,使各方的诉求都能通过各自的代表进行反映。这充分体现了流域管理中的民主性,而且也使有关流域管理的决策在获得通过后更容易得到各方的执行。

我国一般采用流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制。在实际工作中,流域委员会只是作为水利部的下属机构,而没有流域沿岸政府,以及环保、国土等管理机构的代表,使得流域委员会很难协调流域各地区和各部门之间的矛盾。参考田纳西河流域和墨累－达令河流域的管理经验,结合我国的国情,笔者以为我国的各大流域委员会可改水利部领导为国务院直接领导,直接负责各大流域的管理,委员会的成员则由沿岸各省(区、市)以及水利、环保、国土和林业等部门的代表组成,以充分听取各方意见和协调各方利益。此外,还可参考墨累－达令河的经验成立咨询委员会[10],委员会的成员则由各省(区、市)相关部门的代表,以及相关研究机构、非政府组织和利益群体的代表组成,以保证相关决策的科学性和民主性。

3.3 完善流域规划编制,制定具体的行动方案,提高公众参与流域环境保护的认知和实践的积极性

流域生态保护是一个系统工程,流域水资源不仅具有经济价值,还具有生态价值和文化审美价值。因此,在编制流域规划时要充分尊重水资源的各种属性,统筹协调各属性之间对水量水质的要求,在保证社会生产生活对水资源经济价值利用的同时,也要保障自然环境和社会公众对水资源生态价值和文化审美价值的权益。美国田纳西河流域管理局在编制流域规划时就不仅考虑了流域水资源的发电、航运等经济价值,也考虑到对流域内自然环境的保护。澳大利亚墨累－达令河则通过大量公众可以直接参与的行动,发动学校、非政府组织、社区和农户,以及其他用水户参与流域环境保护行动,不仅增强了流域管理主体之间的协调与配合,而且提高了社会公众对流域环境保护的认知和实践积极性。

在近年中,我国虽然也开展了一些如“保护母亲河行动”等大型群众性公益活动,争取了大量社会公众尤其是青年参与到流域环境保护的实践中来,但是从整体上说,公众参与的规模和密度都还满足不了流域环境保护的要求。也有大量公众虽有参与的意愿,但对参与的途径不熟或参与的成本太高而未能实现真正的参与。因此,政府有必要开放流域开发管理中的一些权限,吸收非政府组织等多种社会公益组织或利益相关者的参与,提高流域管理的效率和民主性。

4 结 语

流域管理涉及的因素是多方面的,它除与各流域本身自然特点有关外,还与整个国家的政治经济体制以及水资源的管理传统等诸多因素相关。由于欧美自古就有自由主义的传统,从自然法演绎出来的人性自由和对政府权力的限制一直占据着欧美主流意识形态的地位,因此美、澳两国在流域管理体制和制度的设计上也体现了这样一种思想。我国自秦汉以来一直是崇尚中央集权的国家,虽然其间也闪耀着一些尊重民权和人性解放的思想,却也只是中华灿烂文化中的点点星火,始终没有上升到国家指导思想的地位,长期的计划经济更使公民参与的权利受到限制,这在流域管理实践上也可以体现出政府主导体制下公民参与的缺乏。在未来,如何建立一个更科学、合理、有效,更能发挥市场和公民参与优势的流域管理体制,形成政府、市场和公民社会协同治理的流域管理框架,无疑是摆在我们面前的一项重要任务和挑战。

[1] 俞晓春,李三林 ,贾士权.从美国田纳西河流域管理模式谈我国湖泊管理与保护[J].江苏水利,2007(8):41－42.

[2] 谈国良,万军.美国田纳西河的流域管理 [J].中国水利 ,2002(10):157－159.

[3] 张艳芳,石琰子.国外治理经验对长江流域立法的启示——以美国田纳西流域为例[J].人民论坛,2011(5):90－91.

[4] 尤鑫.田纳西流域开发与保护对鄱阳湖生态经济区建设启示——基于美国田纳西流域与鄱阳湖生态经济区的开发与保护的比较研究[J].江西科学,2011(5):672－677.

[5] 朱玟.墨累－达令流域管理对太湖治理的启示 [J].环境经济 ,2011(8):43－48.

[6] 高琪,杨鹤.墨累－达令河流域管理模式研究[J].法制与社会 ,2008(1):272－273.

[7] 闫晓春.澳大利亚的流域管理机构[J].东北水利水电,2004(12):55－56.

[8] 于秀波.澳大利亚墨累－达令流域管理的经验 [J].江西科学 ,2003(3):151－155.

[9] 赵洪伟,梅凤乔.特拉华河流域管理体制研究的启示[J].人民黄河 ,2009(6):55－56.

[10] 夏军,刘晓洁.海河流域与墨累－达令流域管理比较研究 [J].资源科学,2009(9):1454－1460.