生态文明建设背景下服务型政府的发展向度

赵立立 刘 科 杜焕英

（西南财经大学保险学院，成都 611130）

党的十八大报告在生态文明建设一章中，首句就提出了“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。生态文明既是一种人与自然和谐相处的价值理念，也是一种具体的治国方式。生态文明建设的提出是党和政府顺应民声、民心、民意之举。近年来我国局部地区出现了严重的雾霾天气、饮用水污染、酸雨侵蚀、癌症村等生态环境问题，严重的影响了人民群众的生活。生态环境与广大人民群众的生产生活息息相关，生态环境问题也是民生问题。政府作为国家的管理者和人民群众的服务者对于生态文明建设具有不容推卸的责任和重要作用。在生态文明视阈下怎样建设服务型政府是当前政府和学界应当重点研究的具有重要现实意义的新课题。

一、价值契合：生态文明与服务型政府的最终价值在于实现人民的根本利益

“生态文明一般是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。它是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和。”生态文明建设是我党“以人为本”执政理念的具体体现。“以人为本”的核心就是要把人民的利益放在首位，人民的利益不仅只是当前利益，更包括了长远利益、子孙后代的利益。改革开放以来由于国家和人民迫切希望快速富强起来，所以在生产和消费领域，存在着过度索取自然资源、污染环境、破坏生态的问题，导致了人与自然关系紧张。生态文明建设的提出就是从人类的长远利益出发，在谋求人类社会发展的同时，注重自然环境的保护，实现人与自然和谐相处；它不仅强调当代人的发展，也强调子孙后代的发展，以实现代际公平。生态文明建设是对“以人为本”价值理念的诠释与实践。只有走向生态文明之路，才能确保人类社会的持续繁荣，才能实现人类社会的根本利益。

政府是从社会中分离出来并驾驭在社会之上的权威力量，如果没有人民权力的让渡，就没有政府的权利。所以政府不是凌驾于人民群众之上的管理者，而是人民的公仆，是为人民和社会提供公共产品和服务的机构。服务型政府是在民主法治的基础上，把“以人为本”的理念渗透到政府制度和工作方式中，把公共服务职能上升为政府的核心职能，以维护和实现人民群众和社会的公共意志和公共利益的政府。因此，服务型政府的根本原则是“以人为本”，“人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴”是一切工作的出发点和归宿。改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心,大力发展生产力，经济高速发展，与此同时民生领域的发展却相对滞后。这实际上是政府忽视了“以人为本”的理念,忽视了人民群众的根本利益，没有能够很好的履行提供相应公共产品和公共服务的职能，从而造成了我国在一定程度上的经济、社会、生态发展的不平衡。人民群众所期望的社会是经济、社会、生态协调发展的社会，是公平、正义、安全、持续繁荣发展的社会。服务型政府就是为了弥补以前政府在公共服务领域的薄弱之处，满足人民群众对公共产品和公共服务的需要，实现人民群众的根本利益。

生态文明与服务型政府的根本价值契合于“以人为本”的理念。把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点是“以人为本”的根本要求，生态文明建设和服务型政府建设是实现这一目标的具体途径。如果说“以人为本”是一种善的价值理念,那么生态文明建设和服务型政府的实践则是一种善的途径和手段,两者统一于实现人民的根本利益之中。

二、现实诉求：生态文明之路是服务型政府的必然选择

服务型政府的核心职能是公共服务。生态环境是与人民群众生活密切联系的公共领域的内容。强化政府在环境保护与生态建设中的作用是服务型政府在生态文明建设背景下题中应有之义。

（一）严峻的生态环境形势要求服务型政府必须走生态文明之路

改革开放以来,我国坚持以经济建设为中心,大力发展生产力，在此基础上使人民的物质、精神生活得到了显著提高，国家整体上完成了全面建设小康社会的目标，现在正在向全面建成小康社会迈进。然而，由于轻视了生态环境在发展中的重要地位与长远作用，我国在环境保护与生态建设事业上的力度不强，使得我国当前的生态环境面临着巨大压力。以人类生存不可缺少的水与空气为例。2012年我国主要河流中，有31.1%的地表水源不适合用作生活饮用水。在198个城市的4929个地下水监测点位中，优良——良好——较好水质比例为42.7%，较差——极差水质超过一半，比例为57.3%。2012年，我国325个地级及以上城市的环境空气质量达标率仅为40.9%，也就是说超过一半的城市空气质量未达标，113个环境保护重点城市的环境空气质量准达标率仅为23.9%（按照《环境空气质量标准》（GB3095-2012）计算）。改革开放以来为尽快改变贫穷落后的局面，我国不得已以自身的资源与环境的代价换取了经济的迅速崛起。如今我国也饱尝环境恶化与生态破坏的恶果：雾霾天气、沙尘暴、水土流失、酸雨等。因此，我国政府不能再重蹈覆辙，必须把环境保护与生态建设放在首位，走生态文明之路。

环境保护与生态建设是服务型政府职能的内在要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，“环境保护”首次纳入政府的主要职责之中，这是政府职能在生态文明建设背景下的科学回归。首先，生态环境是与人们息息相关的公共领域，它本身就是公共服务的一个对象。服务型政府作为一个公共服务机构，其基本职能之一就是保护生态环境、促进生态建设，解决公共领域的生态环境问题，使老百姓在良好的自然空间和社会空间里生存与发展。其次，建设生态文明需要从根本上改变粗放的发展方式，在全社会树立生态文明的理念，建立健全环境保护与生态建设的制度，这每一项都离不开服务型政府的助力。最后，生态文明建设离不开服务型政府发展目标的改革和公共生态治理内容的增加。服务型政府作为环境保护的重要主体，对生态文明建设起着至关重要的作用。

（二）走生态文明之路是公众对服务型政府的迫切希望

服务型政府的职能包括制定公共政策、提供公共产品和公共服务，这其中自然包括了制定生态政策、生态产品和生态服务。随着生态环境的日益恶化，公众的环保意识逐渐增强，要求增强政府的公共生态服务职能的呼声越来越大。

首先，公众重视生态环境的保护。2013年5月上海交通大学发布了《2013年中国城市居民环保态度调查报告》，在报告里，77.2%的公众认为在经济发展和环境保护两者之间如果必须选一个，环境保护更重要。在政府应当将增加收入投入哪一领域的选项中，只有4.9%的被调查者认为政府增加的投入“应该用于经济发展”，有接近一半（48.3%）的民众认为政府应将额外收入用于环境保护，这一数字超过了用于改善医疗条件（28.0%），多盖廉租房（9.0%）和发展经济（4.9%）。中国在经历30多年高速经济发展之后，特别是经历由于高速经济发展所带来的环境伤痛之后，公众在环境保护与经济发展二者间孰重孰轻态度上发生了变化。公众不仅要金山银山，更要青山绿水。

其次，公众对政府治理公共生态有着较高的期望。在《2013年中国城市居民环保态度调查报告》结果中，公众对于政府环保表现的满意度总体不高，给政府打60分(合格分)和60分以上的民众，不到总调查样本的45%。这一方面是因为当前政府在治理环境污染与促进生态环境的保护方面力度不够，没有解决好民众眼前的环境问题；另一方面是因为民众认为政府在环境状况方面的信息不够公开，甚至是不够真实的。这也是近年来我国地方上“邻避效应”群体性事件层出不穷的原因。“邻避效应”是指居民或当地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、化工厂等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，并且采取的强烈和坚决的，有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。2012年7月在四川什邡发生了大规模的抗议金属提炼厂的游行，同月浙江宁波发生的反对PX（二甲苯）化工厂的扩建大型示威活动，就是因为公众对政府有较高的公共生态治理的期望，但又得不到满足，因此产生了不信任政府的叛逆情绪。

走生态文明之路，强化政府公共生态治理的职能，提高政府公共生态治理的效果，是缓解当前我国面临的资源短缺、环境恶化、生态破坏等生态问题的重要途径，也是政府对公众迫切希望政府加强生态治理的正面回应。

三、理性思考：生态文明视阈下服务型政府的发展向度

（一）生态优先是服务型政府应当树立的新的价值标准

政府的价值取向就是指政府在自己所追求的众多价值目标之中进行权衡与抉择。而政府的价值目标或价值取向是政府活动的出发点与归宿，它具有层次性、多样性、从属性、优先性等特性。服务型政府作为社会公共事务的管理者，其行政理念直接影响着政府行为的选择和行政管理的效果。生态环境保护是公共管理中的重要内容，服务型政府在社会管理中必须树立生态优先的价值理念，注重生态效益。长期以来，政府深受传统的GDP唯大的政绩观影响，政府及政府官员为了自身利益将政府公共生态管理的职能抛在了脑后。再加上部分政府官员没有正确的认识到生态环境保护的作用和意义，认为环境保护耗费了大量的财力无明显效益。因而导致政府的公共生态管理职能较弱，公共生态管理作为力度不强，整个社会的生态环境持续恶化。

树立生态优先的理念首先要求服务型政府要有生态意识。思想是行动的先导，没有正确的价值观念，就不会有正确的行为表现。服务型政府的生态意识表现为两个方面：首先政府必须充分的尊重自然、保护自然，能够以生态学相关知识和方法发展公共生态事业、处理所面临的生态问题，促进人与自然、人与社会的和谐相处；另一方面，政府的工作人员能够以身作则，爱护环境、节约资源、有着生态的工作方式和生活方式，并自觉参与环保知识的普及、考核及环保实践活动。其次，政府必须将生态效益放在首位。坚持生态优先并不是说不发展经济，而是当经济效益和生态效益发生冲突时，要以生态环境的承载力和修复力为考量的基础。不计代价的追求经济效益不是服务型政府的价值理念。

（二）生态管理应该上升为服务型政府的基本职能

政府职能规定着政府的活动范围和边界。服务型政府主要是对社会公共事物进行管理，目前为人们所熟知的政府职能主要有就业服务、社会保障服务、教育服务、公共卫生和医疗服务、基础设施服务。生态管理还没有成为服务型政府职能的主流。在生态文明建设背景下服务型政府应该将生态管理上升为基本职能之一。这主要是因为：第一，生态环境属于与人们生产、生活息息相关的公共领域的事物，是典型的公共物品。服务型政府必须明确把环境保护与生态建设作为服务型政府的基本职能。第二，生态环境问题没有行政边界和国界，很多大的生态环境问题都影响到了多个地区或国家。例如酸雨、大气污染、地表水污染等。个人或社会组织的力量在解决生态环境问题上往往是力不从心。政府的行政规则具有一定的强制性和合法性，具有宏观调控的能力。第三，当今社会个人和企业的生态意识和生态责任感虽然有了很大进步，但还不足以代替政府在生态治理中的地位和作用。同时，政府还需要利用多种平台教育和培训个人和企业，发挥他们在生态治理中的作用。第四，政府虽然不是社会经济活动的直接参与者，但它却掌握着自然资源的所有权、经营权和管理权，发挥着对国民经济进行宏观引导与调控的重要作用，这种作用是深入且影响深远的。

（三）生态管理制度设计是服务型政府亟待解决的问题

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要加快生态文明制度建设，用制度保护生态环境。服务型政府对社会公共事务进行管理是建立在民主法制基础之上的，因此服务型政府的生态管理职能只有在健全的制度体系保证下才能够实现。生态治理制度设计应当从三方面着手：第一，设计生态治理总体规划。规划是对某项工作整体的、系统的、全面的部署，是工作得以完成的目标蓝图。生态管理总体规划是服务型政府生态建设的目标，也是政府生态管理评价标准之一，有助于生态文明建设有步骤、有进度的完成。目前，我国全国范围内的政府生态治理规划还没有形成。地方上，江苏省在2013年六月出台了全国首个省级生态文明建设规划。规划中指出“到2017年，实现与全面建成小康社会相适应的生态文明建设目标，80%的省辖市建成国家级生态市，生态省建设取得重大进展；到2022年，达到与基本实现现代化相适应的生态文明建设目标，率先建成生态省，成为生态质量优良、生态风险可控、生态秩序良好、群众满意度高的全国生态文明建设示范区。”江苏省生态文明建设规划对于各省市乃至全国生态文建设具有积极示范作用。第二，建立健全生态法律法规。服务型政府作为公共事务管理的核心主体，它凭借合法的政府生态治理行政行为，发挥其在解决生态环境问题中的作用。近年来我国已初步形成了环境保护法律体系，但是在环境税收制度、污染排放管控制度、环境信息公开制度、环境公益诉讼制度等方面还需要进一步健全。第三、加快生态补偿机制建立的进程。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关方面之间利益关系的环境经济政策。建立健全生态补偿机制首先要增加公共财政对生态补偿的投入，保证公共财政资金投入是生态补偿机制的资金保障。其次，要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式以形成合力。第四，建立绿色政绩考核评价制度。也就是淡化传统的GDP考核，“要把资源消耗、环境破害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。”推动经济社会发展，改善人民生活，需要不断地增加经济总量，但是这种总量的增加不能以过度地消耗资源、能源和污染环境为代价。政绩考核制度是转变观念重要的指挥棒。指挥棒对了，服务型政府生态管理才会有动力。

在我国，生态环境问题已经成为影响人们正常生产生活的重要民生问题，人们也越来越重视自身生活环境质量的提高。服务型政府作为社会的主要管理者和服务者,发挥好公共生态治理的职能，解决好生态破坏与环境污染问题,处理好人口、资源、环境和经济发展的关系，是服务型政府在生态文明建设背景下新的发展向度。

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