农村宅基地使用权流转问题初探

张 宇

（江苏师范大学，江苏 张家港 215625）

农村宅基地是农民重要的财富，是他们的“安身立命之所”。农村宅基地使用权亦是农民的一项重要用益物权，需要重视与保护。

一、宅基地使用权流转的必要性

随着我国城市化和工业化的不断发展，越来越多的农村人口向城市转移，他们或是为了寻找更多的就业机会以增加家庭经济收入，或是想追求不同的生活环境而去城市定居。不管是由于何种原因，都导致了农村大量宅基地闲置及土地资源浪费的现状。农村宅基地使用权流转的问题涉及农民权益的实现，然而，我国目前的法律法规严格限制农村宅基地使用权的流转，这与农村宅基地使用权流转的现实需要不相适应。由此而产生的后果便是，农村出现大量闲置宅基地，土地资源浪费的现象较为严重；“小产权房”等宅基地使用权隐形流转的现象大量存在；农村房屋买卖纠纷事件时有发生等。《物权法》及《土地管理法》等法律法规仅仅粗略地对农村宅基地使用权进行了大致规定，并没有对其进行详细规范。在农房买卖、农村宅基地私下交易发生纠纷时，法律和国家相关规定并不能及时准确地解决纠纷，法院在判决同一类型纠纷案时，由于没有明确的法律法规作参照，也往往会出现截然不同的结果。

严格限制农村宅基地使用权流转的立法态度与大量出现的流转事实之间的冲突与矛盾，表明农村宅基地使用权制度急需改进与完善。否则，不仅会损害农民的切身利益、降低农村土地利用率，还会影响我国城乡一体化的进程。宅基地使用权流转的问题已受到社会各界的广泛关注，正确处理农村宅基地使用权流转的问题对于维护广大农民的切身利益和合法权益以及城乡一体化进程和整个社会经济的可持续发展都有着非常重大的意义。因此，研究农村宅基地使用权流转问题，有着重要的理论意义和现实意义。

二、宅基地使用权流转的现实困境

目前有很多因素阻碍着宅基地使用权流转的实现，具体而言，宅基地使用权流转主要面临着以下一些现实困境。

（一）法律规定不健全，存在漏洞与矛盾

《担保法》第三章第一节第三十七条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”然而，《物权法》又规定公民可以将所有权属于自己的房屋进行抵押。根据“地随房走”的原则，在农村居民抵押自己房屋的同时，必然也会造成将宅基地使用权同时抵押的情况。这一社会现实反映出了法律规定之间存在的矛盾。

《土地管理法》第五章第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”而在现实生活中，当农村村民的子女继承父母的房屋时，必然也继承了房屋所占的宅基地，这就使他们拥有了不止一处宅基地。这种“一户多宅”的情况是法律规定存在的漏洞所致。

《物权法》第十三章第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。”但是，并没有对“宅基地使用权人”这一主体进行明确的说明和规定。

以上关于宅基地使用权方面的这些法律条文存在的漏洞，相互之间存在的矛盾，不仅不利于对宅基地使用权的管理，而且给执法和司法过程也带来了很多不便之处，影响农民权益的保障。

（二）农村村民的权利受到侵害，难以融资

一方面，目前，我国的城市化进程在不断推进，社会主义新农村建设也在不断完善，越来越多的农村村民往城市流动，或是转向非农产业，自己从事经营产业，这就难免会遇到资金短缺的困难。而宅基地及其地上的房屋是农村村民最主要的财产，也是其筹措资金的重要资产。宅基地使用权具有着巨大的潜在市场价值，若不能实现流转，也就不能使其潜在价值转变为收益，成为农村村民进城就业和定居的资本。此外，严格限制宅基地使用权的流转使农村村民失去实现融资的重要渠道，从而难以扩大再生产。

另一方面，严格限制宅基地使用权的流转不仅不利于城乡之间消除差距，也不利于农村村民将自己的产业以较好的市场价格置换成资本，还不利于外部的资金流入农村，以促进农村经济的发展。北京、河北、甘肃等12个地区的一些基层干部均认为融资渠道的限制不仅不利于农村土地资产的盘活，也不利于农村集体经济的发展，同时也缩小了农民的发展空间。可见，农村村民难以实现融资，对农村村民和农村集体都有着不利影响。

（三）宅基地总量不断扩大，不利于耕地的保护

农村村民可以通过向本集体经济组织申请，经过相关部门的审批，无偿获得宅基地。然而，由于相关管理部门存在管理不到位、监管不严等问题，使农村村民不按规定违规建房、乱占耕地建房的现象普遍存在，导致宅基地所占总面积不断扩大，不利于耕地的保护。

随着城市化的发展，很多农村人口转移到城市，农村人口不断减少，然而，农村宅基地的总量非但没有减少，反而呈上升趋势，总面积不断扩大。在城市化发展最快的1996到2006这十年间，全国减少了1.23亿农村人口，而全国一共增加了100万亩村庄用地，其中80万亩左右为新增宅基地。另外，据辽宁省2006年对9个乡中的31193户农民进行调查的结果发现，宅基地超标的有14134户，占总户数的41%，超标的宅基地面积有6747.01亩，占宅基地总面积的39%。从1980到1996年间，我国耕地面积总共减少了6051万亩，而农村房屋所占宅基地的面积达411.4万亩，占其中的6.8%。宅基地面积不断扩大，成为耕地不断减少的一个重要原因。

（四）隐形流转现象大量存在

一方面，随着城市化和社会主义市场经济的不断发展，农村经济水平迅速提高，很多农村村民或向城镇转移或开始从事非农产业，但当在城镇生活出现困难或者在想要扩大生产规模的时候，都会面临缺乏资金的问题。宅基地是农村村民最重要也是最主要的资产，而如今的法律法规却对宅基地使用权严格限制甚至禁止，这使农村村民难以通过合法流转宅基地使用权的途径获得资金，这就促使了农村村民将宅基地使用权进行私下交易。调查发现，有60%左右的农村村民进行买卖房屋的交易时不履行房屋登记手续，而且很多农村村民也不知道该如何登记，去哪里完成登记手续。可见，相关部门的管理也不到位。

三、宅基地使用权制度的完善

我国农村宅基地使用权流转制度的最终建立及其完善是一个系统且复杂的过程，不仅需要其自身制度的完善，同时也需要一系列完善的相关配套制度及系统且目标明确的理论基础为其作支撑。因此，要建立起一个符合我国目前实际需要的结构严谨的宅基地使用权流转体系，必须要构建系统的理论基础以及建立与完善相关的配套制度。

（一）加强立法，健全相关法律法规

完善的社会法律制度和系统的法律体系是社会稳定有序发展的基础和保证。目前，我国还没有一部关于宅基地使用权的完整、系统的法律，并且，在目前的法律规定中，关于宅基地使用权的部分存在漏洞与矛盾之处，有些含糊其辞，操作性不强，这不仅不利于农村村民利益的保护，同时也给行政与司法部门在实践中的具体操作带来较大难度。因此，加强相关立法规定，健全与完善宅基地使用权方面的相关法律法规，制定出一部专门关于宅基地使用权流转的法律迫在眉睫。所以，目前的当务之急是应先由相关部门对现实情况进行实地调研与取证，然后结合实际情况对目前与宅基地使用权相关的法律法规进行修改与完善，以最终制定出一部专门的宅基地使用权流转的法律制度，从而对宅基地使用权的取得、行使、流转条件、流转程序等做出具有可操作性的、具体的规定，实现宅基地使用权的规范、有序流转。

（二）建立完善的农村社会保障制度

农村社会保障是国家通过法律的形式为那些因为疾病、伤残以及年老等丧失劳动能力而生活困苦的农村村民提供社会保障服务以保障他们的生存与发展。当农村村民自身具备劳动能力时，他们可以通过自己的劳动获取自身生存和发展的基本来源，而当他们丧失了劳动能力的时候，即使他们拥有一块受法律保护的使用权不能转让的宅基地，也不能因此而具有生活来源，同样无法保障其生存和发展，此时，只能由国家通过建立完善的社会保障机制来解决其最基本的生存问题，以提高农村的社会保障功能。因此，以宅基地作为农村村民基本社会保障的思路应得到改变，应逐步建立完善的以农村养老保险、医疗保险等为内容的农村社会保障体系。实现农村宅基地使用权自由流转的一个极为重要的外部经济条件和社会条件，就是建立农村医疗保险、养老保险等社会保障制度，不断推进城乡一体化的各种社会保障制度，以保障迁居的农村村民拥有可靠的生活来源。只有这样才能使农村村民在转让宅基地使用权后没有后顾之忧。实践证明，以宅基地作为农村村民的基本社会保障为由而禁止宅基地使用权的流转，既不合理，也与社会现实相违背，不仅不能发挥保障农村村民合法权益的作用，而且不利于城乡一体化的社会保障体系的建立。

（三）建立无偿与有偿相结合的制度

目前，我国实行的是无偿取得与使用的宅基地使用权制度，这曾在一定程度上发挥了保障农民利益的作用，然而，社会主义市场经济的不断发展和人民收入水平的不断提高，使得继续实行该制度的弊端日益暴露出来。若继续贯彻无偿使用制度，将不利于合理分配宅基地资源，使土地资源和耕地日渐紧张。因此，我们应实行无偿与有偿相结合的宅基地使用权制度，一方面，虽然我国农村的社会保障制度已在逐步完善之中，但要实现社会保障制度惠及所有农村村民还需要一段时间，因此，在宅基地的初始取得阶段，仍应使符合法律规定的农村村民无偿申请取得；另一方面，为避免土地资源的浪费，针对“一户多宅”及闲置宅基地等情况，应对占有超出相应规定标准宅基地的农村村民收取一定的费用，以减少浪费土地资源的情况。我们将无偿使用与有偿使用相结合，不仅可以减少多占滥占宅基地的现象，提高土地资源的利用效率，还可以有效发挥土地的市场价值，使房产价值得以盘活。因此，我们应逐步建立无偿与有偿相结合的宅基地使用权制度，以节约、集约利用土地资源，有效保护耕地。

（四）建立规范、有序的宅基地市场，规范隐形流转

在社会主义市场经济体制逐步建立之后，土地要素市场也随之逐渐建立起来，而因我国法律一直以来严格限制宅基地使用权的流转，宅基地的交易市场也因此难以建立。实现宅基地使用权的自由流转、建立宅基地的交易市场并不是任由其无规则地随意流转，与之相反，必须对其进行严格规范，一方面，通过宅基地的流转使农村的房产得以盘活，另一方面，也要保证流转过程有序进行。宅基地的隐形流转，不仅不断引发房屋买卖纠纷，而且不利于农村村民权利的保护。因此，必须通过不断探索逐步建立规范、有序的宅基地交易市场，引导宅基地合理、规范地进行流转，使隐形流转得以规范。