浅析地方政府投融资存在的问题及对策

时间：2024-07-06

辽宁王春东

一、地方政府投融资平台概述

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再附之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

我国地方政府融资平台公司的融资来源主要有三种：第一，债务性融资，主要有商业银行贷款、政策性银行贷款、银团贷款、国际金融机构及外国政府贷款、发行企业债券、债权融资计划和中期票据等。第二，权益性融资，主要有股票市场融资、公私合营融资及资产证券化融资。目前，由于国内资本市场发展尚不完善，对依靠资本市场进行权益性融资运用得较少。第三，通过设计信托产品、设立产业基金和融资租赁等方式向市场直接融资。

二、地方政府投融资存在的主要问题

从积极作用看，地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是，无论从微观的风险管理角度还是从整个经济运行的角度看，地方投融资平台的融资行为存在的问题不容忽视。

（一）地方投融资平台的融资状况很不透明；

（二）地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不足的问题，使不同地方的投融资平台积极变通来补充资本金，使银行的贷款风险明显加大；

（三）从财政运行角度看，这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任；

（四）地方政府通过投融资平台获得大量资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为；

（五）从宏观政策角度看，地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。

三、地方政府融资问题产生的原因

从制度和体制的角度寻找地方政府融资问题产生的原因，主要包括：

（一）转型期政府支出刚性

当前，我国社会处于转型时期，这个时期社会管理存在着众多极其复杂的问题，我国社会转型的特点就是推进经济体制改革、工业化和城镇化的推动相互交织，这种转型的特殊性引发了一系列问题，解决这些问题需要较多的政府财政投入。另外，人口结构的老龄化也给我国地方政府带来庞大的支出压力，也是引发地方财政风险的一个重要原因，地方政府的社会保障支出负担会不断加重，并且随着劳动力的大规模地区转移，大量青年农村劳动力流入城市，大大提高了农村劳动力的老龄化程度，庞大的农村老年人口也使各级财政对“新农保”的补贴支出规模急剧膨胀。

（二）分税制财政管理体制

我国现行的分税制财政管理体制造成了政府间的事权和财权划分不明晰，地方政府承担的事权较多，而财力有限，直接导致地方政府财政困难，激发了其举债融资的动机。

（三）地方政府政绩考核制度

现行地方政府政绩考核制度使得地方政府面临更大的支出压力，在财力有限的情况下，他们纷纷采取变相举债的方式获得竞争资本，从另一个角度形成了地方债务融资问题。

（四）地方政府债务融资的管理制度

除了上述制度性原因之外，地方政府债务融资的管理制度的不完善也是引发地方债务融资问题的重要原因。

四、地方政府投融资问题的对策建议

（一）提高地方政府投融资平台的透明度

推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况，健全地方政府融资的统计与披露体系。

（二）清理规范融资平台公司

对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照公司法规定，充实资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

（三）推动地方政府融资平台融资行为的市场化

通过债券发行等形式筹资建设的基础设施项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关。当前，应积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园，同时也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来运营基础设施项目，主要包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。