公共治理碎片化的破解之道——上海市12345市民服务热线的整体治理经验

刘振琳吴 为

（1.华东师范大学，上海 200241；2.东南大学 人文学院，江苏 南京 211189）

公共治理碎片化的破解之道
——上海市12345市民服务热线的整体治理经验

刘振琳1吴 为2

（1.华东师范大学，上海 200241；2.东南大学 人文学院，江苏 南京 211189）

整体治理理论强调部门间的功能整合与协同运作以及借助先进的网络治理技术解决跨界性公共问题。面对公共治理碎片化困境，2012年，上海市建立了12345市民服务热线作为提供统一政务服务的一站式平台，通过顶层推动打造治理过程中的“掌舵者”，重塑整体性的组织架构；以及组建共享信息平台优化重组事项办理流程，通过文化理念引导与制度建设保障，树立“凝聚性”治理文化理念三个方面的全方位改革，政府服务能力大幅提升，为其他地方以12345热线为突破口进行公共治理提供了宝贵经验。

整体治理；整体政府；上海市民服务热线；治理理论

自20世纪90年代中后期以来，作为政府治理新理念的“整体治理”（holistic governance；或称之为“整体政府”，whole-of-government）范式在西方多个国家引发了新一轮的政府改革运动，受此影响，美国、加拿大等国的地方政府也展开了以构建“整体政府”为核心的改革实践。进入21世纪之后，整体治理更作为“二十一世纪与第三波行政学典范”[1]受到国内学界的广泛关注，深刻地影响着当代中国的政府改革实践。

2012年，上海建立了12345市民服务热线作为提供统一政务服务的一站式平台，经过四年发展，上海市初步形成了“横到边、纵到底，运行顺畅、职能完善”的整体治理格局，打破了原有的“公共治理碎片化”困境。本文从整体治理理论出发，通过对上海市12345市民服务热线在“重塑整体性的组织架构”、“优化重组事项办理流程”、“构建凝聚性治理文化”这三个方面全方位改革的梳理，试图揭示出这一提供统一政务服务的一站式平台在推动整体治理格局形成中的重要作用及工作机制，为其他地方政府以12345市民服务热线作为整体政府建设的突破口提供参考和借鉴。

1 整体治理：全新的跨部门协同治理范式

1.1 概念解析

整体治理这一概念的提出，是为了“在公共部门的主要功能与服务领域之间进行横向协同与整合，以解决跨界性公共问题”[2]。回顾各国开展的整体治理实践，可以看出其所要进行的整合面向的广泛性：“一是治理层级的整合，二是治理功能的整合，三是公私部门之间的整合。”[3]整体治理理论的内涵极为丰富。佩里·希克斯认为，它拥有九大基本内容：“（1）部门间主义，（2）跨功能合作，（3）以网络为中心的协调机制，（4）中央集权化及增设机构扩展其职责，（5）限制机构转嫁成本的能力，（6）协同服务生产方式，（7）个案管理者，（8）信息管理与跨组织边界整合，（9）整体预算与采购”[4]；波利特则认为它“包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。”[5]所以“最好把它看成是一个伞概念（umbrella term）”[6]，而非一系列明确一致的方法的集合，所有希望解决公共部门及公共服务提供过程中出现的空心化、碎片化问题或加强政府组织体系横、纵向协调以及政府与非政府组织间协同合作的系统性举措都可以被视为整体治理，这些举措“可以是正式的，也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供”[7]。

汤姆·克里斯蒂森与佩尔·勒格莱德进一步指出，整体治理不仅仅包括政府部门间结构、功能等具体面向上的整合，它还应当包括文化理念上的整合，即利用共同的文化观念将政府联合起来、达成实施整体治理的共识，这是跨部门协作得以实现和持续的必要条件。以整体治理理念为核心的治理文化建构有以下三个面向：在公共部门内重建“公共道德”和“凝聚性文化”、以培养领导的合作技能为核心的领导能力开发和指导项目、建立统一而清晰的整体性运作和服务标准。

1.2 批判与超越：意义何在

整体治理的理论框架和具体实践表明，尽管它是一个全新的治理范式，但是其要解决的问题是，由现代社会中存在的复杂问题与部门精细分工取向所产生的巨大矛盾，这一矛盾伴随着现代公共治理产生与发展的全过程。整体治理范式在对既有的两种公共治理范式的批判与反思过程中实现了超越。

相较于过度强调纵向层级节制和横向功能分化与专业的传统公共行政范式，整体治理主张打破以“条块分割”为特征的科层体制，强调打破传统的部门界限并设立跨部门协调机构增强政府部门间的整体性运作。相较于强调独立化、分散化而造成政府“职能悬浮”和“空心化”危机的新公共管理（new public management）范式，整体治理范式认为中央权力的恢复和强化是必要的，有力的政府是改善公共服务提供的重要保障[8]。相较于强调“程序本位”的传统公共行政范式和强调“顾客导向”的新公共管理范式，以“公民导向”为核心的整体治理重塑了政府伦理及公共治理的价值取向。首先它批评以“照章办事”为由漠视公众需求的官僚主义，强调真正地 “以解决公众的需求问题为假设和前提”[9]，将公民需求置于推动政府部门间以及政府与非政府组织功能整合和整体性运作的中心地位，使各个公共服务部门的运转更加动态化；同时它更加强调公民整体利益、平等、公正、自由等价值的实现，拒绝片面地追求效率、经济和效益的最大化，认为对私营部门行为模式的简单模仿造成了公共部门伦理价值的混乱，公共部门应当坚守民主价值。

整体治理范式更在治理技术这一方面实现了超越。因为数字化革命使得网络化治理得以真正实现，先进的网络技术能够实现纵向层级与横向机构间合作关系的有机结合，它提供了一个使相互依赖的行动者互动合作及利益水平协调的框架，使以往难以解决或不可能解决的公共治理问题得以解决[10]，而且 “电子政府的建立以及必要的交流协议和可靠文档的交换能力，都期望政府的公共服务趋向合作。”[11]通过网络化治理技术推动政府部门整体性运作的实现，这是既有的两种治理范式所难以达到的。

1.3 整合路径：治理的实现

各国已有的整体治理实践形式多样，但内在亦有许多共通之处。整体治理的实现，主要依靠以下两种整合路径：

一是职能导向型整合，即打破传统的组织界限，将政府体系中横向的各个部门中业务相似、职能相近的部门进行整合，使它们能够更好的协作。最为典型的功能导向型整合是大部门体制改革。大部门体制希望通过结构合并与边界划定“尽可能地消除原来部门间的边界，在更大的范围内构建清晰的边界”[12]，以提高行政效能、实现政府职能的规模效应。但值得注意的是，整体治理并不仅仅强调形式化的大部门体制，政府组织的整体性运作“也可以通过松散然而系统化的协商达到”[13]，矩阵式的组织结构、部门间协调委员会等形式都被用来增进政府内部的整合。

二是需求导向型整合，即促使各个部门以公众需求为基础对公共服务的提供流程进行再造，实现“一站式服务”。“流程再造”的目的就是要把各个部门的公共服务提供过程整合起来，形成一个有机整体，以解决民众提出的问题。典型的需求导向型整合是 “一站式服务”：进入某个服务站点，所有的问题都可以解决。它是通过网络治理技术实现业务的逻辑集中，打破原有的部门界限为民众提供“无缝隙”服务。其基础是政府部门内部“伙伴关系”的产生，即在“保持原有部门自身组织认同和目标的同时，将不同的部门整合到一个共同议程之中，实现对资源的有效利用和问题的协同处理”[14]，以实现针对特定议题的“项目式运作”。

值得注意的是，以上两种整体治理路径实现的关键都在于政府间信息系统的整合——“整体治理需要依赖信息网络技术搭建政府管理服务平台、改善政府内部的业务流程”[15]。只有通过“运用信息共享性的特性，推进信息化应用，促进行政管理层级扁平化和政府行政服务一体化”[16]，最终实现跨部门业务协同。信息系统的整合可以通过建设电子政府、搭建信息共享平台等方式实现。

2 我国地方政府的整体治理实践

2.1 上海市的公共治理碎片化困境

上海是我国重要的经济中心与国家历史文化名城，作为我国政治、经济地位极为重要的特大城市，上海在经济发展、全球性城市建设、公共安全、生态治理、基础设施建设与完善等各个方面都面临着严峻的挑战，如何在复杂、多元的社会环境中促进城市可持续发展、提升城市治理水平、满足民众复杂多样的利益诉求成为上海市必须要完成的重大任务。

自上个世纪90年代以来，为快速响应公众的诉求，上海市各区、各部门纷纷设立政务服务热线，先后达237条，它们在为市民提供优质便捷服务、拓宽市民参与公共事务的渠道等方面发挥了重要作用。但过多的政务服务热线不方便市民记忆和反映问题；且各热线各自归属不同，遇到跨部门问题就很难协调以落实。更由于缺乏统一的管理机制和服务标准，各热线服务质量参差不齐，形成了公共治理“碎片化”的困境，“投诉无门、久拖不决、监管缺失”的现象仍时有发生。这种由于部门分割导致的政府重复建设不仅浪费公共财政资源，也使公众因诉求难以快速、有效的解决而有强烈的沮丧感，严重影响了政府形象。公共治理化碎片化困境到了必须要解决的关键时刻。

2.2 12345市民服务热线：实现整体治理的上海经验

党的十八大报告提出，要“加强社会建设，……加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”为贯彻中央精神、落实中央部署，上海市在借鉴国内外先进经验的基础上，决定以12345市民服务热线（以下简称上海12345热线或12345热线）为突破口，打造“横到边、纵到底，运行顺畅、职能完善”的整体治理格局，为上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”营造和谐、良好的社会环境。

实现整体治理需要政府纵向各层级、横向各部门之间进行系统性整合，这不仅包括打造共享信息平台、业务流程优化重组、政府部门间边界重构等结构性改革；还包括建立整体治理共识，树立权力分享理念，统一服务标准和价值体系等构建“凝聚性”治理文化的努力。也就是通过“重塑整体性的组织架构”、“优化重组事项办理流程”、“构建凝聚性治理文化”这三个方面的全方位改革，成功探索出符合上海特色的整体治理建设路径。

2.2.1 通过顶层推动打造治理过程中的 “掌舵者”，重塑整体性的组织架构

“顶层推动”在这里有两重涵义：一是强调整体治理框架塑造过程中的“顶层设计”——借助顶层授权能在一定程度上克服部门本位主义的影响，各部门间相对容易达成合作共识；二是强调整体治理框架运作过程中要有“掌舵单元”，即维护整体治理框架，协调、督办难以解决的公众诉求的责任主体。上海市12345热线的设立是上海市政府顶层设计的结果，在2012年设立并作为年度重点工作予以推动，从建设方案到具体工作都由市政府牵头，克服了部门本位主义的影响，并为12345热线树立了严格、规范的服务标准。

同时，上海12345热线中确立了权责明晰的“掌舵者”——市民服务热线管理办公室（以下简称热线办），它作为具体执行机构在由12345热线搭建的整体治理框架中处于中心地位。热线办的性质类似于部际协调委员会，但又有一定实际权力：监督权、专案协调权等。

图1 上海市12345热线运作框架示意图

另外，依托中国电信上海分公司设立的热线运营中心负责12345热线的日常运营，由它建设热线呼叫中心作为服务窗口接听群众来电。12345热线下设两级承办单位。二级承办单位由各市级机关及市辖区政府组成。三级承办单位由区级职能部门、街道（乡镇）组成；居委会、村委会等基层自治组织发挥能动作用负责协调与联系群众。其余部门及相关社会组织作为联动单位也被纳入运作框架。

2.2.2 通过组建共享信息平台优化重组事项办理流程，提供整合服务

上海市12345热线的定位是非紧急类政务服务热线，实行“7×24小时”全时服务，主要受理并办理市民提出的以下事项：政策与信息咨询、非紧急类求助、涉及公共事务的投诉及意见建议。借助先进的网络技术，12345热线通过行政资源整合对政府业务流程进行了优化重组，建立了“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”的工作机制：如果市民想要获得服务，只需要拨打“12345”热线电话，电话首先由运营中心下属呼叫中心热线受理员接听。热线受理员接听群众来电后，对能直接解答的咨询类问题，依据知识库信息直接解答，不能直接解答的咨询类问题及求助、投诉和建议，及时转交相关区县、部门办理。相关区县、部门及时妥善办理来电事项并回复市民，同时将办理结果反馈市民服务热线。而为了更好地向市民提供公共服务，2015年，市热线办在12345热线电话的基础上，引入“互联网+”理念，搭建了智能服务平台，开展了多元化的服务。

图2 上海市12345热线工作流程图

2.2.3 通过文化理念引导与制度建设保障，树立“凝聚性”的文化理念

上海市政府清楚地认识到在政府部门间树立“凝聚性”的治理文化，使之达成公众整体利益为先、整体治理效果最佳的共识是实现全市整体治理格局可持续发展的关键。在实践中，更通过文化理念引导与制度建设保障，让整体治理的文化理念为全市公共部门所共享。

在文化理念引导方面，上海市通过对12345热线的明确定位——推动在全市形成“横到边、纵到底，运行顺畅、职能完善”的整体治理格局的重要机制——使各部门清晰认识到12345热线是上海打造整体政府的中心环节，各个部门都要在其中积极发挥作用；前市长杨雄曾明确要求，在12345热线工作中“各部门、各区县的主要领导要有大局意识，不为部门利益和局部利益所困，敢于担当，善于解决问题……”，这就使各区、委办局对市民服务热线工作的认识进一步深化，极大地推动了“凝聚性”治理文化的贯彻与落实；同时，市热线办还积极推动案例集汇编工作，表彰先进单位、总结整体治理经验，形成了整体治理的示范效应。

有力的制度保障是整体治理理念贯彻到全市各级机关的关键。自成立以来，12345热线建立健全各项规章制度，建立受理、办理、答复、回访、复核、督办、通报为一体的闭环工作流程，建立完善了回访、复核机制、分级分责协调督办机制以及监察、行政督查和热线督办“三位一体”联动督办机制，建立了以数据台账校核为基础的绩效考核制度，对热线事项办理过程和结果进行全面监控，不仅使部门间的整体性运作更加通畅；而且在实践磨合中，各部门更加认同整体治理理念，搭便车的行为大大减少，面对一些责任交叉、责任空白的事项，原来常见的部门间推诿卸责的现象大大减少，许多部门都能主动“跨前一步”，积极推动事项圆满办结，政府行政效能和服务水平得到大幅提高。

3 结语

自2012年成立以来，12345热线取得较大发展，成为上海市政府推动整体治理、建设服务型政府的重要平台，整体治理格局初步成型，上海市的政府服务能力大幅提升。

虽然在目前，整体治理在我国的实践还处于起步阶段，但这一强调通过部门间的功能整合与协同运作、借助先进的网络治理技术解决跨界性公共问题的重要理论日益受到政府与学界的重视，成为当下我国行政体制改革的重要指导思想。上海市以12345热线为突破口，通过 “重塑整体性的组织架构”、“优化重组事项办理流程”、“构建凝聚性治理文化”这三个方面的全方位改革，成功地探索出符合上海特色的整体治理建设路径，为其他地方政府构建整体政府了提供了有益的启示。

[1]彭锦鹏.全观型治理：理论与制度化策略[J].政治科学论丛（台湾），2005，（23）：62，67-68，73.

[2]曾维和.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论[J]. 社会科学，2012，（5）：38.

[3]Perri 6，Diana Leat， Kinbery Selter，Gerry Stoker.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda[M].New York： Palgrave， 2002： 29.

[4]Perri 6， Holistic Government[M].London： Demos，1997：38-42.

[5]Christopher Pollit.Joined-up Government：a Survey[J].Political StudiesReview， 2003，（1）：35.

[6]Tom Christensen，Per L greid.后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J].张丽娜，袁何俊译. 中国行政管理，2006，（9）：84.

[7]Peter Shergold.Connecting Government：Whole of government responses to Australia’s priority challenge[R].Chapter 1.Australian Public Service Comm ission.

[8]Tom Christensen，Per L greid.The W hole-of-Government Approach to Public Sector Reform[J].Public Adm inistration Review， 2007，（6）：1059-1066.

[9]曾凡军.从竞争治理迈向整体治理[J].学术论坛，2009，（9）：84.

[10][美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯.网络化治理：公共部门的新形态[M].孙迎春译.北京：北京大学出版社，2008.

[11][新西兰]理查德·诺曼.新西兰行政改革研究[M].孙迎春译.北京：国家行政学院出版社，2006：87.

[12]王佃利，吕俊平.整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析[J]. 中国行政管理，2010，（1）：107.

[13]Tom Christensen，Per L greid.后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J].张丽娜，袁何俊译. 中国行政管理，2006，（9）：85.

[14]王佃利，吕俊平.整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析[J]. 中国行政管理，2010，（1）：106.

[15]孙迎春.澳大利亚整体政府信息化治理[J].中国行政管理，2014，（9）：112.

[16]庞严冬.茂名市跨部门的业务协同——基于资源分级分类的统一应用平台建设[J].中国信息界，2007，（6）：29-32.

【责任编辑：黄素华】

How to Solve the Fragmented Dilemma of Public Adm inistration:The Holistic Governance Experience of Shanghai 12345 Public Service Hotline

LIU Zhen-lin1WU Wei2
（1 East China Normal University， Shanghai 200241， China； 2.South East University， Nanjing 211189， China）

As a response to and revision of the traditional public administration theory and the new public management movement，holistic governance theory emphasizes functional integration and collaboration among departments and the use of advanced network management technology to solve cross-border public issues.It is called the third wave of administrative paradigm and greatly influenced the contemporary Chinese government reform practice.To solve the fragmented dilemma of public administration， Shanghai established “12345” public service hotline in 2012 as a one-stand public administrative service platform.By reshaping the holistic organization structure，improving matters for the process，constructing cohesive governance culture， Shanghai has successfully built a holistic governance configuration，this reform provides valuable experience for other local governments.

Holistic Governance； Whole-of-government； Shanghai public service hotline；Governance Theory

D669.3

A

1671-9565（2017）02-008-05

2017-05-11

刘振琳（1993-），男，重庆人，华东师范大学政治学系硕士研究生，主要从事社会治理与公共管理创新方面研究；

吴为（1995-），女，辽宁沈阳人，东南大学人文学院中文系学生，主要从事文学政治学方面研究。