事业单位内部控制存在的问题及对策研究

时间：2024-07-06

张月

一、引言

2019年事业单位开始改革，事业单位的公益属性被强化，要履行的职能越来越明确，内部控制建设的滞后让事业单位无法很好地适应我国当前的发展，实施内部控制的作用性和重要性逐渐凸显。近年来出台的内部控制制度、规范、指导意见为事业单位内部控制建设创造了良好的条件，为落实相关内部控制文件精神，全面贯彻党中央、国务院的决策部署，推动全国范围内部控制建设的进程，事业单位要进一步把加快内部控制建设提上日程。通过内部控制的建设逐步提高管理水平、制衡权利运行、促进依法行政、推进廉政建设，以求进一步适应全球飞速发展的市场经济，稳定地提升事业单位服务公众的能力，保障事业单位的可持续发展，助力国家发展大计。

二、事业单位加强实施内部控制的重要性

（一）内部控制有助于保障资产的安全、完整

事业单位的资产大部分是国家拨款形成的国有资产，国有资产是事业单位开展经济活动的支撑，为事业单位的发展提供了有利条件。反过来看，事业单位的健康发展同样也起到了为国家的经济发展保驾护航的作用，维护社会的稳定更离不开事业单位的支持，二者相辅相成，缺一不可。如果对资产疏于管理，势必会造成资产流失，这既是事业单位的损失更是国家的损失。事业单位需要加强内部控制建设来改进单位资产的内部管理，完善的管理制度和流程既能合理配置和有效利用资产，又能维护资产的安全和完整。

（二）内部控制有助于约束单位经济活动

事业单位不具有盈利性，也就意味着几乎没有市场竞争压力，主要收入来源于财政拨款，合理高效地利用有限的资金进行日常开支、提供公共服务是事业单位的基本职能。如果在开展经济活动过程中缺乏规划和管控，就会导致资金使用效益不高、资金分配不合理、违规操作造成资金损失等问题。实施内部控制来对事业单位的各项经济活动进行约束，可以有效规避财务风险，有利于单位合理合法地使用资金，顺利展开经济活动，既满足社会公共需要，又不造成资源浪费。

（三）内部控制有助于提高会计信息质量

在现代管理过程中，财务不再是单纯的记账员，还肩负着向管理人员提供财务会计信息的重任。管理人员通过财务人员提供的会计信息知悉单位的财务状况，并据此作出相关决策。事业单位管理人员作出的决策关系到单位的整体及项目支出进度能否达标、资金在各事项上的分配是否合理合规、社会公众对单位提供的服务能否满意等，如果会计信息的不完善或者错报会影响事业单位管理人员及其他会计信息使用者作出决策的正确性、合理性，对单位的各项活动造成不利影响。因此加强内部控制建设有利于规范会计核算，提高会计信息质量。

（四）内部控制有助于提升公共服务效能

事业单位作为国家职能部门，掌握着大量的社会公共资源和不小的权利，在进行资源分配和资金使用时曾出现过很多贪污腐败现象，这些人为了一己私利导致大众的利益遭受损害，使得事业单位维护社会稳定、促进社会发展职能的作用大打折扣，这既是对内部资源的浪费也是对社会公众的不负责任。加强对内部控制的建设可以约束和监督相关人员和相关部门的行为、作风，发现问题及时处理，有效规避滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为，提升事业单位公共服务效能。

三、事业单位内部控制存在的主要问题

（一）内部控制认识不足

随着事业单位改革的持续深入，内部控制建设虽然有一定的进步，但仍然有许多事业单位人员对内部控制认识不足。比如部分管理人员觉得单位目前的管理制度足够完善，认为内部控制建设可有可无，甚至认为内部控制限制了单位的发展，这就从根本上阻碍了内部控制的建设。部分单位虽然建立了内部控制制度和流程，但是长期以来有一种误解，认为内部控制只是财务部门的工作，由财务部门进行实施，单位人员没有对单位制定的内部控制相关制度与流程进行认真学习与研究，使得相关制度流于形式。

（二）内部控制体系不健全

事业单位内部控制活动想要顺利开展，离不开一套健全的制度体系来指引。在单位层面上，有些事业单位没有成立内部控制领导小组和工作小组，或者虽然成立了但是没有组织领导小组成员和工作小组成员召开专题会议进行工作布置和专题培训；有些单位没有设置内部监督部门，无法对单位的内部控制工作实施有效监督评价；权利运行制衡机制建立不到位，各类活动、各部门、各岗位等没有建立相互制衡的机制。在业务层面上，没有全面对预算管理、收支管理、政府采购管理、国有资产管理、建设项目管理、合同管理六大业务建立完善的内部控制制度和流程图。不管哪一层面的缺失，都会影响内部控制的实际运作。

（三）各部门执行不到位

制度的建立和完善是开展内部控制工作的基石，各部门的配合执行是内部控制得以运作的关键。部分单位管理人员没有重视内部控制工作的部署，没有明确各部门的职责，没有积极推动各部门之间的沟通协调。部门之间还是以前的老思想老做派，只顾各自的业务活动，不愿意进行资源和消息共享，缺少联系和合作，导致内部控制制度和流程很难执行到位。

（四）不重视内部控制信息化建设

首先，我国大部分事业单位没有经营收入，资金主要来源于财政拨款。事业单位内部控制信息化的建设需要大量的资金支持，如果想建立完善的内部控制信息化系统就势必要财政进行专项资金拨款，但是自从2020年海内外新型冠状病毒肺炎疫情爆发以来，对我国经济社会发展造成了很大的影响，经济明显下滑，财政收入减收。至今为止疫情救治与疫情防控工作仍然占据了很大一部分财政支出。在这种环境下各地财政难以加强对内部控制信息化建设的投入，俗话说巧妇难为无米之炊，事业单位在缺少经费支持的情况下无法进行内部控制信息化建设。其次，有一些事业单位已经进行了内部控制信息化建设，但大多是由外部公司研发的信息化系统。由于外部公司对事业单位内部控制的需求了解不够全面，事业单位在系统开发过程中没有参与其中，造成内部控制信息化系统没有根据每个事业单位的具体情况进行有针对性的个性化设计，导致内部控制信息化系统无法真正地运用到各事业单位的实际工作中。最后，内部控制信息化系统是顺应信息化时代发展的新产物，为了实现全员参与的目标，在实际的使用过程中势必会对从业人员有更高的要求，如果无法让事业单位全体员工至上而下都能对内部控制信息化系统进行有效操作，那内部控制信息化系统最终也只是个摆设，无法发挥其真正的价值。

四、完善事业单位内部控制的对策建议

（一）增强全员内部控制意识

事业单位内部控制工作的有序开展需要单位管理人员的认可和重视，需要“一把手”和各部门负责人之间的推动与协调，需要全体员工的积极参与。领导要强化自身领导作用，定期开展内部控制培训、工作会议，带领单位上下员工深入学习内部控制知识，提高全员对内部控制的正确认识。更要带动员工积极参与内部控制建设，在建设过程中进一步加深对内部控制的理解，不断总结经验，不断更新知识。

（二）建立健全内部控制体系

1.单位层面内部控制建设。（1）组成内部控制机构。根据要求，成立内部控制领导小组，单位领导担任组长，单位内部控制领导小组会议每年至少召开一次；成立内部控制工作小组，财务部门负责人担任组长，单位开展内部控制专题培训每年至少一次；设置内部控制建设牵头部门；设置内部控制评价与监督部门，确保内部控制建设牵头部门与评价监督部门分离，日常监督与专项监督相结合，开展单位内部控制风险评估每年至少一次，开展单位内部控制考核评价每年至少一次，保障单位内部监督与自我评价工作有序进行。（2）建立权力运行制衡机制。对经济活动、业务活动和内部权力运行活动的各个流程要明确分工、确保各流程不兼容；对涉及经济活动、业务活动和内部权力运行活动的相关岗位要根据职能来定、明确岗位职责；对管理层级和相关岗位要注意授权界限；对重点领域的关键岗位要定期进行轮岗；对无法轮岗的岗位或人员的业务活动要进行专项审计；对重点领域的关键岗位要明确领导权力、部门职责、岗位责任；对重大行政决策事项要严格实施法定程序。

2.六大业务内部控制建设。（1）预算业务管理。从预算编制与审核、预算执行与调整、决算管理、绩效评价、直达资金几个层面制定预算管理内部控制制度，建立流程图。参考以前年度的预算执行情况，科学合理编制基本支出、项目支出预算，自求收支平衡。对部门整体支出就部门职能，项目支出就实施内容、立项依据、申报可行性、申报必要性、实施进度计划进行绩效目标编制。预算执行过程中，严格按资金使用计划安排使用，单位财务部门及项目业务部门根据财务预算的执行情况，对单位经济活动进行绩效跟踪，包括资金到位、资金使用合规性、项目目标完成度等情况，及时发现并解决存在的问题。预算执行年度终了进行部门整体支出和项目支出绩效自评，找到存在的问题并分析原因落实整改。（2）收支业务管理。从收入管理、财政票据管理、支出管理、公务卡管理几个层面制定收支管理内部控制制度，建立流程图。坚持“先收后支，量入为出，自求平衡”的原则，按照规定统一核算，不得私设“小金库”。指定专人负责管理财政票据发放和使用，妥善保管。严控“三公”经费支出，纳入政府采购范围的货物、工程、服务类项目的支出，按照国家有关政府采购的规定执行。经费支出严格按审批权限履行审批程序，财务部门根据最新限额标准，办理好现金、银行转账或公务卡结算方式的报销、对外转账及领款（借款）等支出。（3）政府采购业务管理。从采购申请与审核、采购组织形式确定、采购方式确定及变更、采购验收几个层面制定采购管理内部控制制度，建立流程图。政府采购应坚持“预算控制、规范执行、归口办理”的原则，使用一般商品和服务支出实施政府采购的，由办公室办理，使用项目资金实施政府采购的，由项目实施部门办理。采购人员根据财政部门审核确定的政府采购计划按规定的程序实施政府采购活动，事后组织相关人员或成立验收小组进行验收，并将采购中形成的各类材料进行归档备查。（4）国有资产业务管理。从货币资金管理、固定资产管理、无形资产管理、对外投资管理几个层面制定资产管理内部控制制度，建立流程图。财务部门会计和出纳于每月底进行现金、银行存款日记账对账；资产划拨、报废等要按照国有资产处置审批权限及程序，规范资产处置行为；定期或不定期对资产进行盘点、对账，出现资产盘盈盘亏的，按照有关规定处理，做到账实相符和账账相符；对外投资经可行性研究和集体决策按照规定的权限和程序进行，随时跟踪投资损益情况，防止国有资产流失。（5）建设项目业务管理。从项目立项、设计与概预算、项目采购管理、项目施工、变更与资金支付、项目验收管理与绩效评价几个层面制定建设项目管理内部控制制度，建立流程图。建设项目立项要从多方面综合考量，严格执行重大决策事项的法定程序。项目立项得到批复后项目业务部门配合各部门和各单位做好项目初步设计、技术设计、施工图设计阶段的概算、修正概算、工程造价、预算编制、绩效目标编制、公开招标、合同签订、工程建设、项目绩效评价及竣工验收等一系列业务活动。建立基本建设工程监督管理职责与责任追究机制，加强工程项目廉政建设，保障项目建设资金合理、有效使用，保障每期项目建设进度达标、资金支付进度达标，保障项目质量达到合格标准，确保建设项目顺利完工并通过验收。（6）合同业务管理。从合同拟订与审批、合同履行与监督、合同档案与纠纷管理几个层面制定合同管理内部控制制度，建立流程图。由合同综合管理部门进行合同起草、拟定等;由专业职能管理部门对合同进行审核和监督等；由合同承办部门进行合同谈判、签订、合同档案管理等；由合同履行部门履行合同，单位按职能部门的分工确定各种合同的履行部门；合同综合管理部门会同其余各部门进行合同纠纷处理。

（三）提高部门协同性

事业单位管理人员作为内部控制工作的主要推动者，应当积极策划部署工作，明确各部门在内部控制工作中要扮演的角色，为各部门之间架起有效的沟通桥梁，以身作则带动员工执行内部控制制度。各部门应当转变思想，找准自己在内部控制工作中的定位，明白单位是一个整体，一荣俱荣一损俱损，各部门之间加强沟通和协作，进行资源和消息共享，全力打造轻松愉快又高效的工作环境。

（四）加大内部控制信息化建设投资

首先，我国目前的财政现状无法对所有事业单位提供内部控制信息化建设资金支持，那么部分事业单位可以自筹资金进行内部控制信息化建设。财政在保证政府职能和民生等必要财政投入的情况下，可以进一步压缩非必要一般性公共支出来调节财政资金，然后制定一套内部控制工作评价标准，对符合标准的一部分事业单位予以相应的资金保障。集中“火力”让部分单位先行完善内部控制信息化建设，并对今后各事业单位进行全面内部控制信息化建设起到重要指导作用。其次，事业单位在内部控制信息化系统的开发过程中，要根据本单位的具体情况向外部公司提出尽可能详细的需求，或者尽可能地安排本单位人员参与系统开发的过程，以求最大限度的保证内部控制信息化系统真正地运用到实际工作中。最后，事业单位应该组织全员进行内部控制信息化系统培训学习，掌握信息化系统的操作，让信息化系统得以有效运行。并且定期安排内部控制信息化建设相关人员到各地区内部控制信息化建设成熟的单位进行学习交流，促进内部控制信息化系统的更新迭代。