关于行政事业单位预算管理问题的思考

时间：2024-07-06

马小飞

一、引言

党的十九大报告明确指出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方的财政关系，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。预算管理是财政工作的重中之重，预算管理中心每一个环节的好与坏都决定着预算管理是否能达到其应有的效用。因此，要开拓思路，改进完善现存的预算管理问题，使预算管理发挥应有的作用，体现预算管理的重要性。

二、预算管理对行政事业单位的重要意义

行政事业单位是公务管理及社会公共事业单位的职能的主体，是社会公共事业建设的核心力量，承担着教育、科技、文化、卫生等领域的发展和建设。行政事业单位预算是行政事业单位根据其职责和工作任务编制的年度财务收支计划，它是对单位一定时期财务收支规模、结构、资金来源和去向所作的规划。要想充分发挥行政事业单位的职能，预算管理是重要的前提。其重要意义主要体现在以下几个方面：

第一，强化预算管理，确保财政资金充分运作

将预算单位所有收入和支出全部纳入预算管理，精准、全面的反应预算单位的收支情况，是衡量行政事业单位职责履行与实现程度的重要标准。

第二，强化预算管理，有利于减少经济压力，对所有工作进行全面的把控

预算管理是对行政事业单位的收入和支出进行把控，从基层预算单位开始逐级编制、审核、汇总、上报，由财政部门审核并提交各级人民代表大会依法审批的部门综合财务收支计划。

第三，强化预算管理，有利于财政资源的有效科学配置

预算管理保证资源分配的科学性、稳妥性、重要性、透明性。要先确保基本支出，在人员经费、公用经费确保的前提下开展项目支出。实现预算分配的标准化、科学化，减少主观分配，使分配更加规范化、透明化。

第四，强化预算管理，是实现现代化财政制度的重要内容

预算管理的最后一环就是绩效管理，因此应完善绩效管理体系和制度，对预算的各个环节进行全面控制、严格监督，提升预算管理的效果。

三、预算管理在行政事业单位应用中存在的问题

（一）预算单位对预算管理的认知欠缺

行政事业单位预算管理的方式是“一个部门一本预算”的综合预算管理，包括一个部门所有的收入和支出。财政拨款收入是行政事业单位主要的收入来源，因此在预算编制过程中无需考虑资金来源问题，只需要对支出进行相应的预算编制即可。在这一过程中难免会造成资金浪费及利用率不高的现象，预算单位对预算管理存在错误认知，很多单位忽视预算管理工作，没有意识到预算管理的重要性。仅仅认为预算只是财务部门的一项工作，与其他部门没有任何关系，其他部门与财务部门沟通十分有限，仅靠财务部门很难从整体上把握一个单位整体的预算支出情况，导致预算的编制不真实，缺乏完整性。因而经常出现年度中追加预算，或对预算进行调整的情况，给决算工作增加了难度。

（二）预算编制不规范

预算编制是预算管理的中心环节，一切预算工作都围绕着预算编制展开。如果预算编制不科学、不全面，那么在后续的执行和监督考核环节就会出现诸多的问题，会令整个预算工作的质量降低。预算编制的不规范主要体现在以下几个方面：

1.预算意识欠缺、联动性不足

预算单位没有真正意识到预算工作的重要性，导致预算工作无法保证质量。单纯的认为预算工作即为财务部门内部工作与其他部门没有任何关联，使之编制基础不稳固，缺乏预算编制应有的真实性、完整性、科学性。

2.预算编制测算数据不够准确

在预算编制过程中基本支出(包括人员支出和日常公用)、项目支出都按照要求编制上报了，但是在编制过程中缺乏科学性、准确性和全面性，导致预算与实际应支出数相差太多，造成资金不足或者严重结余。

3.预算编制内容划分不明确

在预算编制过程中类、款、项不明确，存在混淆造成实际支出与预算编制的类、款、项不相符，使得决算与预算存在差异，决算质量不高。项目支出之间也存在界限不清，存在项目之间相互挤占，不符合预算管理的编制要求。

4.预算绩效评价作用不大

预算绩效目标设定指向不明确，不够细化。在绩效目标设定过程中不能完全与相应的预算支出内容、范围、方向、效果紧密相关，不能做到尽可能的定量表述，表述比较含糊。预算绩效评价模板式工作，对评价结果的反馈不足，难以提高对社会公共的服务质量。

（三）预算执行管理不严格

在预算的执行过程中存在着预算执行过慢或者过快的现象，预算与实际支出时间不同步。预算编制不全面，不能涵盖整个年度部门全部支出，造成支出没有预算或者预算不全。政府采购预算编制随意不能与年度执行采购相吻合，究其原因还是因为预算编制为财务部门内部工作未能与整个单位相结合。造成在预算执行过程中会出现经费不足和铺张浪费的现象。在预算执行过程中经常利用预算调整，部门单位预算调整权限过大，追加预算额度远远大于年初预算数。或者一些预算单位编制了较为完善的年度预算但是在执行的过程中不能严格按照预算来进行，在类、款、项之间进行调整导致与年初预算不符，使之后续工作还要进项相应调整。

（四）预算管理的监督与考核落实不到位

预算监督应该贯穿于预算编制和执行的全过程，只有有效的监督管理，才能保证预算管理目标的顺利实现。但预算监督一直是一个薄弱环节，很难在时间上做到动态的实时监督；在内容上也很难做到对预算编制、预算执行、预算调整全方位的监督。更甚的是很多行政事业单位并没有设置专门的预算监督管理部门。平时的监督仅仅是对单位财务部门的账务处理、凭证与账簿管理、决算报表以及违规报销票据、违规发放津贴补贴等行为比较重视。还有一些单位缺乏预算考核体系，没有将预算编制、预算执行、预算调整纳入预算考核中，导致责任不落实、奖惩不分明、做得好与不好没有明显区别，使的预算管理目标得不到实现。

（五）组织机构建设落后

现在行政事业单位很少专门设置预算管理部门，很多单位的预算管理职责全部落在财务部门的肩上。本来财务部门人员就少，满足不了现在财政制度岗位要求的设置，一人多岗的情况很普遍，很多财务部门仅仅有财务负责人、会计、出纳三个人，除了票据报销之外所有的工作都由会计一人负责。虽然行政事业单位的财务工作没有企业财务工作的工作量大，业务也没有那么复杂，但是一个人要面对预算编制、指标管理、账务处理、财务供养人员信息系统、固定资产管理系统、决算等一系列的工作也会力不从心。

四、完善行政事业单位预算管理的相关措施

（一）提高对预算管理的认知

行政事业单位的财务管理包括：预算管理、收支管理、采购管理、资产管理等。预算管理是行政事业单位财务管理的重要组成部门。预算管理是一个系统工程，需要预算单位重新认知，不能把预算管理单纯的看成是一个简单的年初预算。如果想改变现状，提升对预算管理的认知，就要依靠财政制度与执行单位的管理层。一是加强行政事业单位全员学习新财政制度更新理念，让全体职员都清楚，预算管理是一项全员参与的工作，与每一个人息息相关。二是管理层带头重视预算管理工作，管理层是一个单位的引领者，代表着前进的方向，所以如果想提高单位预算管理的重视程度，首先必须提高管理层对预算管理的重视程度。对预算管理理念有了新的认知，预算管理工作必然会提升效率。从重分配到重管理，让收入与支出一样重要，让预算工作从一个部门的工作变成全员联动的工作，必须从一个单位整体出发编制预算，让业务部门的人员充分发挥意见，结合工作情况给出合理正确的预算，从而减少年中对预算的调整，让后续工作顺利进行，让财务整体工作更加完善。

（二）提高预算编制的质量

要让预算编制的质量得到保证，那么首先就应该增强预算管理意识，加强部门联动性，使得预算编制有一个良好的编制基础；其次，严格测算数据使数据准确完整；再次，编制内容明确项目界限清晰；最后，增强预算绩效评价的作用。

1.增强预算意识和联动性

预算单位要真正意识到预算工作的重要性，通过内部培训等方式增强员工的预算意识，更新预算管理理念。让预算工作成为全员的工作。各个部门应协调联动，根据实际情况提出相应编制意见，使得预算编制方案更具有预见性、科学性。鉴于行政事业单位的工作性质不同于企业，没有成本核算上的连续性，因此行政事业单位应尽可能的采用“零基预算法”，使得编制的预算更适合于行政事业单位下一年工作的开展，避免不必要的浪费。

2.预算编制测算数据真实准确

在预算编制过程中预算的收入支出的数据测算，必须以国家政策和相应的履行职能要求为依据。大多数行政事业单位以支定收，全额拨款，在预算编制的过程中主要测算下一年的支出情况。应根据相应标准，科学、准确、全面的编制单位的预算支出、数据测算，减少预算分配的主观性，使预算数据与预算执行中实际支出数据尽可能的相吻合，减少执行过程中对预算的调整。在编制基本支出时，要充分了解单位情况及人员基本情况，人员经费应全部纳入预算，保证人员经费和日常公用经费充足。在编制项目支出时，要考虑项目的可行性，以及制定项目的绩效评价指标体系，确保财政资金充分运作而又不铺张浪费。

3.预算编制内容划分明确

在预算编制过程中要明确相应的类、款、项，将人员支出与日常公用支出细化到功能分类科目及经济分类科目，在执行的过程中尽量少调整，甚至不做调整。项目支出应该做精、做细，并确保项目之间不存在交叉挤占等现象。既不能进行基本支出与项目支出之间的调整，也不能进行人员支出和日常公用之间的调整。确认好结余资金与结转资金，不能自行随意使用结余结转资金。

4.做好预算绩效评价

预算绩效评价要有明确的、细化的绩效目标。首先，要确定预算单位的工作计划目标力求与上级部门工作目标一致。在绩效目标设定过程中能定量的定量表述，不能定量的定性表述，避免表述含糊不清。其次，制定相应的项目实施保障措施，落实项目责任人。再次，要对项目进行跟踪管理，定期与绩效目标进行比对，确保绩效目标得以实现。最后，对绩效结果进行评价，对在评价过程中发现的问题，找出问题根源，找到解决方案，并加以调整改进，为以后绩效评价工作水平得以提升奠定基础。

（三）预算执行严格管理

加强预算执行力度，制定刚性约束机制，将预算执行职责落实到每一个科室或者岗位上，责任到人，从而使得财政资金能够规范的按照标准和程序来使用。在预算的执行过程中，应严格按照年初预算执行，避免出现执行过快或者过慢的现象，造成资金的短缺或者资金结余。年初预算中没有编制政府采购预算的应不予进行采购。在经费支出环节应严把审核关，按照各项预算指标严格控制经费支出尤其是办公费、待客费、公务用车经费额度，确保经费支出控制在指标内。对于一般性问题即差旅费、维修费等超出预算，可在一定范围内进行经济分类调整。对于一些重要项目如果出现经费不足或者经费严重结余，应查找原因，分析问题，因为工作原因确实需要追加预算的，应现提出书面申请，详细写明理由和依据，提交财政部门并等待财政部门批复后追加预算；因工作失误或者个人原因导致的应追究其相应责任。

（四）严格落实预算管理的监督与考核机制

建立完善的预算监督与考核机制。在预算编制和执行过程中全过程、全方位、全范围的进行监控并考核，摒弃“重结果、轻过程”的老思路。在时间上做到事前监督、事中监督、事后监督；在内容上也要做到对预算编制、预算执行、预算调整全方位的监督。将预算管理与绩效管理相结合，预算投入和预算产出应两手抓、同时抓，紧盯预算目标与实际目标之间的差异，如果两者不相匹配，则应及时调整确保预算目标的实现。将预算编制、预算执行、预算调整纳入预算考核中，切实做到责任落实到人、压实到位、奖惩分明。将预算考核结果融入到个人考核中，让每一位员工深刻体会到预算管理是一个全员工作，调动起员工的积极性，让预算管理发挥其应有的作用。

（五）加强组织机构建设

组织机构的建设是实现预算管理的重要环节，只有组织机构建设的好预算管理才能真正的做实、做好。如何加强组织机构的建设呢？首先，必须要建立独立的预算管理部门，专门负责预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、考核、分析等一系列的工作。其次，注重人才引进与业务能力培养。在人才引进方面要遵循“公开、公正、平等、竞争、择优”的基本原则。在筛选人才方面首先要注重道德素养，在具备道德素养的同时，优先选择符合岗位要求、具备胜任能力的优秀人才，进行预算编制及其相关的业务处理。在工作过程中，应保障员工一年至少参加两次关于提升业务能力和预算水平的相关知识的培训或者讲座。在提升业务能力的同时也要不断进行道德素质提升并通过建立内部控制与内审机制，加强内部的审核避免出现贪污腐败现象。