国有企业预算编制存在的问题及建议——基于全面预算管理视角下

杨晓晨

一、引言

全面预算管理已经被广泛运用到现代化企业的管理之中，预算编制作为全面预算管理中的一个非常重要的环节，是各项经营目标的固化和量化体现，同时也为后续的日常经济活动控制、绩效考核等方面提供重要科学参考依据。目前，国有企业已经将全面预算管理作为一项重要的管理工具，也希望通过开展全面预算管理活动来进一步提升企业管理的能力、水平和竞争实力，但不少国有企业在预算编制方面都存在一些不合理的地方，对后续的预算执行、控制、考核等活动均有不利的影响。

二、预算编制在国有企业全面预算管理中的重要性

（一）有利于企业资源合理配置，实现企业价值最大化

国有企业的发展战略和根本目标就是实现国有资产保值增值，企业管理层围绕既定的战略目标制定战略规划，细化整体战略规划和全年经营计划，对企业所有经济活动进行全面、量化的计划安排。企业的资源是有限的，不少国有企业的现金流、储备金较为窘迫，如何提高有限资源的使用效率，离不开预算编制对各项资源提早进行合理规划、预计、测算。

预算编制工作需要把未来某一特定期间的目标利润分解，以业务预测为起点，将业务、信息、资金、人员等资源合理配置，对预算期内各项收入、成本、费用及现金流等情况进行合理预测，编制预计损益表、预计现金流量表、预计资产负债表和预算说明，后续在预算执行期间根据实际经营情况进行必要的预算调整。通过对供、产、销各环节和人、财、物等因素的综合平衡，把短期预算目标和长期预算目标相结合，财务指标与非财务指标兼顾，全盘计划各项经营业务，再根据各部门工作职责进行细化分解，扩大员工参与面，责任落实到个人。在国有企业内部，全覆盖地宣传预算编制工作的重要性，动员全体人员参与到预算编制工作之中，让所有人员都能较为清晰地认识到企业目前的经营情况、后续发展方向和经营目标，促使员工目标与企业目标相结合，才能有效激励员工的潜力，积极地支持和执行预算编制工作，充分发挥资源配置的优化作用，有利于实现企业经济效益最大化。

（二）能够促进业财融合，为管理层决策提供有效信息

全面预算管理是实现财务管理与业务管理相融合的最佳手段，在预算编制这一环节也有充分体现。预算编制工作并不单独属于企业某一部门，预算管理委员会统筹协调和组织实施预算编制工作，并对后续上报的预算数据进行审批，所有业务部门、职能部门以及子（分）公司根据预算制度进行各项具体预算数据编制、汇总上报。国有企业持续加强预算编制工作，在很大程度上增加企业上下层级之间、部门与部门之间的相互交流与沟通，使得企业内部的沟通更加顺畅与和谐，信息沟通和反馈的效率得以提高，也有助于企业生产、经营、管理等各环节的顺利运行。

通过编制全方位预算，可以将企业未来的发展目标和目前拥有的资源有机结合，不同的指标被分类整理，国有企业的管理层在经营中利用预算数据进行充分的分析，进而做出更加科学合理的决策。

三、目前国有企业预算编制工作存在的问题

（一）全体员工对预算编制的重要性认识不够

全面预算管理中的“全面”二字，一方面是全员参与，即全面预算管理需要企业所有部门和员工的共同参与，它涉及企业各个部门的职责。但是，在实际工作中，大多数的国有企业员工对全面预算管理的重视程度不够，也未能正确认识到预算编制的重要性，预算编制流于形式，往往仅仅只是为了编制预算而编制预算。一些国有企业的管理人员对预算编制的认识存在一定误区，认为是否进行预算编制工作与企业能否获得经济效益没有直接关系。觉得预算编制就是财务部门的工作职责，甚至认为预算编制影响日常工作，在执行预算编制工作时不够重视。同时，不少员工把预算工作看作是领导或财务部门的工作，与其他部门的员工无关，认为编制预算就是为了后期管理层的绩效考核，管理层怎么说就怎么定，从而导致基层员工预算编制的参与程度低，缺乏积极性，存在“应付了事”、“走过场”的现象。企业内各个部门之间、员工之间的协调性不足，为企业预算编制工作带来一定的困难。

（二）预算管理组织体系不够规范、执行力偏弱

全面预算管理中的“全面”二字，还有一方面是全部业务、全程管理，即预算管理贯穿企业所有经营活动的全部过程。在这一过程中，预算管理组织体系作为负责企业组织预算编制、审定、监督、协调、控制与信息反馈、业绩考核等一系列预算管理活动的主体，是全面预算管理有序进行的基础环境。

分析目前的状况，很多国有企业虽然已经重视预算管理组织体系的建设，但还不完善，整个工作通常由财务部门负担。比如，有些集团性质的国有企业，预算组织架构实际上只停留在集团层级和一级子公司管理层，而二三级的公司主要靠财务部门推动预算工作，沟通效果差，推动难度较大。同时，预算目标没有和各个单位、各个经营环节真正结合，下级公司只是根据上级公司下发的整体预算目标简单分配到下一级公司或各个业务部门。除此之外，采用条线化垂直管控模式的集团性质国有企业，在预算编制工作中会出现各职能条线预算编制执行节奏不一致的情况，各职能条线预算数据层层上报集团层面相应职能部门后没有及时审批通过，但因预算编制工作有时间节点要求，各级财务部门只能将部分未经审批的预算数据全面汇总、上报，从而导致预算编制内容准确性较低，刚性不足。

（三）预算编制方法缺乏科学性、合理性

预算的编制方法有很多种，但一些国有企业在进行预算编制的过程中，前期准备工作不够充分，没有进行深入实际的调查研究和科学论证，选择的预算编制方法相对简单单一，在确定预算指标时存在“讨价还价”的行为，缺乏合理规范的编制流程，导致编制的预算缺乏准确性和科学性，与实际脱轨。例如，业务部门懂业务但不懂财务，往往根据财务部门提供的历年数据，采用主观性较强的增量预算法编制预算，对预算数据进行简单的调增或调减处理，而没有充分考虑企业自身业务特点、行业发展趋势等因素，各个部门之间缺少沟通协助。若遇到企业预算规模增大或涉及的业务发生重大变化的情况，则极易凸显预算编制的不合理性，可能造成预算松弛及资源浪费现象。通过调查发现，某一从事零售业务的国有企业，业务部门在编制预算时，直接根据当年营收情况和下一年预期实现的利润指标来编制收入支出预算。该业务部门没有对零售市场和同行业绩情况进行充分分析，同时各项费用根据利润指标倒推，这种方式的预算无法有效降低企业的成本费用，容易导致实际销售情况与预算差异较大，最终影响预算执行管理效果。

（四）业财融合不深入，影响预算数据可比性

现阶段，国有企业组织预算编制工作通常把关注点放在最终的预算数据是否达到预算目标，而忽略了预算编制工作的过程，没有突出强调各预算部门之间的协调配合，财务管理与业务工作的融合不够。各预算部门习惯向财务部门要往年的历史数据，并以此为基础编制下一年的预算，然而因为各预算部门关注的侧重点不同，编制的预算数据与财务部门核算口径往往存在一些偏差。除此之外，预算部门在开展预算编制工作的过程中，与财务部门没有进行很好地沟通，各项收入预算与成本费用支出预算不同步的现象时有发生，会影响后续的预算管理。举例来说，业务部门是绩效导向型部门，绩效目标的实现直接关系到绩效考核奖励，业务部门在编制预算时根据下一年的预算绩效目标和预测条件来确定预算收入及相应的成本费用，一般以预期合同金额作为预算收入。同时，企业管理层为了达到更好的激励效果，在发放业务部门绩效考核奖励时，多数选择以业务合同金额为基数计算。而目前国有企业的财务部门仍以“后端核算”角色为主，编制的预算报表是对各预算部门预算方案的一个汇总整合，无法强制要求各预算部门统一口径，在实际核算时，财务部门根据权责发生制确定当期收入费用，其中业务收入需要根据收入对应时间段进行划分，从而导致实际收入与预算收入、实际利润与预算利润存在明显偏差。

四、国有企业做好预算编制工作的建议措施

（一）加强对预算编制的重视程度，动员全员参与预算工作

企业管理层对预算编制的重视有助于在企业上下推动预算编制工作，而每位员工对预算编制工作能否有正确理解和高度重视是使企业预算目标更加科学合理的必要条件。针对很多国有企业员工对预算编制不够重视这一情况，首先，企业高层领导者以及其他管理人员要主动加强关于现代企业全面预算管理理论和相关知识的学习，起到带头作用，带动普通员工学习预算知识的积极性。其次，将全面预算管理理念融入企业文化中，建立长期有效的常态化培训机制，通过培训将预算管理全员性渗入到全体员工意识中，使得国有企业的每一位员工都能够了解全面预算管理的基本内容和作用，让每一个员工意识到预算管理是每一个部门、每一个员工的职责。再次，在预算编制工作中，管理人员要带头响应企业预算编制工作安排，鼓励企业各个层级、各个部门和所有员工积极参与预算编制工作，发挥员工的主观能动性，加强部门联动和沟通。

（二）健全全面预算管理组织体系，促进预算管理机制的深入优化

国有企业在建立健全全面预算管理体系时，更应重视部门之间、职能条线之间的系统配合，不断完善预算管理组织体系，确保全面预算管理工作有序开展。第一步，成立预算管理委员会，履行全面预算管理职责，主要负责人为企业的最高责任人，成员应当包括业务、财务、人力资源、安全、信息等部门的主要负责人，主要对董事会负责。第二步，设立预算委员会办公室，负责预算工作的运营，具体负责全面预算管理的组织领导和日常工作，做好各部门预算编制的管控，指导各级预算单位开展预算编制工作；国有企业应尽量设立独立的预算委员会办公室，若设立在财务部门，也要和财务部门的职责区分开来，还应有业务、财务、人力资源、安全、信息等部门的骨干人员参加。在预算编制工作中，预算管理委员会根据企业战略目标来确定预算目标分解方案、预算编制方法和程序，组织编制工作，协调解决预算编制中的重大问题。而预算委员会办公室负责组织和指导各级预算单位（或部门）开展预算编制工作，对预算初稿进行审核，汇总编制企业全面预算草案，提交预算管理委员会审查，协调解决预算编制的有关问题。财务部门因其专业性，负责预算数据的归集统筹，但对于预算编制的动员大会、预算时间表安排、进度推动、协调沟通等仍需要预算管理委员会和办公室负责。此外，集团性质的国有企业预算管理机构要注意职能条线之间容易出现的预算工作实施滞缓的问题，及时分析原因并加以调整。

（三）完善预算的编制方法，提高预算编制质量

科学合理的预算编制方法有利于提高企业预算数据的可执行性。企业常用的预算编制方法包括固定预算、增量预算、零基预算、滚动预算等多种方法。国有企业在选择预算编制方法时，一方面要考虑预算的稳定性和连续性，尽量与上一年口径保持一致，使得预算数据具有可比性；另一方面，又要综合考虑自身的业务特点、行业环境等因素，不能简单的选择一种方法或生搬硬套同行业其他企业的预算方法，对不同的业务选择适合的方法。例如，对于原有业务的收入预算，可以采用增量预算法，结合近几年的收入数据、本年的计划产能、国家政策、产品的市场饱和度等信息来确定增长比例。对于人力成本的支出预算，由人力资源部门负责编制，与各部门充分沟通年度业务发展计划，确定各部门所需的人力配置，明确区分刚性的存量成本预算和弹性的增量成本预算，最后结合薪酬体制对人力成本进行预算。

（四）加强业财融合，提高预算数据可比性

经过一系列的预算编制工作，最终国有企业预算以财务部门汇总编制的预算资产负债表、预算利润表、预算现金流量表等报表和预算说明的形式呈现，在后续的预算执行管理环节，将根据各部门的实际发生数据与预算数据进行对比分析并加以调控。由此可见，预算数据可比性直接关系到预算执行管理的效果，通过加强业财融合能够有效提高预算数据可比性。第一，各预算部门要学习了解基础财务知识，加强与财务部门的沟通，明确各项预算报表填报要求，统一预算和核算口径。第二，财务部门要转变角色，深入业务一线，熟悉基本业务，在预算编制工作中发挥监督作用，对各项预算指标进行财务分析并及时反馈给相应部门。第三，调整绩效考核模式，由单一的财务指标考核模式调整为财务指标和非财务指标相结合的考核模式，关键业务指标必须考虑企业效益，提高绩效考核与企业战略的关联度。

五、结语

总的来说，在开展预算编制工作的过程中，预算部门要克服每年进行预算编制的惯性和惰性，调动全体员工参与预算编制工作的积极性，优化预算管理体系，创新预算编制理念，加强业财融合，不断提高预算编制质量。“凡事预则立，不预则废”。国有企业根据五年规划以及年度计划进行细化，结合国家政策走向、目前所处的市场环境和发展趋势，编制全方位预算模拟未来的经营活动，分析探讨多种经营方案可行性，通过全面预算管理有效整合企业各项资源，提高企业竞争力，从而促进国有资产保值增值。