对财政项目支出绩效评价的几点思考

蒋志军

仙游县道路交通事故社会救助基金管理中心

对项目的财政资金支出进行绩效评价是提高财政资金使用效益、确保将资金用在刀刃上的一项重要举措。在经济下行压力加大，党中央提出的“六稳六保”大背景下，财政部门如何做好项目支出的绩效评价管理工作，也是化解财政收支矛盾的有效手段。本文对仙游县近些年来的绩效评价的情况进行分析，查找问题并提出解决对策。

一、项目绩效评价概述

（一）财政项目绩效评价的基本内容。按照《预算法》规定，预算单位的预算由基本支出与项目支出两部分组成，基本支出主要是指预算单位所支出的人员工资成本、日常办公经费等支出，它是确保预算单位行使政府职权及提供社会公益服务的重要保障。而项目支出则是指预算单位当年所发生的某项特定行政行为、公益项目所需要支出的财政资金预算。财政部门为了对预算单位项目支出预算进行绩效考核，制定了具有针对性的考核标准，用于对预算单位财政资金使用的社会效益、经济效益进行公平的评价。预算单位项目支出绩效评价的对象就是行政机关、事业单位预算管理的资金，这些资金主要来自财政的拨款，在财政收支矛盾突出的情况下，绩效评价是确保将有限的资金用在刀刃上的一把重要利器。

（二）项目财政资金绩效评价的目的。项目财政资金绩效评价的最终目的就是要通过对项目支出后在社会效益、经济效益是否发挥了应有的作用进行考核，来督促行政机关、事业单位及时对战略进行调整，不断优化预算单位财政资金支出结构，提高财政资金使用的效率。

（三）项目财政资金绩效评价所使用的方法。项目财政资金绩效评价的主要标准分为以往历史、未来计划及行业特征三类标准。首先，绩效评价标准应与国家制发的指标、标准相符，以作为制定评价标准的基础。其次，计划的标准是由预算单位根据预判所形成的预算标准。再次，历史的标准则是以若干年历史数据的平均值作为参考标准。预算单位项目资金绩效评价的主要方法则是比较法，通过将实际项目资金支出数据与预算、标准进行比较，揭示项目实际所带来的效果，再通过与同行业相关数据作比较，然后进行综合分析的比较法。通过分析在指定时间段内获得的成本和收益来衡量实现绩效目标的程度。

二、项目资金绩效评价中存在的不足

仙游县至2015年实行财政项目支出绩效评价，笔者梳理几年来的绩效评价情况后发现，大致存在以下问题。

一是项目资金预算安排欠科学性。对三保范围内的资金需求，县财政在困难的情况下仍守牢底线，但对一些非三保范围内项目的资金安排还存在着随意性。安排前未能对资金需求进行科学的论证，导致财政资金的效益无法发挥至最大化。

二是预算单位对绩效评价的重视度不够，缺少自评人员。对全县预算单位调查摸底后发现，大部分单位的绩效自评由财务人员兼职负责，未有专岗人员，且标准单一、评价体系不完整不充分。自评工作单纯从经济效益出发，未能综合考量社会效益、生态效益等。

三是财政部门未引入第三方机构对预算单位的绩效自评情况进行评估。县级财政部门由局绩效管理股负责此项工作，人员配备不足，全县绩效评价管理工作量大，且未引入第三方机构参与，导致了绩效评价管理流于表面流于形式。

四是项目支出绩效评价管理成果未能充分应用到下一年度的预算安排上。在安排下一年度的预算时，对项目支出的资金安排未能充分考量上一年度该项目的绩效评价成果，且结余资金未能及时收回国库，导致了结余资金成闲置资金，未能充分发挥其应有的效益来。

五是预算追加随意性大，是地方政府普通存在着现象。根据《预算法》第十三条规定“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”但是这一法律规定，在实际工作当中未能有效落实。

六缺少项目资金绩效评价相关人才。一些预算单位内部没有专人负责项目资金绩效评价工作，多由聘请的会计师事务所中介第三方负责绩效评价工作。但由于中介机构对行政职能、社会公益行业相关专业知识和政策法规知识的匮乏，加之，在职业道德、工作态度等方面的限制，只是为了完成绩效评价工作目标，开展了一些形式上、表面上的评价，没有对项目资金进行精细化的绩效评价。此外，我国对行政机关、事业单位项目资金绩效评价工作尚未形成科学的管理体系，对预算单位预算编制工作监管力度不够。因此，在对预算单位项目资金进行绩效评价时，没有能够明确各业务部门在绩效评价中的职责与义务，行政机关和事业单位内部监督制度实施。而且对财政支出绩效评价人员缺乏考核，与预算评价有效性没有关系，因此预算绩效仅限于检查预算绩效和特定项目的预算绩效。也使得对财政支出绩效评价人员的管理变得困难。

七是项目资金绩效评价制度没有得到有力的执行。目前，一些预算单位管理者没有对项目资金绩效评价工作给予必要的重视，认为绩效评价是财政部门专属的职责，没有将绩效评价与自身战略目标相挂钩，没有认真按照财政部门相关规定开展项目资金绩效评价工作。在这样的思想观念背景下，预算单位相关负责人只是将绩效评价工作交由财务部门负责。由于财务人员与预算单位业务部门沟通不畅，结果，由财政部门制定的财政支出绩效评价管理无法完全涵盖该部门的所有活动和人员，也无法控制行政机关和事业单位的日常运营，而财政支出绩效评价管理的作用只是形式上的。

八是未能实现数据信息快速传递。多数的预算单位将主要的工作精力与人才投入到社会公益事业及行政职权的行使方面，没有强调数据信息在内部各业务部门之间的传递与共享，造成业务部门与财务部门信息传递不畅。在这样的大环境下，财务部门在编制预算指标、评价标准时将失去业务数据作为支撑，造成预算方案、评价指标体系失去可操作性、科学性，无法真正发挥绩效评价的监管、激励作用，也造成预算单位项目预算管理混乱。此外，一些预算单位在执行预算指标过程中，财务部门没有与业务部门取得沟通，也没有将预算相关信息进行公开，这样将造成业务部门与财务部门在预算执行工作中存在一定的误解，不仅影响着预算指标的执行，还严重地阻碍着项目资金绩效评价工作的开展。

九是对绩效评价结果应用程度不高。虽然各级财政部门制定了财政项目资金绩效评价相关制度，但个别的预算单位在开展绩效评价后，没有将评价的结果应用到平时的项目资金管理工作当中。一些预算单位只是将绩效评价结果作为档案保管，作为财政拨款、决算审计的重要依据。同时，一些预算单位在实施了绩效评价后，没有对已经发现的项目资金浪费、社会效益未发挥等相关责任人给予必要的惩罚，这样将无法发挥绩效评价与考核工作的权威性。对评价结果的使用和跟踪审核工作没有硬性的要求，可以开展也可以不开展。当绩效评价工作成为表面工作时，绩效评价结果也就失去了应有价值。

三、强化预算单位项目资金绩效评价工作的具体措施

一是认真研读财政部出台的《项目支出绩效评价管理办法》。2020年，财政部修改出台了《项目支出绩效评价管理办法》，为各级财政部门和预算单位进行项目支出绩效评价指明了方向。该县财政部门及时组织了全县所有预算单位的财务人员进行培训，对管理办法的每一条款进行认真解读，确保将上级的要求及时落实到单位落实到人，为此项工作的开展垫定了坚实的基础。

二是强化预算单位绩效自评队伍建设。绩效评价是提高财政资金支出的经济效益、社会效益一重要举措，制度落实关键靠人。因此，搞好绩效评价工作，财政部门须抓住关健少数人，督促预算单位配足自评人员。绩效自评工作不能单靠财务人员去落实，还应根据项目的性质配足相关的专业人员，也不能单从经济效益队伍出发，还需综合考量社会效益、生态效益等，确保做到“财政资金取之于民、用之于民”。

三是财政部门须从源头上把关，建立财政资金管理项目库制度。对项目资金的预算，由预算单位先行上报资金需求，内容涵盖项目的名称、意义及立项情况等。对三保范围内的项目资金需求应科学测算金额，然后安排入项目库。同时严控非三保范围内的项目资金需求，对确需安排的非三保项目，要组织第三方机构从社会效益与经济效益的角度出发进行评估，再细分出一般项目与重点项目。对社会与经济效益明显的项目应在财力承受范围内予以入项目库，对已入库的项目所需资金给予分年度安排。

四是财政部门应科学设置项目支出绩效评价管理流程，强化绩效评价指标体系的建设。一、二级指标由财政部门统一设置，一级指标涵盖产出指标、效益指标、满意度指标三大类，二级指标则由一级指标细化而来，如产出指标再分解成数量、成本、质量、时效四类二级指标，三级指标则由二级指细化而来，同时将三级指标设置权限下放至预算单位，由各单位根据项目特点进行自主设置后报财政部门审核。对已入项目库的项目，预算单位应提交该项目的绩效目标申报材料，涵盖项目的意义、立项情况、项目实施期目标、拟安排资金等，财政部门审核通过后予以下达资金。资金支出环节，则由国库集中支付中心进行审核把关，确保专款专用。每一季度终了，预算单位根据项目资金支出情况填报项目季度监控表，及时纠正偏差，确保资金支出围绕绩效目标实现路径进行。待年度终了，再提交项目支出的绩效自评情况材料。

五是由财政部门引入第三方机构对预算单位项目自评情况进行评估。绩效自评工作，除了科学的流程外，财政部门复核把关是关键。由于全县预算单位数量众多，财政部门人手有限，工作量大，且一些项目支出涉及工程类，需相关专业人员参与。鉴于此，财政部门可把预算单位绩效自评情况委托给第三方机构进行评估，第三方机构秉承“公开、公平、公正”地原则对项目完成情况进行评估。评估结果提交财政部门，供其下一轮预算安排时参考。

六是项目建设期间应将“花钱必有效、无效必问责”的原则贯穿始终。建立部门联动机制，对项目的资金支出，除财政部门源头上严控外，建设期间审计部门也应适时跟进，改事后审计为事中审计，对一些不合理的支出要及时纠正，确保财政资金的使用能发挥出最大的经济效益、社会效益来。

七是严控预算追加，管好政府“钱袋子”。预算执行过程中，不得随意追加预算，对刚性项目确需追加预算的，应进行科学论证，并严格按照《预算法》的相关规定予以追加。对于项目资金按支出需求分年度安排，不再一次性安排到位。

八是将项目支出绩效管理评价成果运用到下一年度预算当中去。强化科学预算，财政部门对预算单位安排下一年度预算时，应运用当年度项目完成情况的绩效评价结果，考量项目的经济效益、社会效益等情况。对一些经济效益不高、社会效益不明显的项目，不予再安排资金，对项目的结余资金要及时收回，统筹安排、盘活资金，防止财政资金沉淀。

九是进一步明确项目资金绩效评价的目标、标准。绩效评价的目标是预算单位整个项目资金绩效评价工作的基础，它既要带有一定的经济利益目的，还要引入社会效益、资金效率等评价指标。一旦预算单位没有制定明确的评价目标，将使项目资金绩效评价的效果大打折扣。因此，预算单位在开展项目资金绩效评价前，必须要结合自身特点与要求，制定具有可操作性的评价目标。同时，绩效评价指标应与行政机关、事业单位战略发展目标保持一致，能够与项目预算资金的规模、使用方向具有一定的联系。此外，项目资金绩效评价标准应该能够真实地反映财政资金支出情况，特别是应考虑到不同业务部门工作特点及预算单位工作计划。预算单位最后应根据评价标准、评价方法来对项目资金进行评价，并根据评价结果对项目资金进行结构性方面的分析，揭示预算单位项目资金管理中存在的问题。

十是建立健全项目资金绩效评价制度体系。财政部门应在已经出台的相关绩效评价制度外，结合不同类型的行政机关、事业单位细化绩效评价指标，为预算单位开展项目资金绩效评价提供标准。同时，预算单位自身也应结合新出台的《预算法》，完善内部项目资金绩效评价制度。例如，应在内部强化内部控制制度运行，通过授权审批等措施来为项目资金支出提供保障。此外，预算单位还应该在制度中明确项目资金绩效评价的标准，并督促各个业务部门按照制定的预算指标支付财政资金，并将适合自身发展的绩效评价模型与预算管理制度相结合，确保项目资金绩效评价作用的真正发挥。

十一是将绩效评价结果与实际工作相结合。财政项目资金支出的绩效评价结果在应用过程中，将会随着考核主体的不同而存在一定的差异。绩效评价的报告分为被考核单位实施的绩效评价报告和财政部门、主管部门组织开展的绩效评价所形成的报告。同时，在绩效考核评价工作完成报告后，就要关注报告能否应用到预算单位日常的财政项目资金管理中，目前，我国绩效评价报告结果应用的主要方式有：一是预算单位、财政部门应根据绩效评价的结果及发现的问题，对相关业务部门进行项目资金支付流程进行完善、调整，强化预算单位项目资金的日常管理。二是财政部门、预算单位应将绩效评价的结果与基本支出、项目支出预算编制工作结合起来。三是各级纪检监察机关应将预算单位项目资金绩效考核结果作为办案依据，对于一些严重违反党纪国法的领导干部要给予必要的处罚，这样才能使绩效评价工作得到重视。四是积极按照《政府信息公开条例》要求，在指定的网站上公开绩效评价结果，使预算单位项目资金使用情况接受社会各界的监督，增加财政信息的透明度，使公众了解财政资金的流动和项目实施情况及效果，也无形中产生一种威慑力从而督促着项目的实施，使项目管理得到进一步的强化。

结语

对财政项目支出实行绩效评价，是强化财政资金监管的一把利剑。绩效评价的终极目标是增效，将有限的财政资金用在刀刃上，且要实施全过程评价，及时纠编，引导将资金投入到更有效的领域。这项制度能否落地开花，需多管齐下、综合施策。除了顶层设计科学外，财政部门狠抓善抓落实是关键，确保财政资金发挥其最大的效益来，确保把好事办好办实。