基于制度分析和发展框架对黄浦江通航管理机制的分析

谢天

摘要：制度分析与发展框架是从印第安纳大学政治学理论与政策分析专题研究小组众多学者的工作中发展而来的。文章运用该框架分析黄浦江通航安全管理政策。并根据黄浦江的自然物质条件，研究黄浦江“行动舞台”上作为各参与者的互动，分析现行黄浦江管理制度的优缺点，以及提升管理效率的方法。

关键词：制度分析与发展;黄浦江;海事

一、黄浦江通航管理机制的分析背景

黄浦江是世界级大港上海港的一个重要组成部分，习惯称为“里港”，而黄浦江以外的上海港航道以及码头称为“外港”。黄浦江是上海港的发源地，经过多年的港口建设，沿江岸线已基本被充分利用，是上海港码头数量最多，密度最大的港区，包括了黄浦江上游港区、黄浦江中游港区和黄浦江下游港区。以黄浦江上游港区为例，每日通过该断面的来往各类船舶平均多达2500艘次至3000艘次，通航密度极大，甚至会出现多艘大型海船与中小型内河船并排行驶的情况。黄浦江因船舶流量大、水域环境复杂、内河低标准船舶较多，存在重大水上危险源。交通运输部為维护上海黄浦江水上交通秩序，改善黄浦江通航环境，保障船舶、设施和人民财产安全，依据《中华人民共和国海上交通安全法》等有关法律法规，制定了《上海黄浦江通航安全管理规定》。交通运输部在上海港建立上海海事局。上海海事局位于黄浦江上各航段的分支局依据《上海黄浦江通航安全管理规定》对船舶、设施在黄浦江从事航行、停泊和作业以及其他影响通航安全的活动进行监督管理。海事局如何监管好黄浦江通航安全值得我们去研究。

二、制度分析与发展框架

本文将使用制度分析与发展框架进行分析，该框架是从印第安纳大学政治学理论与政策分析专题研究小组众多学者的工作中发展而来的。

“行动舞台”指的是，包含一组被称为“行动情景”的变量和另一组被称为“行动者”的变量的概念单位。可以用“行动情景”和“行动者”两个变量来诊断、解释和预测行动与结果。

“行动情景”一组通常的变量包括：1. “参与者”变量;2. 参与者担任的具体“职位”变量;3. 容许的行为集合及其与产出的关联;4. 与个体性行为相关联的潜在产出;5. 每个参与者对决策的控制层次;6. 参与者可得到关于行动情境结构的信息;7. 成本和收益。

“行动者”变量定义为一个单一的个体或者是作为共同行动者起作用的群体。本文讲“行动者”定义为计较收益与成本的个体是容易犯错误的初学者，根据外界环境的变化和制度性激励，从错误中学习经验教训。易犯错误和学习能力可以被看作是关于个体更普遍的理论假设。

在相同的外部世界属性条件下，不同的制度对“行动舞台”产生影响。同时在相同的制度安排下，不同外部世界的属性也会产生不同的结果。因此在进行公共政策分析时，也要关注实行该制度的具体外部世界属性，如当地的自然物质条件、共同体属性都会对不同的制度在当地实行的结果产生作用。黄浦江航道的自然物质条件属性会要求通航安全规则需按照具体情况制定。同样，在黄浦江上工作的船员共同体属性也会对通航安全公共政策的结果产生影响。

三、对黄浦江通航管理机制分析

黄浦江通航安全的参与者由海事局管理部门、船员、航运公司、码头经营者组成。部分船员和航运公司安全意识薄弱，存在机会主义倾向，个体存在采取投机行为的激励。机会主义，即意在以别人福利为代价来提高自身福利的欺骗行为，可采取从无关紧要或许是无意识的开小差行为，到精心盘算努力欺骗与之正发生关系的其他人等多种形式。

本文着重将“行动情景”视作因变量，“行动情景”概念化为以下因变量：1. 个体间用于规范其关系的规则;2. 世界状态及其转型的特性;3. 舞台所在社会的特性。

关于黄浦江通航安全的“规则”是《上海黄浦江通航安全管理规定》。该规则由交通运输部制定。所有黄浦江航运安全的“参与者”都应该按照该规则运行。但是该规则却无法像科学法则解释的生物和物理行为那样预测。所有规则都是按照人类语言写作，因此存在被曲解和误读的可能性。

《上海黄浦江通航安全管理规定》作为规范黄浦江航运的各“参与者”的运行规则，影响行动情景里的每一个变量，可以用来解释参与者的行动及结果。本文将相关运行规则分为七种运行规则：1. 进入和退出规则;2. 职位规则;3. 范围规则;4. 权威规则5. 聚合规则;6. 信息规则;7. 偿付规则。其中，进入和退出规则：规定了禁止进入黄浦江航行、停泊和作业的船舶，例如，载运《内河禁运危险化学品目录》列明货物的船舶、挂桨机船、三无船舶。职位规则：规定了中华人民共和国上海海事局为黄浦江的主管机关。范围规则：本规定中所称的黄浦江，是指从黄浦江界与闵行发电厂上游边界至巨潮港上口连线之间的水域。权威规则：规定了船舶在黄浦江上航行和停泊应遵守的运行规则。聚合规则：要求中国籍国内航行船舶进、出黄浦江前应当完成船舶进出港报告。黄浦江航道由上行航道和下行航道组成，供船舶双向航行，在确保安全的条件下，小型船舶应当尽可能沿本船右舷一侧航道航行。未在规定航道航行的船舶、越江船舶、横越航道的船舶、进出支流港的船舶、靠离码头船舶、系船浮筒的船舶、进出锚地的船舶应当避让沿航道正常航行的船舶。信息规则：船舶发生水上交通事故或可能影响安全航行的设备故障时，应当立即采取措施自救或互救，并通过一切有效手段向辖区海事管理机构报告，并向周围船舶通报动态。偿付规则：如果船舶存在违反《上海黄浦江通航安全管理规定》的行为，将依法依规处理。违法处理依据为《中华人民共和国海上交通安全法》，处罚依据为《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》。

黄浦江“行动情景”受规则架构影响其所有要素，但同时“行动情景”的一些变量也受到世界状态的原本属性影响，即“自然和物质的条件”。第一、航道资源不具有排他性。航道两侧设置了红色航标灯、绿色航标灯。在岸线上设置了导航使用的灯塔。来往船舶存在搭便车问题，航道宽度200米至220米，最窄处宽度150米。当大量进口船舶乘潮进入黄浦江的时候就存在超过航道承载能力的问题，大量进口船舶甚至会偏离中心线沿反向航道逆向行驶，与其他船舶的碰撞可能性大大增加。第二、黄浦江为不正规半日潮汐港。每日黄浦江会涨潮、落潮两次。黄浦公园处的最大潮差为3.5米，最高潮位5.2米，最低潮位0.2米，潮汐向上游方向沿程递减。黄浦江的潮流为往复流，流向与河道走向一致。水流平稳，仅陆家嘴附近水流急时产生紊流。流速一般为2至3节，最大涨潮流流速为3.5节，最大落潮流流速为2.9节。大量内河中小型船舶为节约燃油，充分利用水流速度乘潮航行。第三、黄浦江存在大量的弯头、浅滩等危险航区。船舶航行在黄浦江上存在发生碰撞事故、搁浅事故的危险。每年大量的碰撞事故、搁浅事故都是发生在弯头、浅滩等危险航区。第四、黄浦江通航安全还受到天气气候的影响，春季黄浦江雾较多，主要为辐射雾和平流雾。夏季受台风影响较大，冬季主要是寒潮大风影响。恶劣天气来临之前，海事局会加强对在港船舶的宣贯，要求船舶不要冒险出航。第五、船舶流量大小会随特定时间点而变化。春节期间，因为大批船员要回家过年，会导致营运船舶数量的锐减。春节过后，或因台风、大雾等恶劣天气解除封港后，会有大量船舶涌入黄浦江。

黄浦江通航安全的“参与者”主要由主管机关海事局、船员、航运公司、码头经营人组成。海事局工作人员为国家公务员，基本上都具有大学以上学历，技术素质法律素质都较高，基层分支海事局存在执法人员严重不足的现象。而船员素质也是高低不一，大量的内河中小型船舶驾驶员、轮机员从小生活在船上，受教育程度较低，文化普遍不高，不少内河船员甚至写出自己的名字都比较吃力。因此，对于这些内河船员要求他们自己去阅读掌握相关的法律法规比较困难。大部分内河船员只有在违法违规被递交违法告知单以后才意识到错误。内河船员驾驶的内河船舶同样存在着大量的安全隐患，很多内河船未按照船舶配员证书配齐要求数量的合格船员，未按照船舶检验证书配备相应的救生消防设施。航运公司负责管理船舶，应该对船舶的安全生产负总责，公司内部应设置有专管安全的业务部门。但大量内河船舶属于个体所有，日常情况下船舶由船民自己负责经营和管理。而有的航运公司至负责收取个体船民一定数额的管理费用。而不是真正地去对船舶进行管理，存在安全隐患。码头经营人对安全管理同样至关重要，码头经营前期投入巨大，为了确保能够获取更大的利润。一个核定可以让3000总吨船舶靠泊的码头经营人可能安排5000总吨以上的船舶靠泊，造成港区通航秩序混乱。同时因为水位过浅可能会导致搁浅。

在黄浦江航道以及码头这个大“行动舞台”上，各参与者依据相应的法律法规，较为良好的运转，但因为存在分析出的以上问题。作为海事管理部门可以采取以下措施加强监管。提高内河船舶的AIS开启率，让AIS开启达到100%，海事管理部门可以对所有的船舶通过电子巡航手段做到全方位的监控。加强对船舶的救生设施检查和救生衣的配备，一旦船舶发生事故，提高人员的自救能力。海事管理部门应加强对辖区内的危险航区如弯头、浅滩水域的巡航。险情主要存在以下特点：冬春浓雾季节，该类船舶多违反雾航规定发生碰撞;冬季强风季节，该类船舶多因超载易发船舶自沉事故。

四、结论及对策

经过分析和论证，现有法律法规基本规范了黄浦江的船舶通航安全秩序。为进一步确保安全，海事管理部门应采取以下措施：1. 海事执法人员应加强对辖区内船舶的检查力度，及时发现船舶安全隐患。打击低标准运营的砂石料船舶，让不适航的船舶滞留在始发港，降低对航道的威胁。2. 加强对重点区域的水上巡航搜救一体化建设力度，强化对砂石运输船舶水上交通安全的季节性监管。海事管理部门应更新海事装备，黄浦江上现有的海巡艇大部分是玻璃钢制海巡艇，艇身结构强度不足，当航道内中小型船舶发生主机故障或搁浅时，玻璃钢制海巡艇无法有效应对，建议更换钢制海巡艇，这样当中小型船舶发生主机故障或搁浅时，鋼制海巡艇可以临时充当拖轮的角色，辅助事故船舶保持船位或协助脱浅。3. 开展专项整治活动，打击低标准运行的内河船舶。精确打击，将水上安全隐患消灭在萌芽状态。4. 加强海事执法部门执法能力建设，大批招录具有现代化海事管理的知识的新进公务员，探索海事协管员队伍建设，招聘具有大学学历的人员进入海事管理部门从事一些海事执法辅助工作担任海事协管员，提高海事执法有生力量。5. 将大数据技术、AI人工智能技术进入海事监管领域，现阶段海事管理已有CCTV监控网路、AIS船舶自动识别系统技术的引进，但现阶段只有船舶数据的收集过程，却没有下一阶段的数据处理过程，收集的数据和视频信息只依靠海事执法人员人工处理发现航道内的隐患和异常情况。下一步，应加大大数据技术和AI技术的应用，自动处理数据和视频信息，进一步提高海事监管水平。6. 发挥立法引领，坚持于法有据，发挥立法的引领作用，做到于法有据。不断争取地方立法资源，联合上海市交通委，承接修订并促成《上海市推进国际航运中心建设条例》和《上海港船舶污染防治办法》等法规、规章的出台，实现地方立法资源为海事所用。

参考文献：

[1]中国人民解放军海军司令部航海保证部.上海港航行指南[M].中国航海图书出版社，2016.

[2]郑金鸿，王平，李娟，余艳.内河船舶船员发展分析[J].中国水运（下半月），2010（03）.

[3]上海海事局.“放管服”改革成效明显[J].中国海事，2017（12）.

[4]（美）萨巴蒂尔.政策过程理论[M]. 彭宗超，等，译.生活·读书·新知 三联书店，2004.

[5]（美）托马斯·R·戴伊.理解公共政策（第十二版）[M].谢明，译.中国人民大学出版社，2010.

[6]陈振明.政策科学：公共政策分析导论[M].中国人民大学出版社，2004.

（作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院;中华人民共和国闵行海事局）