杭州空气质量治理机制探究——基于外部成本内部化视角

杨 璠

一、引言

大气污染是世界各国面临的最大挑战之一，从十八世纪的产业革命时期开始，逐渐演变成一个重大社会问题，二十世纪二十至四十年代是发生期；五十至六十年代是泛滥期；七十至八十年代为大气污染治理期；八十年代末至今为全球大气污染发生期。伴随着大气资源破坏的日益加重，大气污染范围的日益扩大，形成了全球范围内的臭氧层破坏、温室效应、酸雨三大公害。

按照我国最新环境质量标准(GB3095－2012)对空气污染物的浓度限值要求，2012年在325个地级以上城市中，环境空气质量达标比例仅为40.9%。2013年在74个按新标准监测的城市中，仅3个城市空气达标，超标城市比例高达95.9%，2016年津冀区域13个地级及以上城市，空气质量平均达标天数仅为135天，比74个监测城市平均达标天数少85天，多数城市和居民直接暴露在严重污染的空气之中。

针对我国大气污染问题，我国在理论和实践操作方面都相继进行了一系列的研究，有些学者更倾向于以“自上而下”的政府主导模式，而有些学者则更加注重采用经济政策。但是若完全依靠政府主导，无法充分调动企业进行大气污染治理的积极性和创造性，具有高成本、低效率的特点，尽管短时间内可以取得了一定的效果，但是长久来说无法从根本上解决大气污染问题。究其原因，主要是大气污染成本的外部性造成的。大气资源，从经济学角度来讲，是典型的公共产品，不具有排他性、竞争性。由于大气污染的负外部性特征，会造成污染私人成本与社会成本不等，导致资源配置效率低下。同样，在大气污染治理的过程中，也会由于负外部性问题，产生一系列如同企业之间“囚徒困境”，公共部门失灵等问题。由此可见，环境问题本质上同样是一个经济问题。由于任何经济主体的行为都是在一定利益驱动下进行的，而非随心所欲的。因此，解决环境问题的有效途径之一是在考虑各方主体经济利益的基础上采用经济手段解决，即在符合市场经济体制要求的前提下，构建与环境外部性相关的利益机制。因此，除了采用政府直接管制的政策，建立一个能充分调动社会各利益主体参与大气污染防治积极性，并与我国政府机制相匹配的市场机制，将是我国大气污染防治的长久之计。

二、空气质量治理机制分析

鉴于目前我国大气污染治理市场手段的缺失以及政府手段的局限性，借鉴国外防治大气污染的相关经济手段，本文将促进外部成本内部化的空气治理机制分为准入机制、交易机制、退出机制三个部分。

1.准入机制

第一，企业准入机制，当前我国企业环境违法成本低、排污收费低等现状，造成排污单位宁愿交排污税也不愿意自主进行污染治理。因此，通过提高企业准入市场门槛，可以形成有效地约束力促使企业加入减排行列。提高企业准入门槛是指以征收环境税（二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）和资源税）为主，融资、担保及上市几个方面为辅的形式对排污企业进行限制。大气污染相关税收的征收可以提高空气资源的使用成本并且对政府治理环境支出提供补偿，起到压缩高污染企业利润空间的作用，通过市场机制，倒逼污染企业向环保企业转型、调动其开发污染治理设备的积极性，以实现未来可持续发展。

第二，产品准入机制，通过相关认证与对应的标识，才能进入市场。因此，可以针对产品设计、生产、消费，具体包括原料、生产、包装、运输和废弃、回收几个过程的整个生命周期进行生命周期管理，建立相应的大气污染排放标准。

2.交易机制

碳排放交易制度是指在控制CO2排放总量的前提下，将排放CO2的权利通过定量的方式分区域、分类型地分配给排污企业，同时在碳排放交易市场进行自主交易。

通过设立碳排放权交易制度，企业进行碳排放权交易的时候会产生相应的交易成本，此时大气污染治理成本将以交易的方式实现内部化，最终实现空气资源的优化配置。具体而言，一方面由于不同的排放企业其大气污染治理水平不同，其中对于某些企业来说治理污染花费的成本大于购买排污权的成本，此时碳排放权交易将在保证企业受益不减少的前提下控制整个社会的大气污染治理成本达到最低。二是大气污染治理成本较低的排污单位将通过技术创新与管理创新减少CO2排放，同时产生更多的排污权，通过排污权交易获取额外利益。

3.退出机制

退出机制是指淘汰达不到有害气体排放标准的高污染、高能耗企业（如火电、电解铝、钢铁、水泥等），使其有序退出市场。具体可建立的相关标准如“差别电价”、“差别电量计划”、“以大代小”等措施。

“差别电价”是指将企业或产业按照能耗水平、环保设备数量、CO2等有害气体排放量等分为允许、鼓励、限制、淘汰四种类别。对于不同类别的企业与产业，采取不同的销售电价。这一措施可以有效遏制、淘汰落后高污染产业，促使此类企业向太阳能、核能、风能以及新材料等环保产业转型，进而实现对空气环境的保护。同时促使企业针对产品本身、产品生产过程以及产品整个生命周期制定大气污染减排计划，最终达到社会治理大气污染的成本前置至企业生产环节，进而实现大气污染外部成本内部化的目的。

三、杭州市交通业空气质量治理机制分析——基于外部成本内部化视角

1.杭州市交通业与大气污染现状分析

（1）机动车保有量增长迅速

近年来，杭州市机动车保有量的增长速度非常之快。据杭州市统计信息部门统计，截至2016年底，杭州市的机动车保有量已达234万辆左右。而在2013年3月，杭州主城区的机动车保有量就早已达到100万辆，人均机动车保有量已经位居全国第一（每3人就有一辆）。图1为2011年到2016年杭州市主城区机动车保有量的增长情况。

图1 杭州市主城区机动车保有量

（2）机动车是造成大气污染的“罪魁祸首”

根据中国环境监测总站数据显示，当前我国大部分城市大气中颗粒物的主要污染来源是机动车、燃煤、工业生产、扬尘等，其中机动车是杭州空气中颗粒物的首要污染来源，如图2所示。由此可见，构建杭州交通业外部成本内部化治理机制对于杭州大气污染治理具有重大意义。

图2 我国城市环境空气中颗粒物的首要污染来源

（3）能源消耗巨大

过去20年，随着工业化的发展，汽车工业也在飞速发展。经济发展的成绩是大家有目共睹的，但是由机动车增长带来的能源消耗也在迅速增长。以2010年为例，杭州市交通运输业（不含私人交通）能源消耗总量为179万吨标准煤，占全社会能源消耗总量的5%，且该比例在不断增长之中。其中以公路、客货运能源消耗量最大。随着杭州市人口数量不断扩大，机动车保有量不断增长，未来的能源消耗数量仍会呈上升趋势，为城市带来了严重的能源危机。

2.杭州市交通运输业外部成本分析

（1）交通运输业外部成本主要内容

根据外部成本的定义，交通运输业的外部成本主要包括大气污染、土地占用、水污染、生态破坏以及交通事故等等。其中，对空气的影响主要包括CO、NOX、HC和粉尘等的排放和污染以及CO2排放带来的温室效应等。

以运输产品供应者或运输单位为区分点可将运输业外部性成本分为直接外部性成本和间接外部性成本。直接外部性成本根据是否可以通过市场价格机制反映分为两部分：一是直接技术外部性，包括环境影响、社会安全等，这部分无法通过市场价格机制反映出来；二是直接金钱外部性，包括社会对于交通运输业的投资与消费，可以通过市场价格机制反映。

通过以上相关分析不难看出，机动车作为杭州大气污染的首要污染物来源，对环境有着严重的负面影响，同时还会带来资源配置效率低下的问题。因此，通过构建合理的治理机制促进交通运输业外部成本内部化是控制机动车排放量，解决大气污染问题的首要任务。

（2）交通运输业外部性成本的货币化度量

由于交通业的特殊性，外部性成本的计量具有一定难度。自1977年起，各国学者针对运输业成本进行了一系列研究，但由于评价方法不同，最后结果千差万别。就德国而言，包括防护成本法、内涵定价法、财产价值损失法等。根据欧洲17个国家的研究，公路运输占据的交通运输外部成本的92%，如表1所示。

表1 西欧国家不同运输方式产生的外部成本比较单位：ECU

3.国外交通业外部成本内部化途径

以日本、欧盟、美国为例，所采取的外部成本内部化途径主要包括绿色税收、提高市场准入标准、建立排污权交易体系、以货币计量外部成本等方式。具体情况如表2所示。

表2 国外交通业外部成本内部化途径

4.杭州市交通运输业大气污染外部成本内部化途径分析

(1)提高机动车准入标准

目前机动车尾气已成为我国大气污染的首要污染源之一。因此，控制机动车尾气排放量变得尤为重要，具体可以通过以下两种方式提高机动车进入市场的标准。

第一，提高机动车排放标准，以限制高排放、不符合市场准入标准的机动车进入市场，从而提高运输业的效率。?同时，为了杭州的空气更清新，除了提高新车排放标准，杭州市还将提高油品质量。此类措施不仅可以促进机动车生产企业开发清洁能源型车辆，倒逼企业将大气污染治理成本内部化，也可以提高清洁车辆的销售量，促使高排放量的机动车退出市场。

第二，实施清洁车辆税收优惠制度。针对购买高能效、低排放量等有利于改善空气质量的清洁车辆的消费者以及使用清洁能源、生产清洁车辆的厂家，提供一定比例的税收优惠政策同时增加对高污染的老旧车辆的课税额度。通过此类途径，可以间接性地将各种交通工具的生产成本内部化至生产者，倒逼其生产绿色车辆，从而减少高排放量车辆市场保有量，即加大低排放量绿色清洁车辆的市场竞争力，从而淘汰高污染机动车。

（2）排污权交易制度

基于排污权交易制度可以制定两种方式的产权交易体系：

一是资产权（能源使用权）交易体系，允许稀缺资源的使用权在外部成本低的运输方式同外部成本高的运输方式之间进行交易 (例如外部成本较低的铁路可以从公路处购进土地、能源的使用权等)。通过这种方式，可以对外部成本低、对大气环境影响小的运输方式如铁路进行相应扶持，减少高排放量的运输方式使用率，同时可以激励外部成本高的运输方式采用高新技术提高能源使用率、减少排放量。

二是尾气排放权交易体系。首先杭州市政府应根据大气污染状况，确定合理的各个城区的公路运输业尾气排放总量，并以此为依据确定该地区的车辆容量。然后确定主体，由于机动车制造企业的排污权分配与转让实施起来相对较困难，因此确定以机动车使用单位或个人为主体，对于低于排放标准的机动车，可以给予补贴或减免税；而对于高排放量的机动车，额外征收费用。同时建立规范的排污权交易市场，进行尾气排放权的分配、定价、制度规范，允许持有尾气排放权的单位或个人进行排放权的交易与转让，从而实现大气污染治理等外部成本内部化至机动车消费者的使用成本中。

（3）绿色税收制度

一是收取燃料税。根据国际能源署的一份研究，燃油价格的上升会导致国家的燃油需求量的下降。美国可下降0.22%，欧洲下降0.84%，日本下降0.26%。从中可以看出，收取燃油税，可以明显约束机动车消费者的燃油消耗量，同时也可以极大地促进厂家进行节能技术的研发。总体来说，收取燃油税对于改善大气污染，降低能源消耗具有非常大的意义，目前在杭州推行的任务已迫在眉睫。同时由于在主要交通方式消耗能源中，燃料所占比重较大，因此通过对机动车收取汽油税、柴油税等燃料税，可以加大相关交通工具的运营成本，从而促进外部成本内部化。

燃料税的收取将一定程度上增加社会的经营成本，因此，针对燃料税的税率制定，应结合各种交通方式的成本增长率进行考虑。若收取一定的燃料税（n），则此种交通运输方式的成本和运价增长率可通过下式计算得到：CPi=Ci*n/(1+Ci*n)（CPi为第i种方式的成本和运价增长率；Ci为第i种方式燃耗在成本中的比重；n为一定比例的燃料税）。在收取不同比例燃料税的情况下，各交通运输方式CPi的计算结果如表3所示。目前，杭州市各种运输方式燃料消耗在其总成本中所占的比重如下：铁路大约15%；公路大约26%；海运大约25%；航空大约40%。

表3 各运输方式下CPi与n间的关系

由表可知，尽管燃料税可以促进外部成本内部化，但是也需要考虑社会生产成本的增加，对经济增长速度的影响以及对本市运输类产品竞争力的影响。

二是实行运输税费制度。本方法可以与燃料税结合起来，即对部分运输行为，尤其是在交通拥挤的地区，收取一定的税和费用，对于较为环保的运输方式（如铁路、水运等）征收较低税费或不征收排放税，对于有害气体排放值相对较高的运输方式（如公路、航空）征收较高额度的运输税。这样可以直接通过收取税费的方式增加运输成本从而影响运输业者的行为，促使其外部成本内部化。因此，构建适用于杭州的绿色税收政策，促进各类交通方式成本内部化对于治理目前的大气污染十分有意义。

四、结语

杭州市目前在大气污染治理方面处于起步阶段，仍然过度依赖政府宏观调节手段。本文分析如何以“利益”为导向，以促进外部成本内部化、社会成本企业化为出发点，从准入机制、交易机制、退出机制三个角度初步探索了空气质量治理机制的构建，同时结合杭州市交通业进行案例分析，寻求适应我国国情的外部成本内部化治理机制突破口，并提出了提高机动车准入标准，建立排污权交易制度以及绿色税收制度三大促进杭州市交通运输业大气污染外部成本内部化途径，努力把“西湖蓝”变为“天天蓝”。

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