祁阳县农村土地流转现状分析及问题研究

周仪姜

自上世纪八十年代开始，我国就有少部分地区自主小规模引进农村土地流转。在我国社会主义市场经济体制这一特殊环境下，其发展并不顺利，直至2014年正式开始实施农村土地流转，并在十九大通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以后，农村流转土地的收益逐年提高，流转的速度逐年加快，流转的规模逐年扩大。

在党的制度保障下，不同的地区对农村土地流转的需求是不一样的。由于东部沿海经济发达地区农村土地流转进程较快，各学者对该地区的土地流转研究也较为透彻，赵丙奇等（2011）学者通过调查发现浙江省绍兴市根据自己的特点把土地流转和规模经营相结合走出了一条有六种模式的具有绍兴特色的土地流转经营模式。而西部地区作为重点开发地区也被学者所关注，李薇等（2013）学者以威武凉州区38个乡镇、101个农村土地流转示范点为主要调研样本研究农户耕地流转现状及对策。但位于中部地区的湖南省，学者研究较少。因此，在“乡村振兴”战略的背景下，祁阳县作为湖南省经济强县，也是第三批国家新型城镇化综合试点地区，研究其农村土地流转问题，有利于促进新农村的建设和城镇化的发展，保障农民合法权益。

一、祁阳县农村土地流转现状分析

祁阳县是湖南省湘南地区重要的县域，总面积约2538平方公里，辖3乡20镇3街道。2017年，总农户是194725户，常住人口86.95万余人。该县交通便捷，湘江、湘桂线、G72高速、G322国道穿过全县，各镇级主干道和乡村公路相连。在气候和政策的影响下，该县以水稻种植、油料种植和蔬菜种植为主，合理地将经济发展与可持续发展战略、环境保护与旅游业开发结合起来，促进农民增收，全面落实“乡村振兴”战略，推进该县小康社会的建设。据湖南省祁阳县2017年国民经济和社会发展统计公报显示，经初步核算，全县地区生产总值292.52亿元，比上年增长8.2%；2017年祁阳县年末城镇化率达46.97%，比上年增长1.94个百分点；全县农村居民可支配收入12812元，同比增长8.7%；农村居民人均生活消费支出达13489，比上年增加239元。

据统计，2017年该县土地总面积为1.65×105公顷，其中耕地4.3×104公顷，林地8.55×104公顷，养殖水面1.12×公顷，其它土地类型2.55×104公顷。受地理环境的影响，该县多以丘陵山地为主，因此如何更好地集约利用土地，发挥土地的最佳效益是该县经济发展的主要问题。

（一）农村家庭及劳动力基本情况的调查与分析

本次调查主要是对祁阳县23个镇乡的605个行政村进行随机抽样调查，并结合祁阳县政府所给予的资料数据进行综合定量分析，其目的是为了解祁阳县劳动力基本情况及其对土地流转的影响，来分析祁阳县土地流转所以面临的问题和解决途径。

劳动力的受教育情况是衡量的劳动力素质的主要因素之一。从表1可以看出该县从事农业的劳动力受教育情况并不理想，仅有15%的人数是高中及以上，说明祁阳县在家从事农业的劳动力文化程度比较低，从而反映了农民的综合能力水平不高，无论是在生产经营管理还是技术选择等方面都存在不确定性，都不利于改造传统农业，推进现代农业的发展。

表1 从事农业的劳动力受教育情况

农村年轻型劳动力结构说明目前留在农村从事农业活动的青壮年人口较多，如果大规模进行土地流转，造成失地农民就业难的问题较严重，从而阻碍了农村土地流转的进程。从表2可以看出该县从事农业的劳动力年龄主要还是集中在20～50岁之间，都是优质的青壮年劳动力，因此流转土地后他们的就业是需要政府政策的保障。

农民增收是土地流转所带来的重要意义之一。从表3可以看出农民的家庭月收入主要集中在1500元到5000元之间，说明农民的收入可以维持农户家庭基本的需求。2017年土地流转金约100-300元／亩，按照平均流转金额200元／亩／年计算，光这一项就为全县农民增收1.44亿元／年。同时，政府对签订10年以上标准流转合同的流出土地农户每年每亩补助20元；对入股土地面积在100亩以上的一次性奖励1000元；对整村流转的村农用土地股份合作社一次性奖励1万元；对承租土地面积1000亩以上，投资规模200万元以上且合同手续齐全的农业规模经营主体一次性奖励1～2万元。因此，土地流转有利于农民增收。

表2 从事农业的劳动力年龄结构

表3 农户家庭月收入情况

（二）农村土地流转的特点

2013年以来，祁阳县积极落实“乡村振兴”战略，县政府依照“依法、自愿、有偿”的土地流转工作原则，稳步有序地引导该县农村土地的合理流转，扩大全县农业规模化经营。主要呈现以下几个发展特点：

1.农地流转发展速度快

祁阳县政府从2013年开始规划，经过试点考察，至2017年全面落实。据统计，2017年7月，祁阳县共参与土地经营权流转的农户36000户，占总农户的18%，该县土地流转面积为3.91×104公顷，占比约为23.6%。其中耕地和林地流转面积占比最大，耕地约2.25×104公顷，林地约1.13×104公顷。截至到2018年6月，祁阳县农村土地流转面积达到4.81×104公顷，占土地总面积29.1%，其中耕地流转面积2.62×104公顷。仅一年时间，农村土地流转增加了9000公顷，耕地增加了3700公顷。

2.农村流转组织主体多元

据相关部门调查显示，截至2018年6月，全县共培育市级以上农业产业化龙头企业24家，国家高新技术企业4家；发展各类农民专业合作组织986家、成员6880余户；家庭农场687家。通过招商引资，成功引进贵澳集团，投资20亿元、占地约1.05×103公顷，打造“祁阳-贵澳现代高效智慧农文旅一体产业（油茶）示范园”；引进湖南粮食集团，投资15亿元建设粮油产业园、10万亩优质稻等项目；引进安邦农业公司，建成了全省规模最大的谷物烘干中心。同时祁阳县在全市率先组建了农村建设投资开发有限公司（县农建投），作为农业发展融资、基础设施建设和土地流转平台，指导以村为单位成立土地专业合作社将全村土地集体流转出租给县农建投进行综合开发，完善基础设施后，进行“打包”招商引资，让企业“拎包入驻”，实现农户、企业、政府三双共羸。目前该县农建投已成功流转土地1.2万亩，引进了天和盛业、碧桂苑等7家新型主体，打造了7000亩优质稻、3000亩特色果蔬、2000亩花卉苗木三大产业园。

3.农村土地流转模式创新

近几年，土地流转模式不断创新，祁阳县根据本地区地域特色，大力发展农副产品深加工，延长产业链。公司（市场、协会、合作社、大户等）+农户等模式得到了发展。

该模式充分发挥农业龙头企业和农民专业合作组织外接市场、内联农户的桥梁作用做强做大。大力推广“龙头企业+基地+农户”的产业化经营形式，减少农户市场风险，充分发挥一个龙头企业“带一片农户、创一个品牌、富一个乡镇”。祁阳县依托“天龙米业”、“银光粮油”两大龙头企业，以优质稻“天龙1号”为产业载体发展了文明铺、大村甸、观音滩、茅竹、三口塘、七里桥、肖家、八宝、白水、羊角塘等镇20个千亩优质稻产业基地。依托温氏、鑫广安分别发展了50万头和30万头生猪一体化养殖项目。依托德辉、天之龙、碧云山等千亩蔬菜生产基地、自然韵黑茶、湘君白茶茶叶生产基地等带动周边农户签订“新型农业经营主体用工协议”，保证就近劳务收益。

同时加快农业企业与农民之间松散性联系向紧密性利益联系转变。合作社是农业企业与农民利益联结的关键点，农户通过土地、资金、机械、技术等入股合作社、农业企业，不仅获得年终效益分红，而且通过农业合作社的农资采购集团化、农机作业规模化，为农民节约生产成本约5-8%。例如祁阳县黑凤凰畜禽养殖专业合作社近十年来通过提供黑凤凰鸡种苗、养殖技术和饲料，统一回收成品鸡的形式吸收附近农户入会。现在的会员户数已经达到488户，带动了产业发展，致富了一方群众。

二、祁阳县农村土地流转存在的主要问题

（一）农户自身思想观念滞后

祁阳县大多数农民自给自足的小农经济思想严重，较为依赖土地，一定程度上阻碍土地流转。由于对政策的不了解，认为土地承包就是拥有土地所有权，因此不愿把自己的土地流转给他人。还有部分农民认为土地是基本的生活保障，土地流转后会失去土地所有，没有安全感。因此多数农民思想没有解放，保守的满足于现状，投资土地怕风险。这些观念是阻碍土地流转市场发展的限制因素。

（二）土地流转市场不完善

从调查情况来看，目前，祁阳县农村土地流转仍处于自发阶段，市场化运作和监督管理体系不完善，导致资源得不到有效的合理配置。主要表现在信息传送不对称、流转程序不规范和缺乏中介机构组织。

由调查可知，在土地流转信息传播中，绝大部分是买方自己主动寻找，可见土地流转信息传输方式单一，容易造成“要转的转不出，要租的租不到”，从而信息传送不对称。在祁阳县土地流转的中介甚少，有些村是村委会承担此职能，但这样也会加重其工作的负担。由于村委会的专业水平有限，无法处理难以调节的纠纷，这些因素都会阻碍土地流转市场的发展。

同时土地流转具有随意性，流转的过程不规范（图2）。如长虹街道长益村1组，有120亩稻田，只有4户在家务农。不在家务农的农户通过口头协议转包给一农户种植，随意性较大。这样容易增加解决流转土地纠纷的成本。

（三）土地流转保障机制不完善

土地流转保障机制是维护农村土地合理有序流转的基础，主要有社会保障、服务体系、法律机制等一切能够维护农民权益的相关措施。由于我国整体的社会福利保障不完善，农民“养老难”问题依然普遍，大多数年龄较大的农民会担忧未来的生活是否能得到稳定保障。而较为年轻的失地农民就业难的问题在祁东县也日趋显著。祁阳县县、乡、村三级的服务体系不完善，农民在土地交易中的权益不能得到维护，从而引发一系列的土地纠纷。且土地流转过程中法律机制和地方法规不健全，导致侵权等腐败行为的出现。这也就是为什么祁阳县目前大量的土地流转合同签订的总时长较短，进而耽搁了整体的流转速度。

（四）农作物经济效益低

现阶段，我国整体农业经济效益没有达到期望水平，农业效益偏低，农业物质投入成本和劳动力成本节节攀升，而土地上农作物的经济效益有限，尤其是粮食作物的收益。据统计，2018年小麦1.15元/斤，水稻1.15元/斤，玉米0.8元/斤，大豆1.76元/斤。对比于2008年小麦0.8元/斤，水稻0.79元/斤，玉米0.76元/斤，大豆1.85元/斤，除了小麦、水稻价位涨幅略好以外，玉米和大豆几乎不涨价，甚至还在下跌。于追求经济效益的企业而言，在物价普遍大幅度上涨而粮价涨幅过慢甚至还在下跌的情况下，承包土地的积极性自然不高。即使有企业愿意，但给出的土地流转费用过低，这也是农民不愿积极参与土地流转的主要原因。

三、促进祁阳县农村土地流转对策

（一）加强政策宣传力度

祁阳县县政府在原有的基础上应进一步加强有关土地流转知识的普及，不仅是自上而下的下达文件，更重要的是通过移动互联网等宣传媒介、专家座谈会、日常询问等方法将土地流转相关政策和法规的核心要点落实到农民身上，让他们明白土地流转是有利于自己增加收入，提高生活水平，从而改变农民保守的思想观念，进一步提高对土地流转的认识。同时，县政府也可以通过一部分的试点，让农民看到成功的典范，以树立对土地流转前景的信心。但在实施土地流转过程中，基层干部要以尊重农民意愿为前提，开相关大会掌握实际需求后进行土地流转。

（二）打造“互联网+”土地流转市场

随着“互联网+”的热潮在各行各业得以延续与发展，信息技术在土地流转中的普及使得信息的传递更为便捷。因此“互联网+土地流转”的模式也是未来农村经济发展的必然选择。祁阳县政府应建立农村土地流转信息化平台，定期在网上公布当地土地供需信息，实行信息资源共享；同时应给予第三方土地流转中介平台相应的支持。线上的中介平台可以类似于房地产中介的网上平台，进行土地流转的双方在网上可以通过中介公司进行沟通和交易，无论是线上还是线下，都能为流转需求双方提供交易信息，并提寻求交易对象、供协商价格等一条龙服务，从而提高流转交易的效率。但为了确保土地流转的规范，中介平台不但要取得相应的资质，还应了解相关的法定程序，在“公平、公正、公开、平等”的原则下有序推进土地合理流转。

（三）加快完善失地农民保障体制

失地农民是为城市化作出特殊贡献的社会群体，如果农民失去土地后基本生活和长远生计得不到保障，土地流转难以推进，甚至容易产生矛盾纠纷，不利于经济发展和社会稳定。在明确了保障对象范围的基础上，从加快建立失地农民基本养老保险制度、建立失地农民低保和特困救助机制以及推进失地农民转移就业这三个方面完善政策。祁阳县政府应遵循“政府能承受、群众愿接受、应保尽保、自愿参保”原则，加快建立个人专户与社会统筹相结合的失地农民养老保险制度，且妥善解决低收入和特困失地农民家庭的基本生活。对失地农民特殊困难家庭提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。引导鼓励失地农民通过灵活就业、自主创业等多种形式实现就业。失地农民创办民营企业的，享受城市下岗失业人员创业优惠政策。

（四）延长农副产品产业链

祁阳县政府应发挥带头作用，积极引导集体与企业规范参与土地流转，使体系规范化。同时，“产业兴旺”作为乡村振兴战略中的第一位，推进农业供给侧结构性改革、培育农村发展新动能势在必行。承包农地的企业应以农业为基础延长产业链，进行产品生加工，不断提高农产品质量和农业供给质量。尤其是在生产方面需要增效，一是提高生产效率，集约利用承包经营的农地，利用高新技术手段；二是提高综合效益，即投入和产出之间的关系。农产业既要增产增收、又要实现增值增效，就必须延长农业产业链，做农副产品深加工。祁阳县在深加工方面已经有了多年的经验，但受土地范围的限制，无法发挥其最大的优势，因此进行土地流转能够进一步促进当地农业转型升级。同时，企业扩大规模还能提供大量的就业岗位，对于解决失地农民就业难的问题也得到了一定的保障。因此鼓励企业延长农副产品产业链为全面实施“乡村振兴”战略提供坚实的基础。