中国增值税改革的制度供求分析

邓艳 田立军

中国增值税改革的制度供求分析

邓艳 田立军

中国经过1994年的全面税制改革，形成了适应建立社会主义市场经济体制要求的税收制度。出于财政和调控经济通胀的考虑，我国当时没有借鉴大多数国家采用的消费型增值税制度，而是采用生产型的增值税制度。随着经济的不断发展，生产型增值税税收制度逐渐暴露出不少问题，越来越不适应进一步完善市场经济体制的要求，已处于“非均衡”状态，亟待变迁以实现新的均衡。

自1994年采用生产型增值税，发生过几次局部的增值税改革。2004年下半年，正值国家实施振兴东北老工业基地战略，增值税改革试行方案开始在东北地区启动。2007年7月1日起，继在东北地区实行增值税转型改革试点之后，又在中部六省的26个老工业基地城市的8个行业中进行扩大增值税抵扣范围的试点。2008年8月，试点又扩大到四川汶川地震受灾严重地区，2008年11月国务院正式通过了暂行条例的改革，自2009年1月1日起在全国范围内实行消费型增值税。

本文以新制度经济学的视角，将中国增值税税制改革理解为一种制度安排变化或者说是一种制度变迁，利用新制度经济学的制度变化的供求分析框架，对新一轮税改作一般性制度变迁研究。

一、理论分析框架:制度变化的供给与需求

新制度经济学的制度变迁理论和制度供求分析为我们理解制度变化提供了一个总的思路和分析框架。制度变迁是由对制度变化的需求与供给两方面的因素变化而引起的。制度安排的某种起始的均衡因为有一个或一个以上的因素的变化而受到冲击，这种因素可能是外生的，比如环境的变化，技术的发展。也可能是内生的，比如，初始的制度对制度变迁起着重要的作用，制度变革的成本预期，上层决策者的利益变化等等。这种内生或是外生的因素造成制度的供给与需求不一致，而非均衡的制度结构必然导致制度变迁，从非均衡到均衡的制度结构的演变过程也就是制度变迁的过程。影响对新的制度安排的需求因素主要包括:相对产品和要素价格的变化、经济环境的变化，技术的发展等等。

需求的变动趋势虽为制度变迁的必要条件，但制度变迁的供给更为重要，因为税收制度属于公共产品，需要靠国家的强制性手段来保证制度变化的供给，而制度变化的供给，取决于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。影响制度供给的因素很多，主要包括:宪法秩序、制度设计成本、现有知识积累及其社会科学知识的进步、实施新制度安排的预期成本、现存制度安排、规范性行为准则、上层决策者的净利益。

二、中国增值税税制改革的制度供求因素

1.宪法秩序为增值税税制改革提供了制度保证。宪法秩序的变化，能深刻影响创立新的制度安排的预期成本和利益，改变了政治秩序提供新的安排的能力和意愿——这是决定制度变化供给的至关重要的因素。宪法秩序为制度安排规定了选择空间并影响着制度变迁的进程和方式，如通过对政体或基本经济制度的明确规定来界定制度变迁的方向和形式。

2.现有知识积累增强了政府提供新制度供给的能力。具体到税制变迁，国内外增值税税制改革的经验教训为中国税收制度变迁提供了知识积累。1994年，我国选择采用生产型增值税，之所以没有借鉴很多国家采用的消费型增值税制度，主要原因在于我国的增值税占税收收入的45%以上，实施消费型增值税会造成财政收入骤减，另外相对生产型增值税，消费型增值税制度更能促进投资，与当时我国财政政策相矛盾。伴随着加强东北三省和中部六省的重点发展，进行特定地区特定行业的增值税改革的试点，也积累了税务机关执行和监管的经验和知识，现有知识积累减少了制度变迁的失误成本，增强了政府提供新的制度安排的能力和意愿。

3.实施新制度安排的预期成本对税收制度变迁有较大影响。制度安排的供给还受实施上的预期成本的影响，制度从潜在安排转变为现实安排的关键就是制度安排实施上的预期成本的大小，一些好的制度安排往往因实施成本太高无法实施，成本还影响到制度安排时机选择及其利用程度。

单从短期内因改革而减少财政收入这个显性因素来看，中国实施新的税收制度安排便要承担不小的成本。据测算，此项增值税改革财政预计将减收超过1200亿元，是我国历史上单项税制改革减税力度最大的一次。另外还有征收机关的培训成本，监管成本，企业的学习成本等影响改革的隐形成本的存在。由于权力中心是决定税收制度供给进程和战略安排的主导力量，因而权力中心必须考虑实施新制度安排的另一种预期成本，即新制度安排的出台与宏观经济形势的相协调问题。如果出台时机与宏观形势不相协调，或存在逆向调节，隐性实施成本（代价）加大，则权力中心有可能延缓新制度的再安排。反之，则有可能尽快出台新制度安排。

4.现存制度安排。现存制度安排影响着制度提供新的安排的能力。当外部因素发生变化时，会使现存制度安排和制度结构变得不是净收益最大的制度，因而产生了制度变迁的动机和需求，还会改变可供选择的制度集合和范围，从而增加制度的有效供给。这主要是“路径依赖”问题，也就是在制度变迁中，由于存在自我强化机制，这种机制使得制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到强化，即在制度选择过程中，初始选择对制度变迁的轨迹具有相当强的影响力和制约力，人们一旦确定了一种选择，就会对这种选择产生依赖性，初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性。

5.技术发展增加了对新的增值税税收制度安排的需求。人类对“好”制度的需求，除了受利益、相对价格等因素制约外，还要受技术因素的制约。一方面，随着信息技术的广泛应用，中国税收征管信息化设成效显著，现代化税收征管体系基本形成，税收征管水平和效率大为提高，对新税收制度安排的适应力相应提高，为新的税收制度安排提供了实施机制保障，从而也增加了对税收制度变迁的需求；另一方面，税收信息化使税收工作从单纯加强对纳税人管理发展到对征税人的管理制约，实现了技术创新与管理新结合，不但充分体现了征纳双方之间法律地位和权利义务的对等关系，而且降低了征纳成本，提高了作效率，在客观上提高了对税收制度公平性、效率性的要求，也相应地引致了对税收制度再安排的需求。

三、结论

从制度供求因素分析，中国增值税税收制度的安排有其必然性。因为税收制度变迁由供给和需求两方面因素决定:从制度供给层面看，宪法秩序为增值税税制改革提供了制度保证；现有知识积累增强了政府提供新型增值税供给的能力；随着外部宏观因素的变化，；上层决策者的利益与大多数社会成员利益高度一致等等，这些因素累积起来，为中国增值税税收制度安排提供了强大的供给意愿和能力，成为制度变迁的决定性因素。从需求层面看，随着制度环境的变化，宏观经济的恶化催生出需要刺激投资的税收制度，技术发展也增加了对新税收制度安排的需求。这些供求因素综合作用，催生了中国增值税税收制度变迁。

（作者单位：暨南大学会计系）