高等学校内部控制制度浅谈

张兆许

高等学校内部控制制度浅谈

张兆许

一、背景

2008年5月，财政部发布了《企业内部控制基本规范》，2010年4月26日，财政部会同证监会、审计署、国资委、银监会、保监会等部门联合发布《企业内部控制配套指引》，共同构建了中国企业内部控制规范体系。自2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司施行，同时，鼓励非上市大中型企业、单位提前执行，高校等事业单位参照执行。

二、有关高校内部控制的偏见

内部控制在我国的理论研究和实践应用的时间还比较的短，对内部控制存在着许多不当的观念和误区，影响和束缚着我国内部控制管理的有效推进和开展，对内部控制的控制效果产生重大影响。

（一）片面的认为内部控制就是制度建设

书面形式的规章制度，虽然是内部控制的一种必要的表现形式，而且是内部控制管理的重要组成部分，但员工素质、职业精神和工作能力等软环境，也是内部控制建设的必要内容。因此，在重视规章制度建设的同时，还必须注重规章制度的执行力，否则，再好的制度，没有很好的执行，也起不到应有的作用。

（二）片面的认为内部控制就是设置关卡，影响工作效率，挫伤员工积极性

为达到内部控制的目标，会有些新的制度、规定、履行新的手续，而且，履行这些手续会增加一些工作量，耗费一些时间，但并不一定意味着就降低了工作效率。相反，只要在设计内部控制制度时，按照高校内部经济业务流程合理的制定控制的程序，完全可以使工作效率和控制效果得到有效的统一。反之，如果只是为了图一时的省事，减少控制的环节，降低工作的要求，可能导致严重的经济舞弊现象的发生，而且在没有严格的科学的内部控制的约束之下，部门之间、员工之间推诿扯皮现象不断发生，反而使工作效率大大下降。

（三）片面的认为内部控制只是会计部门的事，与我无关

内部控制的管理实践证明，内部控制涉及高校内部管理的各个层面、所有员工和环节，因此高校的所有部门和人员都与内部控制密切联系，以自己的工作岗位和工作的内容为界限承担着内部控制的责任。不然，仅仅依靠会计部门、还有审计部门，根本不可能建立起高等学校的内部控制制度，建立了也不可能发挥出内部控制的作用。而且，如不能全员参与、全过程参与，部分控制的效果也会被不履行内部控制的部门或员工产生的恶劣影响所抵消。

（四）片面的认为内部控制就是为了防止贪污舞弊

防止贪污舞弊是内部控制产生的原始动力，现在也还发挥着作用，但随着内部控制的不断发展，内部控制越来越多的关注内部效率的提高和内部风险的控制，如果认为内部控制仅仅起到防止腐败的作用，就有点偏颇。

（五）片面的认为内部控制就是会计控制

20世纪80年代以前，理论界是把内部控制分为内部管理控制和内部会计控制，80年代以后，由于此二者有着越来越多的联系，之间已经密不可分。2001年财政部发布的内部控制规范虽然还是称之为“内部会计控制规范”，但其内容已经不局限于会计内部控制，而是涵盖了单位经济活动的全过程，关注风险的控制等内容。如果还认为内部控制只是内部会计控制就有点片面了。2006年，在财政部颁布的内部控制规范基本规范中，已经不再称内部会计控制规范，体现了会计控制和管理控制进一步一体化的最新管理理念。

三、高等学校内部控制的目标

2008年5月，财政部等五部委联合发布《企业内部控制基本规范》，将内部控制的目标确定为：（1）企业发展战略；（2）经营的效率和效果；（3）财务报告及相关信息真实完整；（4）资产安全；（5）经营管理合法合规。

（一）基本目标

内部控制的基本目标是服从高校作为教育事业单位所追求的最终目标。高等学校的目标是为社会培养有用的人才，同时加强科学研究，作为国家科学研究的重要基地。为实现高等学校的目标，必须有经费的投入和支出，才能培养出人才。但高等学校的经费获取，一般都比较固定，包括：教育事业经费财政拨款、学费住宿费收入、科研经费拨款、横向科研课题经费和校办产业收入等。在争取经费投入方面，一般高等学校可以做的工作很少，只是按照教育厅主管部门的要求，按时报送预算基本信息表，确定人员经费、公用经费。既然，收入是固定不变的，可以控制或可以调整的也就只有支出方面。怎样以较少的投入，取得较高的产出，为社会培养出更多的有用人才就成为高等学校内部控制的基本目标。

内部控制的目标，从逻辑上讲，既可以定位在增量指标上，如：财政拨款、学费收入等，也可以定位在减量指标上，如：减低管理成本、减少不必要的损失。但是，考虑到内部控制从本质上讲是一个管理系统而非技术系统，是一个防守系统而非进攻系统，因此，高等学校内部控制的基本目标只能定位在减量指标上。而在减量指标上，成本费用支出很大程度上决定于技术的进步和先进技术的使用，这些非管理人员所能为，显然不适合内部控制系统，最终剩下的能够适合高等学校内部控制作为其基本目标落脚点的就只能是减少损失和不必要的浪费上。所以防止各种损失，才是内部控制最基本的使命。这些损失有效率损失、信息虚假损失、违法违规带来的损失、资产浪费损失、资产受侵害损失等。

上述损失是从何而来的呢？通常情况下，损失是来自风险的爆发。要控制损失，就是要预防和控制风险。减少风险的发生，就是控制损失的发生。如果高等学校不能对风险进行有效的预防和控制，即使教学质量很好、科研能力较高，但也挡不住因为资产管理缺失，造成国有资产大量的流失和浪费，严重的将导致风险的集中爆发，高等学校办学的安全问题就将提到议事日程。

（二）具体目标

高等学校内部控制的基本目标是基本目标的具体化和细化，理论上讲，凡是与风险管理有关的都在具体目标的范围之内。根据风险类型和风险发生的环节，可以把高等学校内部控制的具体目标归类如下：

1.保证财务报告的真实性、可靠性，防止错误和舞弊的发生。高等学校的财务报告按照最新《高等学校会计制度》（征求意见稿）的要求，财务报告必须经过会计师事务所审计后对外提供，保证财务报告的真实可靠成为高等学校内部控制的主要目标。在高等学校的业务处理过程中，实际上已经采取了程序控制、审批控制、手续控制和凭证编号、复核、核对等措施，内部控制可以使经济业务和会计处理得以相互联系、相互制约，做到内部相互监督，从而防止错误的发生。即使发生错误，也易于自动检测和自动纠正，保证会计记录的正确和完整。通过内部牵制，校内各部门和有关人员之间相互审查、核对和制衡，避免一个人控制一项交易的全部环节，从而可以防止员工的舞弊行为，减少虚假财务报告的发生。

为达到财务报告可靠性的目标，内部控制在运行过程中，必须满足以下要求：

①保证学校的各类交易和事项都能够在恰当的会计期间及时记录在适当的账户内。

②保证会计报表的编制符合事业单位会计准则、财务通则和高等学校会计制度的要求和规定。

③高等学校账面资产和实际存在的资产定期核对，保证账实相符。

④实行所有会计信息都经过必要的复核手续，保证有关记录正确无误。

保证财务报告的真实可靠，是高等学校管理当局的首要责任，也是内部控制的首要目标。而防止舞弊仍然是内部控制的重要任务之一。

2.保证高等学校资产的安全完整。高等学校的资产与企业资产相同，也包括有形资产和无形资产，都会因为盗窃、滥用和意外损坏而遭受损失。在内部控制的施行过程中，不相容业务的分工，授权人与执行人，执行人与记账人，保管人、出纳员与会计人员，总账和明细账等得以分开，形成一种内部牵制的关系；同时限制接近财产和内部定期盘点核对制度，使得财产的收、付、存、用得以严密的控制，可以有效的防止贪污舞弊的发生，从而保证高等学校财产物资的安全完整。

高等学校内部控制在运行过程中，要保证财产物资的安全完整，必须满足以下要求：

①学校资产的记录和保管一定要彻底分开。

②任何资产的流动都必须进行详细的记录，不仅进入和流出学校要记录，而且学校内部之间流动也要进行详细的记录。

③建立完善的高等学校资产管理制度，包括奖惩制度。

④定期和不定期对资产进行盘点，确保资产的账面价值和实际数量一致。

3.改善高等学校的运行管理，提高学校的运行效率和效果。高等学校如同企业一样，也是一个由多部门、多种管理层次和多个管理环节组成经济体。在经济体内部，相互之间的沟通和协调变得非常重要。要提高管理运行的效率和效果，必须满足一下要求：

①高等学校内部组织要精简、权责划分要明确，使责任清晰而又划分明确、协调一致而又发挥作用，充分有效的发挥资源的潜力。

②高等学校要建立良好的信息沟通体系，使会计信息和其他各类经济信息快速在学校内部各个管理层次和业务执行系统之间流动，提高信息决策反应的效率。

③高等学校要建立业绩考评体系。对运行的效率进行准确的考核，对优秀的予以奖励，对落后的予以惩罚，形成有效的激励机制。

（4）遵守现行的各类法律、法规、规章、制度，遵守内部控制的基本规范和各类指引的规定要求，完全履行高校内部管理控制的各项制度。内部控制制度就是为确保高等学校对国家各项法律、法规得以全面履行的制度安排，只有全面履行，才能保证高等学校能在安全的环境发展和壮大。

（作者单位：安徽建筑工业学院）