提高国家审计独立性的外部条件思考

胡 伟

长期以来，审计（文中均指国家审计）系统内部一直非常重视如何提高审计效率，拓展审计功能，提升审计水平，注重“苦练内功”，对外部环境的强调反而退居其次。审计的独立性是审计的灵魂和本质特征，缺乏独立性，审计在某种程度上就失去了社会价值。对于国家审计来说，独立性更是耐以生存和发展的法宝。就当前的形式上看，国家审计的独立性程度还不是很高，受到其他因素制约的程度仍然较多。

一、影响国家审计独立性的三大因素

从逻辑上来看，发现问题和查实问题是两个紧密联系而又不同的阶段，而国家审计往往在查实问题上受到了很多干扰和制约。地方审计机关由地方政府和上级审计机关双重领导的模式下，地方审计行为往往会触及本地区政府的切身利益，在本位主义思想的影响下，政府部门可能会干预国家审计的正常工作。不少地方审计机关人员紧缺，项目繁多，要完成各项目标的考核，就不得不压缩每个项目的审计时间，独立公正的作出审计职业判断的可能性被降低，审计的质量得不到控制，审计风险不断扩大，审计的独立性更得不到保障。外部关系影响也成为影响审计独立性的另一“瓶颈”。审计的独立性，是指国家审计机关及其工作人员在取证过程中、拟定审计报告和意见及决定的过程中，能够充分保持自主权。实际上，在审计人员在审计过程中，经常会受到外部关系的影响，要求更改说法和结果的情况不在少数，审计人员在面对众多外部压力面前能否保持客观公正的审计态度要取决于审计人员个人的职业素养和审计机关整体抗压能力，这已经成为影响审计独立性的重大因素之一。

二、提高国家审计独立性的外部要求

在国家治理的大格局中，审计扮演着重要的角色。提高国家审计独立性不仅在于审计机关内部提升水平和能力，更在于外部条件的成熟和稳定，形成制度性、完备性的综合保障。

（一）提高审计的独立性就必须完善法律保障的完备性

法律保障的完备性是审计提高独立性的客观要求。一是权利的独立性保持。赋予审计更多更大的权利，特别是审计执法权要得到保障，坚决杜绝被审计单位和相关人员讨价还价、说人情、打招呼以及审计单位和相关人员欺上瞒下、走过场、与被审计单位私下达成协议、避重就轻合谋利益等损害审计独立性的行为发生，对在审计过程中损害审计独立性的行为视情节轻重给予惩罚，提高损害独立性的违法成本。二是保持组织和人事独立性。地方审计机关由地方政府和上级审计机关双重领导的模式可能是长期的过程，要改变这种模式需要修改宪法，但我们可以弱化审计部门隶属政府的模式，对于具体项目而言，大量采取上级审下级的原则来减少同体监督，尽量规避这种制度性的陷阱。人事上的不独立，将大大损坏审计独立性。三是经费的独立性保持。目前来看，很多地方的审计机关，特别是县一级的审计机关，审计经费的保障还不是很到位，导致了审计工作开展的难度较大，急于摆脱一审计就罚款的怪圈，却又无可奈何的把它当成了工作的重点。审计机关与被审计单位在经济利益上的博弈，大大削弱了审计机关的审计独立性。如果审计经费不能得到保障，审计项目的开展就会受到严重的影响，审计“免疫功能”的发挥就会成为空谈。审计经费的严格保障是提高审计独立性的必要条件之一。

（二）提高的审计独立性必须梳理行政体制的顺畅性

行政体制的顺畅性是审计提高独立性的前提条件。一是政策的一致性。我国各级政府和部门出台的政策很多，但是很多政策之间往往是有矛盾的或者是有漏洞的，这些政策的相互关系到底是并列或者递进的，是包含的还是互斥的，下级执行者在面对这些政策条文时具体要依据哪一部，很多时候大家都并不是清楚，导致执行力的偏差，政府行政效能受到损失。比如，在某地制定的流动人口管理条例中明确指出，可以为流动人口提供廉租房居住，但是国家廉租房管理条例里面对户籍却有着严格的要求，审计在面对此类问题时同样缺乏效率。二是财税体制的完善性。财权和事权不匹配，导致现阶段我国各级地方政府的审计报告中反复出现专项资金“挤占挪”的现象，在很多地方政府官员的眼中，只要没有个人违纪违规现象的存在，“挤占挪”现象根本就不能算问题，因此在各级地方政府的财政预算执行审计报告中，“挤占挪”现象年年出现，从来未得到真正的解决。如果财税体制更加完善，这种现象才能从根本上得到纠正。三是行政决策的连续性。地方政府的行政决策往往取决于地方行政领导的意图从而缺乏政策连续性。在审查老政策是否需要连续、新政策是否合理、是否经济效益时，审计评价缺乏统一的标准和尺度，这导致政策评价审计的独立性也受到了影响。

（三）提高审计的独立性就必须提升公众关注的广泛性

公众关注的广泛性是审计独立性提高的有效载体。一是重视审计宣传。实际上，虽然近些年国家审计的影响力不断提高，但是审计作为“经济卫士”在社会上的影响力还是很不够，很多人对审计的职能不清楚，还有些人甚至把“审计”和“统计”混为一谈，这恰恰说明审计缺乏宣传。但是审计项目往往都是关系民生，关乎民心。因此只有大力宣传审计，才能使大家重视审计，才能让审计事业深入人心，最终营造“关注审计、重视审计、呵护审计”的良好氛围。二是树立审计权威。审计在经济社会各大领域都有关联，通过审计移送给司法、检查机关的案件更是数不胜数，原国家开发银行副行长刘毅、原铁道部长刘志军的落马就有审计不可忽视的贡献。今后审计机关更是要抓大案要案，充分树立审计权威，让老百姓相信审计、重视审计，让审计观念深入人心。三是重视成果利用。审计机关有机会和各类单位打交道，往往收集到一些别单位所不了解但是可能又需要的信息，这就涉及到如何利用审计成果的问题，可以利用审计信息为其他有需要的单位和公众服务，用事实再次阐明审计是服务与监督并重的。如在社会保障资金审计和城镇保障性安居工程跟踪审计过后，审计部门充分利用已掌握的信息资源主动出击，为住房保障部门提供保障房申请人员资格认定，收到了良好的社会效果，既使住房保障管理部门感觉到认定充分可靠，又让申请对象感受到资格认定的公平和正义。

总之，提高国家审计独立性的外部条件被一一满足，绝不是一朝一夕的事，这需要国家改革继续推动，需要法律法规的进一步完善，更加需要监督者和被监督者的审计意识真正到位。

[1]叶檀.财权人事权独立是审计独立的前提.每日经济新闻，2006年02月27.

[2]李岱峰，张艳琴.国家审计独立性的技术性思考[J].审计月刊，2004（5）：28-29.