分税制对地区财政的影响及对策

韦玥娥

分税制对地区财政的影响及对策

韦玥娥

分税制是根据市场经济原则和公共财政理论确立的一种分级财政管理制度。它是指将国家的全部税种在中央政府和地方政府之间进行划分，以此确定中央财政和地方财政的收入范围，其实质是根据各级政府的事权确定其相应的财权，为各级政府行使相应的事权提供稳定的收入来源，是适应市场经济的现代财政管理体制。分税制作为一种经西方国家实践多年的，可以行之有效的处理中央与地方财政关系的方法，已得到了世界大多国家的认可。在我国，随着改革开放进程的深化，市场经济体制日益发展，与其他国家的经济往来越来越频繁，在这种国际与国内环境的双重作用下，原来的财政包干体制明显的不能适应市场经济客观要求的大环境，同时为了扭转在经济快速发展时期出现的国家财政收支失衡、赤字扩大和困难加剧的局面，我国在1994年出台分税制改革。分税制的实施，开始形成我国分税分级财政的框架，标志着我国财政改革终于从“行政分权”走向“经济性分权”；并大大规范了中央与地方在收入方面的分配关系，确保了中央“两个比重”的提高，夯实了中央的财政收支基础。

分税制的出台，虽然在一定程度上规范了中央与地方的收入分配关系。然而不可否认的是，受各种情况的影响与制约，分税制改革中还有一些不太规范的过渡性安排未能及时解决完善，最终形成了不利于基层财政科学发展的税种配置和财力分配格局。对于基层财政困难，应将其放到中国经济体制改革的大背境下进行分析，可以说，恰恰是分税体制改革的渐进性和制度变迁过程中的“路径依赖”，导致我国分税制改革具有不彻底性及之后的一系列问题。

一、分税制后地方财政的困难表现及原因

1.收入增长乏力，支出增长速度过快，给区财政带来了巨大的经济负担

以呼和浩特市新城区为例，自分税制以来，新城区财政收入呈总体上升趋势，但随着保工资、保基本、保重点等必要支出规模的不断上升，支出总量呈迅速增长，下图是我区以2010年到2015年为例，的收入与支出情况。

如图示，除2012年是特殊情况，因上级指标未及时下达，当年没来得及执行，所以当年支出较前一年支出，但下一年度支出迅速增加外。大体情况是收支逐年增长，但支出增长速度高于收入增长速度，支出所占收入比重越来越大。另外，根据受益原则以及地方政府在分配公共产品方面具有较中央政府有优势的理论，以及人们对社会公共服务的多样、高效化需求的提高，地方政府被要求对地区性公共产品进行越来越多地投资，这直接导致了基层政府必然要增加更多的事权和责任。作为基层的新城区政府，随着财力逐步向上级政府集中，事权没有减少，反而随着社会公众的公共需求日益多样化和差异化，呈扩大的趋势。且所要履行的事权，大都刚性强、所需支出基数大、增长也快，无法压缩。

新城区2010年—2015年财政收支情况比较　单位：万元

2.转移支付制度不够完善

在我区存在的转移支付方面的问题是，用于均衡财力的一般性转移支付较少，且时间滞后；有的审批时间较长，审批手续复杂，每一级层都有费用发生，最后只能有部分落到区里。而专项转移制度虽然增加了区本级收入，但因为专项转移支付都有专门的用途，且要求区里按比例配套，所以经常会出现的情况是，专项转移支付越多，区里面配套资金也越来越多，因为专项转移支付的硬性要求，加剧了区财政的支出压力，同时，也不利于区财政支出安排的统一协调。

二、对策措施

为了缓解日益增长的财政收支困难，新城区政府锐意进取，积极探索，针对体制方面存在的漏洞以及税收与支出方面存在的问题，着力从以下几方面进行了整改。

1.挖掘潜力，全面培育新财源

充分挖掘财政增收潜力，着力培育新的税收增长点。坚持依法治税，抓好重点税种、重点行业、重点企业的跟踪监控，实现应收尽收，确保财政收入稳定增长。一是坚持创新发展，着力提高发展的质量和效益。加快形成改革引领、创新驱动的发展机制，促进新技术、新产业、新业态蓬勃发展，打造发展新环境，形成发展新动力。抓好工业结构调整，着力提高工业经济增长质量。二是坚持协调发展，加快推进城乡发展一体化。大力推进大青山生态旅游业发展，使旅游业成为了我区新的经济增长点。三是坚持开放发展，不断提升开放发展的能力和水平。积极营造良好发展环境，加大招商引资力度，培育壮大各类市场主体，有目的的引进一批环保型、非资源依赖型、科技密集型项目，推进形成开放型经济格局。

2.逐步完善转移支付制度

积极向上级政府争取一般性转移资金支持，加快推进公共服务均等化。中央财政应根据地方政府的专项事权和突发事权为依据，压缩专项拨款补助规模，大幅度增加一般性转移支付额度与比重，建立复合转移支付制度，以一般性转移支付补助为主、以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充。其次，转移支付制度应科学化。中央与上级政府需根据地方政府的实际情况，充分考虑地域的发展程度，结合资金的使用效率，严格审查项目费用的分摊标准和分配方法，建立严格的制度约束，公开分配程序和过程，防止分配上的人为操作和随意性，统筹安排资金转移，真正实现专款专用。尽量杜绝在转移支付过程中靠拉关系、跑项目等人为因素安排资金，做到公平合理。

3.转变支出方式，科学合理安排支出，压缩财政供养范围

与中央、省市级财政的不同之处在于，区财政直接拨付资金到预算单位。所以，这就要求区财政安排支出时必须更为细化、透明、高效，对每一个财政支出项目都要事前预算，项目支出做到科学、合理、规范，并努力保证财政收支的平衡。要眼睛向内，在厉行节约，严控支出上狠下功夫，严格控制会议费、招待费、差旅费、水电费、出国考察培训费等支出，努力降低政府运行成本。严格控制非生产性建设支出；严格控制各类节庆活动支出，尽可能地通过市场化运作，减少财政拨款。其次是严格控制财政供养人员增长，配合组织与人社部门，全面清理吃空饷人员，对长期请休假人员，按文件规定逐月从工资里扣款，净化财政支出。再次是减少支出的随意性、盲目性。要坚持量入为出，按照“保工资、保稳定、保重点”的方针，把有限的资金用在刀刃上，支出重点首先要保证工资的发放和区级财政的正常运转。对农业、教育、科技以及一些基础产业和基础设施投资，社会保障支出和重点经济建设支出，财政应将这些作为财政支出的重点优先安排，并保持一定的增长速度、规模。

（作者单位：内蒙古呼和浩特市新城区财政局）