化解河北省政府债务风险的现实思考

官金华　常有新　常友玲

化解河北省政府债务风险的现实思考

官金华常有新常友玲

地方政府债务在应对金融危机、推动地方经济发展方面确实发挥了积极作用，但债务风险逐渐显现。河北省政府债务总体规模增长较快，而经济发展速度放缓，财政收支差额扩大，土地财政收入逐年减少，负有偿还责任债务占比上升，部分区域、部分投融资平台债务风险较高，这些都显示河北省政府债务存在一定的风险。而河北省位于首都周边，基本不能靠做大经济总量的办法化解债务，可以通过与社会资本的合作，减轻政府公共财政偿债压力，积极争取债券发行额度，优化债务结构，盘活国有资产，政府债务证券化等方式化解债务风险。

河北省政府；债务风险；系统性风险；债务证券化

政府债务是政府在市场经济活动中，作为市场的参与者利用自身信用筹集资金的一种方式，也是政府调度社会资金的一种方式。地方政府债务是地方政府为了弥补地方财政不足而借入的资金或为其他政府部门担保而承担的偿还义务。2008年政府为了应对国际金融危机对我国经济的冲击，出台了4万亿元的投资刺激计划，在4万亿元投资中，中央承担1.18万亿元，其余2.82万亿由地方财政解决。随着政策落地，地方政府债务急剧增加，2008年地方政府债务余额3.2万亿元，2013年6月底增加到10.89万亿元，2015年底达到16万亿。地方政府债务资金绝大部分投入到了基础设施建设和民生建设上，在应对金融危机、推动地方经济发展方面确实发挥了积极作用，但随着我国债务规模的扩大，各方专家学者对我国地方政府债务存在风险与否也展开了激烈的讨论。

一、河北省政府债务分析

（一）总体规模分析

河北省地方政府债务规模与全国情况保持了一致的增长趋势，河北省各级政府2010年负有偿还义务债务2567.75亿元，2013年6月底增加至3962.29亿元，2014年底达到5653亿元，增长幅度达到42.67%，2015年在国家强制实行地方政府债务天花板制度的管制下，年末债务余额为5888亿元。从2010年到2015年河北省政府债务增加了一倍多，尽管河北省政府债务总体规模在全国排在6000亿～8000亿元的第二梯队（李宁《债券》“各地政府债务规模及风险分析”），债务总额不算高，但总体来说河北省地方政府债务总体规模增长较快。

（二）负债率水平分析

反映地方政府负债率水平高低一般采用总债务率、债务负担率、债务依存度、财政赤字依存度、债务余额增长率等指标。总债务率是指年末债务余额与当年政府综合财力的比值，债务负担率等于期末债务余额除以当期GDP，债务依存度是当年债务收入与当年财政支出的比，财政赤字依存度是财政赤字占财政支出的比率，债务余额增长率等指标为每年债务增长金额除以上年度债务总额。本文结合这些指标国际公认合理水平，对比分析河北省整体债务率水平。

2013-2015年河北省地方债务指标对比

从总债务率、债务负担率这两个指标看，河北省政府债务水平处于合理范畴之内，但是财政赤字依存度和债务余额增长率两个指标高于国际公认合理水平，河北省财政赤字依存度逐年增加，在无其他资金来源渠道下，增加的财政赤字需通过靠举债弥补，2014年的数据充分说明了这一点，2015年债务依存度、债务余额增长率都很低，究其原因是中央政府对地方政府债务严格控制的结果，从财政赤字依存度可以看出2015年资金缺口比其他年份更大，政府本身资金匮乏，还本付息资金从何而来？所以结合5个指标分析，河北省政府债务存在一定的风险。

二、河北省政府债务风险分析

李宁在《债券》杂志发表的“各地政府债务规模及风险分析”中指出河北省政府债务总体规模在全国排位在6000亿～8000亿元的第二梯队，债务总额不算高，河北大学杨桂花教授在《会计之友》（2015年第5期）对“中国地方政府性债务风险综合评价及比较”后，得出河北省综合风险排名第七的结论，《河北省财政厅关于2015年末河北省政府债务限额的报告》预计河北省政府债务率为81.62%，认为河北省债务风险总体可控。

但是地方政府债务是否存在风险需要结合本地区经济发展状况进行分析，地方政府类似于一个企业，当企业盈利水平高时，负债率即使高一些问题也不大，但是当企业盈利水平下降，而负债率不断提高时，企业偿还借款的能力就值得怀疑了。本论文结合河北省经济发展具体情况分析政府债务风险问题。

（一）系统性风险

河北经济发展速度放缓导致债务系统性风险加大。第一，河北省GDP增速放慢，一般认为GDP增长率代表了本地区经济发展速度，河北省2015年GDP增长率仅为6.8%，全国排名倒数第五，但是债务负担率却是逐年增加。具体情况见图1。

图1　债务负担率和GDP增长率对比

从理论上讲，债务负担率和GDP增长率应保持相互协调增长，这样债务偿还才有保障。但是从上图我们可以看到，河北省债务负担率和GDP增长率出现了背离的趋势，也就是说河北省GDP增长率处于一个下降水平，而债务负担率却是逐年上升的。第二，河北省财政收支差额逐年扩大，2014年财政收支差额为873.5亿元，2015年达到1631.9亿元，增长近一倍，近期，部分市县已经暴露出因财政收入不足不能偿还到期债务。第三，土地财政收入逐年减少，河北省2014年、2015年政府报告都明确提到国土土地使用权出让收入和国有土地收益基金收入下降较多，作为还款重要来源的土地收入下降可能导致偿债资金出现缺口。

（二）部分区域债务风险较高

截至到2012年6月底，河北省共有6个地级市综合债务率超过100%，包括石家庄市241%、唐山市188%、邢台市153.2%、秦皇岛市147%、衡水市135%、张家口市129%。除此之外，河北部分县、区的综合债务率超过了200%，分别是张家口市桥东区为308%、张家口市桥西区为290%、邢台市桥西区为256%、邢台市桥东区为252%、承德市双桥区为214%。根据国际通用的风险测算标准60%计算，我省这6个地市都存在很大的债务风险。

（三）债务结构风险

2014年1月25日河北省审计厅公布了河北省政府债务的审计结果，截至到2013年6月30日，河北省各级政府负有偿还责任债务为3962.29亿元，占比52.73%，负有担保责任债务为949.44亿元，占比12.63%；可能承担一定救助责任债务为2603.03亿元，占比34.64%。债务划分后，负有担保责任的债务和救助责任的债务地方政府不再偿还，但是当一些项目因收入不足或无资金来源不能偿还的情况下，这些债务将再次划转为政府负有偿还责任债务，地方政府负有偿还责任债务占比将会上升，据有关专家估计，负有偿还责任的债务比例可能会达到90%。

图2：河北省部分地级市债务率

图3：河北省部分行政区域债务率

（四）部分投融资平台存在风险

2013年6月底，河北省共有217家融资平台，共融资1021.81亿元，占河北省政府债务的比重达到25.79%。不可否认，地方融资平台在地方经济建设方面起到了极其重要的作用，但是很多投融资平台公司管理上带有一定的行政色彩，投融资活动由地方政府直接主导或者间接控制，任职人员是由政府指派，专业不对口，缺乏市场管理经验，公司商业化运作程度不高，结果是部分投融资公司经营效益不佳，负债率高，财务风险较大。尤其是河北最大担保公司河北融投控股集团有限公司破产，涉资数百亿元，给地方政府债务风险敲响了警钟。

三、化解河北省政府债务的思考

政府债务如企业债务一样，如果一个企业经营周转良好，债务高一些也不一定就有风险，但河北省位于首都周边，属于重污染的省份，估计未来若干年河北省的GDP增幅都不会太高，别的省份用“做大经济总量”方式化解地方政府债务的方式在河北省可能不能实现，河北省政府债务的化解可以通过以下方式：

（一）对政府债务进行分类

政府债务可以分为一般责任债务和有经营收益项目的收益债务，对于收益债务进行剥离，进行市场化运作。收益债务一般包括高速公路、其他收费公路、污水处理厂、自来水厂、保障性住房等形成的债务。不同性质项目采用不同的方式进行运作，对有经营收益的项目，扩大民间资本的投入力度，开展政府、企业和社会多方参与的市场化运作方式，如PPP或BOT、BT、TOT等，这样可以搞活经济，使民间资本得到合理回报，又能减轻偿债压力。对于非经营性项目，由政府部门负起投资主体责任，所负债务由政府财政资金归还，但是项目运作必须采用公开招标方式，由专业公司进行市场化经营。对于非经营性项目，应组织专家对投资金额、融资金额进行分析论证，确保项目投融资控制在财力允许范围之内，避免债务风险发生。

（二）积极争取河北省政府债券发行额度，优化重组债务结构

2014年国务院发文规范地方政府举债融资制度，要求各地政府建立以政府债券为主体的融资机制。按2015年的平均融资成本测算，每置换1万亿元的地方政府存量债务，可为地方政府每年节约利息支出500亿元左右。2015年河北省置换政府债务1185亿元，降低了地方政府债务融资成本，有效地缓释了存量政府债务风险。2016年财政部发文明确继续发行地方债置换政府存量债务，机构预计2016年置换债务金额将超过5万亿元。河北省应抓住这一契机，多争取发行地方政府债券的额度，发行的债券一部分用于优化重组债务结构，即用长期负债置换流动负债，用低成本负债置换高成本负债，一部分用于基础设施建设、公用事业建设等。

（三）盘活国有资产，政府债务证券化

地方债务资金绝大部分投入到了基础设施建设和改善民生方面，河北省占比达82%以上。也就是说地方政府债务增加的同时，地方政府资产随之增加，这些资产大多数表现为是基础设施和土地，属于优质资产，这些资产已经升值或未来有较大升值空间，盘活这部分国有资产，可以增加地方政府财政收入，部分收入可以用来偿还债务。盘活这部分资产的方式可以直接出售或转让，但是由于目前资本市场不太完善，转让价格不易确定，转让过程较为容易产生腐败，可能会造成国有资产的流失。另一种方式是进行金融创新，将政府债务证券化，转移和分散政府债务风险。要推广政府债务证券化并在二级市场流通，一定要提高政府债务证券安全级别，保护投资者利益，吸引普通投资者。比如引入保险公司承担保证责任，政府可以对风险较高的存量债务购买保险公司保险产品，进而为政府债务提供担保，即政府针对其负债向商业保险公司购买保险产品，一旦政府无法到期按时偿还债务，则保险公司有义务替代政府偿还其担保债务。也可以是政府债券持有人（主要是大型金融机构）将其持有的政府债券打包包装，形成一种新的流通企业证券在二级资本市场流通，进而分散政府债券持有人的风险，减少政府债券的发行难度，提高发行效率。

（四）推进国有企业上市，适当时机减持国有上市公司股份

目前全国2800多家上市公司，总市值超过447900亿元，而河北省上市公司只有52家，市值6700多亿元，其中国有上市公司12家，市值将近750亿元，与国内其他省份相比较，河北省上市公司数量非常少，规模相对较小，国有上市公司更是少的可怜。河北省应该充分利用包括“新三板”市场在内的各种场内外资本市场，大力推进河北省国有企业上市。当土地出让收入大幅下降时，地方政府可以通过减持手中的国有上市公司股份偿还到期债务。减持国有上市公司的股份好处是对社会影响和经济影响都比较小，所以当地方政府发生债务危机时，减持国有上市公司股份是一个比较可行的解决方法。

地方政府债务风险已经显现，各地政府应高度重视，采取适当方式化解现有债务，控制新增债务规模。河北省债务情况又不同于其他省份，河北省处在首都周边，承接了北京污染企业，但同时面临着大气污染治理的重要任务，在调整产业结构、转变产业发展方式过程中，河北经济面临放缓趋势，而改善民生、加大基础设施建设资金缺口依然存在，河北省在化解地方政府债务上应走出自己一条新道路。

河北省地方政府债务风险识别、控制及化解研究，河北省科技厅，课题编号：15456229D（河北省软科学研究计划项目系列研究成果之一。

［1］四川银监局课题组.地方政府债务现状、成因、风险、监管及防范［J］.西南金融，2015（7）.

［2］李经纬，吴永敏.中国地方政府融资平台的债务重构与风险治理［J］.新金融，2014（11）.

［3］路振家，闫宁，范嘉琛.化解我国地方政府债务风险的现实思考与政策选择［J］.经济研究参考：201（40）.

（作者单位：河北环境工程学院、河北地质大学、东北大学秦皇岛分校）