预算单位财政资金支出现状之分析研究

钟 雷

预算单位财政资金支出现状之分析研究

钟 雷

现在，预算单位（主要指行政机关和事业单位）财政资金支出存在许多不规范甚至违纪违法的严重情况。这些行为主要表现在以下方面：公款吃喝、公费旅游、公车消费、违规建造楼堂馆所等，公务消费漏洞巨大且屡禁不止；超预算支出、超标准、超范围支出、虚列支出等不法不规现象较为普遍；预算执行进度缓慢，资金支付进度和工作进度不能匹配吻合，年终结余资金偏多，普遍存在年终突击花钱的情况；资金闲置、设备闲置、重复建设等情况比较严重，财政资金支出效率低下、资金浪费巨大，财政支出绩效管理有待加强；财政资金支出管理的透明度不高、信息不对称，社会公众参与程度低；财政预算资金安全系数低，贪污、挪用财政预算资金等违法乱纪行为层出不穷。认真分析这些问题产生的根源，找到有针对性的解决这些问题的办法，对于确保公共财政目标的实现，对于构建文明和谐、法纪严明的公共消费环境，对于保障财政预算资金安全，提高财政资金的使用效益，对于保证预算单位的可持续发展和保护预算单位的有关人员具有重大深远的现实意义。

一、主要原因

（一）监督制度软化和问责制度缺位是产生这些问题的体制性因素

1.监督制度软化问题

伴随着国家的政治经济体制改革不断深入以及社会主义市场经济快速发展，我国已经逐步建立了庞大的财政监督系统，形成了财政监督、审计监督、人大监督三者并立的体制格局。但是对财政资金收支监督软化的情况依然存在，特别是目前人大监督职能弱化的问题比较突出。

（1）人大监督。我国宪法、预算法、监督法对人大及其常委会监督预算的职能均做了规定，但人大预算监督功能仍然不能发挥出来，主要是①从监督主体看，部分人大代表缺乏财经专业知识，参政议政意识不强或者能力不足。人大财经工作机构人员配备不足，又缺乏专业人才，力量不够。②从监督对象看，政府及预算单位财政资金收支信息公开信息不够，一些财政资金收支游离于人大监督之外，使人大对政府及预算单位支出活动“想监督能监督但缺乏监督对象”。③从监督方式看，人大监督手段的单一性，限制了人大作用的发挥。目前人大及其常委会监督预算途径主要有二：一是会议期间听取审议报告；二是闭会期间人大常委会专门工作机构听取政府职能部门的汇报。其它途径不多。由于这些制约因素的存在，地方人大及其常委会对政府预算监督往往局限于形式上、程序上的监督，缺乏实质性内容，对家数众多、专业性很强、内容纷繁复杂的部门预算及执行更是难以接触涉及和有效监管，呈现真空状态，权力部门监督财政资金收支缺位的情况相当突出。

（2）财政监督。财政人员专业素养较高是财政监督的优势之一。但财政部门本身是预算编制、执行的管理部门，同时财政部门又承担预算监督责任的职能，在一定程度上这是“既当运动员，又当裁判员”，这种状况会导致监督力度存在打折扣的可能，监管效果有可能被内部削弱，加上财政机关目前业务工作面广量大、人员普遍紧张的实际，财政监督实在难以发挥应有作用。

（3）审计监督。随着财政体制改革的不断推进，部门预算、国库集中支付、财政转移支付、政府采购等制度相继建立和完善，对审计机关提出了严峻的挑战。总体讲审计机关和审计人员对财政职能变革的新情况、新问题还缺乏深入细致的了解和研究，审计方式和方法没有及时调整到位，缺乏创新意识，观念陈旧，工作方法和手段单一。事后查处多，事前事中控制少；专项检查、专案检查偏多，日常监督较缺乏经常性和连续性；传统手工查账方法运用得多，现代化电子化审查方法运用得少；较偏重于预算执行合法性和合规性，对部门预算编制的合理性、对财政资金使用的公平性、合理性、效益性，缺乏科学有效的评价等等，从而导致审计监督质量不高，监督检查效果不大。

社会监督是财政监督系统的重要组成部分。从这点来看，为深入贯彻执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，加快我国公共财政体系建设，近年财政部相继下发了推行财政预算信息公开的若干规范性文件，明确了财政预算信息公开的指导思想，明确了财政预算公开内容并要求重点公开政府预算、部门预算、预算执行、转移支付等。然而由于我国社会公众法制观念淡薄、传统思想的影响根深蒂固、行政体制改革不到位、部门权力过于集中、政府部门、预算单位本位主义严重、社会公众参政议政意识不强、能力不高等原因，虽然国家大力推行财政预算公开，但实际上中央部委机关、各级地方政府及预算单位愿意公开政府预算、部门预算、预算执行情况的仍然是少数。政府及预算部门对公共资源配置的决策过程有时就是主要领导“拍胸脯”、“拍脑袋”，技术专家、单位职工以及社会公众缺乏利益表达、参与决策、监督问责的机制平台。由于上述因素的存在，社会监督的作用远未发挥出来。只有还权于民，吸纳民众参与管理，并接受群众监督，实现公共财政资源科学合理地用诸社会公众，也就是只有建立起真正的公共财政体系，上述问题才能根本解决。

2.问责制度缺位问题

缺乏专门的法律规范，使问责制度落实缺少法理依据。目前，我国尚没有一部全国性专门的问责法律规范，只有一些行政制度和散见于相关法律中的规定，主要是《公务员法》、《党内监督条例（试行）》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。在这三种规范性文件中，只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其它两种规范文件只是党内纪律规范，行政问责还没有专门的、完善的成文法。正因为问责制法理依据不完善，问责处理在法律上缺乏可操作的程序依据，缺乏实施问责的内在驱动力和成熟的社会氛围。在问责制成熟的国家，问责制的运转依赖的是“失职就必须担责”的制度驱动力，“违规即追究”、“失职即问责”成为社会常态。但在我国，目前问责运转主要依赖于媒体和舆论的外在驱动，多数并非制度自动驱动。如果缺乏舆论关注或压力很小，问责程序很难会正常运转起来。在问责的范围上，问责一般仅停留在人命关天的大事上，如安全生产事故，在财政资金收支违法违纪方面实施问责少之又少。加上政府行政体制改革尚未到位，部门之间存在的职责不够清楚、权限不够明确，以至于在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。

问责主体缺乏独立性削弱了推动问责制度实施的权威性。按照法律法规的规定，审计机关享有一定的问责权利。但审计机关作为政府的一个职能部门，要监督政府自身和所属部门、单位，并对财政资金收支的违法违纪行为实施问责，其独立性难以保障，存在极大的局限性。许多预算单位财政资金收支不规范性和违纪违法问题，很多与本级政府的领导意图、地方利益、部门利益密切关联。一旦出现问题，各利害部门甚至政府都会出面要求审计监督不要过严，基于上级领导的权利高压和各种人情关系的考量，审计机关不少时候会以削弱监督问责制度的执行力度做了了结。许多问题被大事化小、小事化了，或者问题虽被写入审计报告，但到最后不再追究责任，问题单位及负责人员很少见到严厉的问责处罚。近年来虽然“审计风暴”强劲，但到最后往往变成温柔的“和风细雨”。

近年来，随着形势的发展变化，纪检部门对财政资金支出的监督日趋深入，逐渐形成一个特殊的监督系统。然而由于上述因素及其他原因的存在，纪检部门监督主体的权威性和独立性，并没有使问责制度落实的可能大大提升。如果没有严格的问责机制，如果不加大违法违纪者的付出成本，关于财政预算资金违纪违法行为只能是屡禁不止、屡查屡犯。问责制度落实任重道远。

（二）财经法规制度建设存在缺陷，是产生这些问题的制度性因素

从财经法规制度建设存在缺陷来看，主要存在以下问题：法律法规制度缺位、法律规范规章纵向、横向之间有冲突和矛盾、法律法规脱离实际、制度建设滞后等等。由于存在制度上的缺陷，预算单位在财政预算资金支出上出现了一些“合此不合彼”、“合理不合法”等现象。

法律法规制度缺位的情况。以预算变更为例，目前我国并无一项法律或法规全面系统地规定，哪些预算变更可以授权部门自行决定？哪些仅需财政部门同意再报人大备案？哪些则必须报人大事前审批？而且预算法对预算调整的定义非常模糊笼统，操作性不强，容易使得一些重要、应事前报人大审批的预算调整可以不用报批。再说预算调剂。《预算法》第五十七条规定：各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。这就是说预算调剂的审批权现在还控制在政府财政部门，意味着所有预算调剂都不用经人大审查批准，在一定程度上为许多部门的预算违规创造了条件。

部门规章规定上下级之间有冲突和矛盾的情况。如：农业系统的畜禽及畜禽产品检疫费是国家批准的行政事业性收费，长期以来按我市按财政部门规定实行预算管理，是典型的财政预算资金。国家及江苏省财政、农业等业务主管部门制定发布的有关文件均规定：“检疫、防疫等收入要专款专用，按照财政部门规定的使用范围和用途全部用于兽医卫生事业，作为防疫检疫等机构所需经费的补充，主要用于检疫检验设施的改造更新、疫情调查、科研经费以及其他有关防疫检疫事业所必要的开支，不得用于发放奖金提高福利待遇。除国家另有规定外，不得随意平调，不得挪作他用，并主动接受财政、物价部门的管理和监督”。也就是说按照国家规定，该项非税收入主要用于畜禽及畜禽产品防疫、检疫的工作经费，不得用于安排人员经费支出。但近年来徐州市个别单位用该项非税收入安排的支出并不符合国家规定，有大量检疫费收入被用于安排人员工资支出，还有少量检疫费收入被统筹、平调，形成较严重的超范围支出。这是因为近年来徐州市市级部门预算编制的有关办法均统一规定：①全额事业单位地方补贴（工资项目：在职及退休人员地方岗位生活补贴、差旅费包干、岗位考勤奖、考核奖）占单位非税收入在30%以内的，从非税收入中安排；超过30%的部分由财政拨款补助资金安排。②实行事业单位非税收入超收统筹政策，即对事业单位年终非税收入超收部分，全额事业单位按照40%、差额事业单位按照20%等等实行政府统筹，用于安排社会保障经费等缺口，即“合此不合彼”、“和彼不和此”。

有的时候制度建设滞后是超标准支出等财政资金支出问题产生的主要原因之一。徐州市1996年执行的机关事业单位工作人员差旅费报销标准，一直延用到2009年才更改成新标准。在这十四年中特别是近几年来，物价上涨幅度较大，旧标准差旅费报销标准如住宿费、交通费明显偏低，难以满足消费需求，预算单位只好对超出标准的差旅费默认或者变通处理。这是典型的“合理不合法“的现象。

（三）预算编制不科学不合理导致预算执行约束力不强是产生这些问题的技术性因素

“科学性、规范性与合理性”是部门预算编制总体要求。然而预算单位部门预算编制不科学、不合理、不规范却是一种普遍存在的现象，从而导致预算执行不严格，约束力不强，规范性不足，形成“先天性不足”。主要表现在三方面：一是会计人员对公用支出和项目支出概念掌握不清，主要是：项目支出的定义是什么，公用支出的定义是什么，哪些支出可以作为项目支出，哪些支出可以作为公用支出等把握不准，因此预算执行中以项目支出安排公用支出的情况屡见不鲜，有的预算单位即把大额的公务接待费用作为项目支出编入部门项目预算并执行；二是尽管财政部门每年都出台预算编制政策，规定了预算编制原则和要求，但实际不少预算单位预算编报不够细化、完整，项目预算的具体支出内容过于粗略，还未做到细化预算，如：某项目中多少用于专项设备购置、多少用于购置林木种苗等没有明细规定，形成预算执行进度缓慢、预算执行存在较大的随意性等问题。三是由于编制预算时对未来支出估计不准等原因，导致预算额度和实际需要额度相差过大，形成预算执行偏差。对某些项目的预算预计过低，导致在预算执行时资金衔接不上，无款可用，于是将其他项目的资金调剂、挤占挪用到该项目上使用；对某些项目的预算预计过高，脱离实际，使该项目的资金不能及时支付出去，而预算单位通常不情愿把花不完的资金上缴财政，从而导致巧立名目瞎花钱、乱花钱。因此经常出现这种现象；有钱花不出去，大量财政预算资金花在不需要的地方；另一方面，急需办理的事情却无款可用。

（四）预算单位负责人、会计人员职业道德素养和工作作风存在欠缺也是产生这些问题的原因之一

在预算单位，单位负责人肩负组织财政资金，决定财政资金使用的额度、方向、时间，并保证其使用合法合理、安全高效的重任，会计人员承担财务核算、监督管理之责。即使管理制度、问责制度非常健全完善，即使部门预算编制完全符合财政部门要求，如果预算单位负责人、会计人员职业道德素养和工作作风存在瑕疵短板，则上述问题的产生仍有可能。

有的会计人员职业操守不够、工作水平不高。具体表现在：对预算单位财政资金收支的法律法规制度不熟悉，理解不透，把握不准，用法律法规制度指导会计核算、财务管理的意识不足、能力不强。工作积极性主动性不够，与预算单位负责人沟通衔接少，使负责人缺少对财务会计工作的理解支持，财务会计的工作局面难以打开。工作思路陈旧，工作方式方法单一，缺乏创新思维，难以做到与时俱进，会计工作难以上水平。个别会计人员职业道德素养匮乏。遇到违法违纪违规的财政资金收支既不敢坚持原则勇于抵制，也不能做到按照《会计法》等规定向主管部门、财政审计等部门报告，结果放纵了这些违法违纪违规的发生，甚至有的时候个别会计人员就是违法违纪违规行为产生的始作俑者和积极参与者。

预算单位领导职业道德素养和工作作风存在欠缺是产生这些问题的非常重要原因。有的领导公共财政观念淡化，认为公家的钱不是自己的钱，想怎么花就怎么花，心中没有爱惜珍惜财政资金的想法，把制度的约束与控制抛之九霄云外，热衷于应酬交际，沉湎于吃喝玩乐，甚至带头追求腐化堕落的资本主义的生活方式，性质极为恶劣。财政审计部门本身是管理国家财政资金的权利部门，理应在财政支出管理上带头在社会上树立良好的风气，当好遵纪守法、合理消费模范和典型，但有些部门领导法制观念薄弱，政治敏感性不够，社会影响度考虑不周，搞过度消费、奢侈浪费，造成极坏的社会影响。兰州市财政局严重超标准建设豪华办公楼，被《焦点访谈》栏目曝光就是一例。有的领导疏于学习，思想观念转变较慢，法律法规意识淡薄，跟不上财政制度改革发展的形势，领导预算单位财务管理工作能力低下。有的领导不了解会计工作的职能作用，不能正确理解和支持会计工作，单位领导不理会会计人员建议而一意孤行的事实很常见，如果会计人员敢于坚持原则，个别思想素质差、怀有阴暗心理的部门领导就对其打击报复。由于我国长期不正确的政绩观和不科学的领导干部考核制度的影响，以及监督问责制度的缺位等原因，导致部分领导干部工作作风虚夸漂浮。不少领导决策前重听取汇报轻调查研究，决策时重政绩考量轻程序控制，执行时重任务完成轻效果实现，“拍脑袋工程”、“形象工程”、“政绩工程”比比皆是，重复建设、先建后毁的现象时有耳闻，造成财政资金的巨大浪费，甚至不少思想道德不端正的领导干部从这些工程、项目中贪污、受贿，严重影响到财政资金的安全。

二、改革措施

（一）思想认识方面

职能部门应围绕财政资金支出问题普遍开展一场“转变观念，树立新风”活动。各级领导干部要树立起正确的决策观、程序观、公共财政观。领导干部和广大公职人员要树立起正确的公务消费观，营造出人人自律、相互监督的社会氛围。各预算单位应当树立起正确的财政支出绩效观，树立起“超预算就是违纪违法”、“钱用的不好就是工作做得不好”的观念。财政部门应加强对会计人员职业道德修养和专业技术教育，特别重视加强对预算单位负责人财经法律法规知识的教育培训。

（二）体制机制方面

加快公共财政体系建设力度，深化预算管理制度改革，提高财政预算的公开性和透明度，充分引入财政民主制度，构建公众利益表达、参与决策、监督问责的平台，保障人民群众依法参加民主决策、民主管理和民主监督，促进政府及预算单位财政行为的程序化、规范化、法治化。约束财政资金支出决策权，针对不同层面的财政资金支出活动，研究制定科学的、全面的、有效的财政支出决策程序。遏制不正确的政绩观导致的冲动，应当配套改革人事管理体制，调整干部考核标准。

（三）管理制度方面

加强财政部门的预算管理职能，强化财政预算约束力。完善财经法律法规，改革不合理规章制度，推进政府绩效管理制度改革。加强制度建设，使制度安排有利于实现财政资金分配上的公平和效率。继续打造“阳光财政”，建立健全阳光工程、阳光项目制度。

（四）监督问责方面

整合财政资金支出监督资源。各监督机构之间要加强合作、互相配合、资源共享。充分发挥人大作用，建立社会监督平台。完善内部审计工作，审计部门要加强对内部审计工作的指导。纪检监察部门在财政支出监督中要发挥更大作用，重点担负两项责任：一是协调监督机构之间的关系；二是监督问责制度的执行。通过立法建立财政资金支出责任追究制度，明确承担法律责任的主体、追究责任的主体以及追究责任的具体程序。同时还应该进行一系列配套制度的改革。

（作者单位：徐州市林业技术指导站）