加强中小学校内部控制制度建设

王以斌



加强中小学校内部控制制度建设

王以斌

摘要：随着我国公共财政体制的建立和完善，中小学校教育管理体制改革也不断的深化，学校教育经费投入的总量和结构都发生了较大的变化，针对学校的资金管理和会计体系，目前加强学校内部控制制度建设将为进一步提高中小学校内部管理水平，合理保证学校资产安全完整，有效提高资金的使用效率，为加强廉政风险防控机制提供保障。

关键词：中小学校；内部控制；问题；制度建设

一、加强中小学校内部控制制度建设的意义

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对教育管理提出了具体的要求：“严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律。加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度。”中小学校的教育经费主要来自于财政拨款，属于公共财政的组成部分，如何提高财政资金的使用效率，避免资金的浪费和不合理配置，是中小学校教育管理的重要课题。采用内部控制的管理体系，可有效提高中小学校财务行为，加强财务管理和监督，保证中小学校内部控制目标的完成。为此建立和完善中小学校内部控制制度具有重要意义。

一是保证学校资产安全和使用有效的需要。中小学校资产是公共财政的组成部分，而公共财政主要由税收贡献。内部控制在保证学校资产安全和有效使用的作用，对有效控制和逐步降低公共财政份额在国民生产总值中的占比有积极意义。

二是有效防范舞弊和预防腐败的需要。中小学校管理一般实行校长负责制，校长对学校资金的使用往往有最终的决定权。学校建立和实施内部控制制度，可有效约束校长在资金使用上的“一言堂”现象，制衡校长过于集中的权力，从而有效防范舞弊和预防腐败。

三是提高学校公共服务效率和效果的需要。中小学校提供的产品是教育服务，是对青少年的教育和培养，属于公共服务的范畴。青少年是未来社会进步和发展的主要力量。通过学校内部控制，使中小学校更好地提高教育质量和获得更多的优质教育资源，可为中小学校向社会提供合格及优秀人才提供保障。

二、中小学校内部控制制度建设中存在的问题

（一）内部控制体制欠完善

2012年11月，财政部根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕22号）。对进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设做出了具体规定。当年12月，财政部又相继出台了《事业单位财务规则》（2012年财政部令第68号）、《事业单位会计准则》（2012年财政部令第72号），根据《事业单位财务规则》和国家有关法律制度，修订印发了《中小学校财务制度》（财教〔2012〕489号），2013年12月，结合新修订的《中小学校财务制度》，修订印发了《中小学校会计制度》（财会〔2013〕28号），对中小学校预算管理、财务管理、会计核算、会计信息等都提出了新的要求，但是，财政部至今没有发布中小学校内部控制规范，只能参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》执行，但学校有其特殊的经济活动，因无章可循和统一的评价标准，使得中小学校不清楚内部控制制度建设的内涵，一般都以财务规章制度代替内部控制制度，仅就经费开支范围、标准等实施控制，对业务流程控制无从涉及，使得中小学校难以全面推进内部控制。

（二）学校财务部门弱势，导致会计的控制作用难以发挥

一是财务部门机构设置不合理，难以起到内部控制的牵头作用。目前我市中小学校大都没有单独设立财务部门，只是在总务处下设会计岗位，会计的监督职能无法有效实施，会计对学校经济运行过程中的各个环节，特别在资产使用和安全、重大决策方面难以进行有效的控制。二是关键岗位分工不明确，导致内部控制牵制作用难以发挥。规模较小的学校根本没有设置会计岗位，相关的会计业务如：现金收付、会计的记录和计量、会计的审核等工作全部由一人负责，使的不相容岗位之间的相互制衡作用完全消失，使内部控制难以实现。三是会计基础工作不规范，如随意设置会计科目、没有定期盘点库存现金和核对银行存款余额等，影响了学校资金的使用和安全，造成资产价值不真实，给真实反映学校财务信息增加了难度。

（三）预算编制的科学性和预算执行约束力不够

中小学校业务层面内部控制主要包括预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目和合同控制六项经济业务，现阶段中小学校在业务层面控制中存在不平衡现象，如预算业务控制中的预算编制、预算执行和预算绩效评价监督等方面存在不少问题，一是预算编制方面，学校预算工作职责不明确，财务部门与业务部门缺乏有效沟通。究其原因，主要是业务部门对预算编制工作的认识不足，总觉的预算编制是财务部门的事和本部门没有多大关系，能推则推，而财务部门又因不知道业务部门的具体工作安排而无法编制和实际工作相适应的预算，导致预算编制与预算执行，预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等经济活动脱节；另外，在项目预算编制上不够细化、粗糙，随意性大等问题依然存在，主要是因为，前期预算工作中没有做到“立项有依据、计算按标准”，执行时导致有些项目资金有结余，有些项目资金超支的现象。二是预算执行过程中不善于总结分析，处室之间沟通不畅，导致部分预算项目执行偏快或偏慢现象，影响学校预算支出的进度和资金使用效率。三是预算评价监督机制不够健全，对预算绩效评价只注重形式，缺乏有效的、权威的、系统的评价体系；在监督手段方面，信息化应用滞后，与预算编制、执行环节结合不够紧密。

（四）内部控制缺乏有效的评价和监督机制

学校内部控制评价和监督的缺失主要存在以下几方面的问题，中小学校内部控制评价体系没有统一认可的标准，缺乏权威性，学校不知道如何根据内部控制的框架和构成要素来系统地确定评价的内容与指标体系。目前，我市多数学校没有单独的内控制度评价办法，只有少数学校在其他制度中有少量涉及，但也缺乏规范性和系统性；少数开展内部控制评价的学校，参予评价的人员普遍没有评价意识，专业知识也有待于提高。中小学校内部审计机构大都不够完善，基本上以内审小组的形式存在，而内审小组成员大都由学校领导、财务和监察人员组成，致使内审机构先天不足，缺乏独立监督可能。学校内部控制评价和监督往往只注重形式，难以有效发挥评价与监督的效果。

三、加强中小学内部控制制度建设的对策

（一）要把内部控制制度建设纳入中小学校发展的轨道

2016年1月，浙江省委办公厅下发了《关于印发＜省委十三届六次全会重要工作任务实施规划（2015—2020年）＞的通知》（浙委办发〔2015〕71号），将行政事业单位内部控制规范实施，列入省委十三届六次全会依法治国重要工作任务，要求各级财政部门建立相应的内部控制年度考核机制。中小学校作为事业单位的重要组成部分，我市教育主管部门应尽早把中小学校实施内部控制制度纳入当地教育发展规划，使中小学校实施内部控制有据可依，分阶段、分步骤地在中小学校中逐步推进。教育主管部门应根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的精神，结合本地区的实际情况制订统一的《教育系统内部控制规范》，并制订相应的推进方案。各学校要按照当地教育发展规划、《教育系统内部控制规范》和推进方案并结合学校实际情况制订适合本校的内部控制制度。内部控制工作要纳入学校年度计划，学校内部各部门要制订好年度工作计划，明确内部控制的目标和任务，并将内部控制工作纳入学校年度考核。同时，要加大宣传力度，提高学校教职员工的内部控制意识，使内部控制在学校管理中发挥积极作用。

（二）要建立良好的内部控制制度运行机制和运行环境

财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定：“单位应当单独设置内部控制职能部门，或者确定负责内部控制建设和实施工作的牵头部门。牵头部门一般应由各单位主管财务的工作部门担当。”财务部门是中小学校开展内部控制制度建设以及进一步进行内部控制实施的重要部门，应当加以强化。首先，教育主管部门应根据学校办学规模对有条件的学校单独设立财务部门，使财务、总务、基建等部门或岗位之间形成相互沟通、相互协调；对条件暂不存熟的学校要单独设置履行财务职能的各类岗位，如：会计和出纳岗位，对不相容岗位进行分离控制，对关键岗位进行合理分工，明确岗位职责，使各岗位之间应有的牵制和监督作用能够发挥出来；要明确财务部门为内部控制牵头部门，负责组织协调学校内部控制的日常工作，提出学校内部控制建设的具体方案，突出财务部门在内部控制中的重要地位；要强化学校内审、纪监部门履行内部控制评价监督责职，对学校经济业务的内部控制进行有效的评价监督。其次，建立健全议事决策机制，明确学校重大事项集体决策制度，有效约束教育管理者在资金使用上的“一言堂”现象，制衡学校管理者权力过分集中，强化对内部权力的制约和监督。

（三）要着重解决学校业务层面内部控制的重点问题

学校业务层面内部控制六项经济业务中，预算管理控制和资产管理控制贯穿于中小学校经济活动的全过程，在内部控制中占举足轻重的作用，下面仅从这两方面进行阐述。一是预算管理控制。（1）要完善预算管理制度建设；成立以校长为首的、财务、总务、教务、基建负责人参加的预算编制小组，明确各处室在预算编制中的职责，形成相互联动机制；财务部门要在准确领会预算编制政策同时做好宣传、培训和前期基础数据的准备；预算方案要以“细”字当头，各类预算项目的收入和支出要落实到各处室、个人、有些要精准到时间安排，明确资金的使用用途、金额，对新增项目和重大项目立项要建立预评审机制；要对学校预算的合理性和合规性进行审核，确保预算编制相关信息的真实、准确、完整。（2）要加强预算执行的严肃性，预算一经批复，即具有法律的权威性和严肃性，学校预算执行环节是学校依法治教的组成部分，要确保教育资金在预算限额内专款专用，严禁未经同级财政部门批准自行改变资金的使用用途。（3）要建立预算监督制度，财务部门要定期反馈预算执行情况，分析存在的问题，提出改进措施；要建立预决算公开制度，经主管部门批复的预决算要在学校网站上公开，接受教职员工的监督。二是资产管理控制，中小学校资产主来源于政府投入，属于国有资产。主要包括固定资产、货币资金、债权等，其中货币资金流动性最强，风险也最大，需要学校重点加以防范，要建立和健全现金及各种存款的内部管理制度，对资金管理环节的不相容岗位要分离控制，实施大额公款竟争性存放，确保国有资产安全完整。学校要凝聚处室合力，健全和完善学校内部控制，特别是与财务报告信息公开相关的内部控制，保证中小学校信息披露真实、准确、完整。

（四）要建立和完善内部控制评价和监督体系

建议财政部门根据有关规定出台适合中小学校的内部控制评价体系，设置一系列适合中小学校的内控评价指标，如：内部控制建设和执行，财务信息真实、准确、完整，重大经济决策，国有资产保值，学校领导廉洁自律，校园文化建设等方面评价指标。教育主管部门要将内部控制评价纳入对校长的年度考核计划；建立内部控制评价人员继续教育制度，不断提升评价人员专业业务水平和内部控制评价意识；有条件的中小学校要单独设置内审和监察机构，配备德才兼备的专职人员，对学校的“事”、“人”全面进行管理，不断完善中小学校内部控制评价和监督机制。

四、结语

综上所述，中小学校作为特殊的事业单位，有其特定的内部控制风险，需要设计出一套符合中小学校实际的内部控制规范，严格遵守不相容岗位分离，确保学校经济活动的决策、执行、监督相互分离相互制约，有效防范舞弊和预防腐败；需要提高预算控制的科学管理，在加大教育投资力度的同时，提高教育资金的使用效率，避免资金的浪费和不合理配置；需要建立有效的内部控制评价和监督机制，对内部控制的有效性进行评价和监督，确保内部控制目标保质保量地完成。因此，加强中小学校内部控制制度建设将有助于财政资源的有效配置，使在一定的区域内所有学校能相对均衡发展，每个学校获得相同的教育资源。

参考文献：

［1］高庆峰.高等学校内部控制制度建设问题及对策.会计之友2013，（01）：126-128.

［2］叶霁.行政事业单位预算管理中存在的问题与对策.会计师，2014，（08）：70-71.

［3］秦丽姝.试论高校财务内部控制体系的构建与完善.中国总会计师，2016，（01）：92-93.

［4］朱丽华.高等学校内部控制制度建设问题及对策.中国总会计师，2016，（01）：96-97.

（作者单位：浙江省绍兴市教育局）