我国金融监管框架改革的若干思考

孙杰

摘要：在互联网金融背景和混业经营趋势下，我国“一行三会”分业监管制度弊端尽显，仅仅通过“加强监管”，很难有效防止金融风险的发生。文章通过文献研究法，回顾中国金融监管制度的发展历程及其现状，分析其与现代混业经营趋势之间不可调和的矛盾。认为：分业监管难以适应当前业态发展，统一监管已成趋势。“一行三会”的监管格局势必要改革，改革最终的方向是在“三会”的基础上建立中国金融监督管理委员会，形成一个统一监管、分工明确、协调合作的现代化金融监管结构。

关键词：金融监管；混业经营；中国金融监督管理委员会

一、前言

金融发展经历了混业经营到分业经营，再到混业经营的发展历程。一方面，混业经营使得单一业务多元化；另一方面，可以增加金融机构收入。随着我国金融创新发展，以衍生品市场为标志的多层次金融市场形成，金融控股公司成为金融机构的主要组织形式，分业监管模式已难适应需求，金融监管改革势在必行。本文拟从宏观上分析以混业经营与金融创新为实质，以金融控股公司与互联网金融为形式，导致的金融监管重复、监管空白问题，并对以后的金融发展趋势提出针对性意见，提出新的金融监管框架构建思路，在不撤销三会的基础上，通过过渡，最终形成以中国金融监督管理委员会为主，以中国人民银行为辅的“双峰型”监管机构。

二、中国金融监管体制的发展与现状分析

（一）中国金融监管体制的发展历程

1. 金融监管的初始萌芽阶段。1949～1978年，计划经济体制下，我国金融市场发展程度较低，只有一家银行——中国人民银行，央行同时具有宏观调控与金融监管职能。人民银行的工作重心是信贷资金管理与宏观调控，其金融监管作用并不明显。1992年之前，我国始终实行集中统一管理，央行是我国金融市场的监管主体。

2. 1993～1994年，分业经营界限被打破，我国进入整顿式监管阶段。混业经营的收入来源更广，几大国有商业银行在利益机制驱动下，开始向证券、保险等领域拓展，打破分工界限，造成实际意义上的“混业经营”，导致了当时的金融泡沫，造成金融监管的混乱。央行提出严格治理，各地人民银行分行加强金融合规监管，处理了大批擅自调整利率、越权批设金融机构等商业银行问题。

3. 1995～1997年，我国金融监管进入有法可依阶段。经过两年多的整顿式监管，国有商业银行和其他商业银行基本上不再进行证券、信托、房地产等投资。由于之前商业银行违规混业经营造成的混乱局面，我国于1994～1995年之间颁布了多条金融监管法规，对金融市场和金融行为进行监管。人民代表大会讨论并通过了《中国人民银行法》，我国金融监管从此有法可依。

4. 1997～2003年，“一行三会”分业监管体制逐渐形成。1997年，东南亚金融危机暴露出国家银行统一监管体制的弊端，中国证监会、保监会应运而生。2003年3月，第十届全国人大会议，经决议，成立中国银监会，负责监管商业银行和存款类金融机构，而中国人民银行的监管职能仅限于监管货币、外汇市场。我国由集中统一管理体制最终发展成“一行三会”的分业监管体制。

5. 2003至今，分业监管体制继续深化阶段。我国在“一行三会”分业监管体制形成之后，一方面实行分业经营、分业监管，另一方面，又学习国外经验，开展部分混业经营试点，这就造成了分业监管体制与混业经营现状共存的局面。为加强金融监管，控制风险，“三会”在2004年共同签署了《备忘录》，并由央行牵头建立了“监管联席会议机制”。

（二）中国金融监管体制现状

根据 《中国人民银行法》等有关规定，我国现阶段金融行业实行分业经营，分业监管体制，监管主体是“一行三会”。一行指的是中国人民银行，央行的监管范围是货币市场和外汇市场；而银监会负责统一监管全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构；证监会负责统一监管全国证券市场和期货市场；保监会负责统一监管全国保险市场。

三、我国金融监管体制框架的问题分析

（一）金融机构的业务界限逐渐模糊，导致我国金融监管难度加大

根据央行发布的《商业银行中间业务暂行规定》，商业银行可进行代理证券业务、代理保险业务、各类投资基金托管等业务。这对传统的证券、保险业务有一定的替代性。同时，证券公司账户在某种意义上也带有储蓄作用，只是“利率”波动较大。此外，随着保险公司不断推出新的保险品种，这些保险业务均有一定的证券投资功能或者银行储蓄功能。金融行业之间的业务界限逐渐模糊，且存在替代作用，造成金融监管对象的不明，导致分业监管难度增加。

（二）金融控股公司监管难

随着我国金融混业试点的开放，金融控股公司成为主要组织形式。现阶段，我国金融控股公司主要分为经营性控股公司和纯粹型控股公司。具体分类情况如图1。

由于控股公司可通过附属机构进行银行、证券、保险等业务，而分业监管的基础就是严格的分业经营，所以该种监管模式很难对金融控股公司进行有效监管。首先，金融控股公司及其子公司间交叉持股使得子公司独立法人的地位受到质疑，交叉持股導致了子公司法人结构的复杂化；由于跨国经营或者人员调动又使得金融控股公司及其子公司间管理人员层次复杂化；而控股公司（或其子公司）由于涉及的经营业务种类多又使得经营复杂化。复杂化程度高，一方面，由于信息不对称，加剧了控股公司与监管主体间的矛盾，容易造成监管漏洞；另一方面，由于其经营业务的不同，所以也可能导致多方监管。其次，各个监管主体的监管目的、标准和侧重不同，导致金融控股公司在不同的金融监管主体间采取相应的措施进行规避监管。这也间接增加了各个监管主体对金融控股公司监管的难度。最后，即便各金融监管主体能够有效监管金融控股公司相应的经营业务，但是金融控股公司内部的关联交易和人员流转、利益输送却难以监控，容易造成金融风险，出现监管真空。此外，即便有了“部际联席会议制度”，由于信息传递存在滞后，因此监管联席会议制的作用并不明显，且当意见不统一时，没有一个真正的“决策”机构。

（三）综合经营的外资金融机构涌入，我国分业监管模式面临新的挑战

在加入WTO之后，我国的金融市场已经成为国际金融市场重要组成部分，大量外资机构进驻。多数的外资机构都实行混业经营，许多商业银行业务、证券业务、保险业务虽挂靠在不同机构，但同属一个金融集团，相互之间可以互通信息、人员、资金，这就有可能存在关联交易和利益输送，增加金融监管的难度。换言之，混业经营以外资机构的背景在我国进行更难监管的金融活动。

（四）金融创新难以监管

金融创新始于20世纪60年代，由于监管缺乏预见性，对于新生事物很可能出现监管真空。金融创新是抽象概念，其主要代表是金融衍生物。金融衍生物将其易变性特点作用于证券市场，进一步扩散到整个金融市场。易变性导致高风险的产生，加大了金融监管的难度。一方面，我国需要以金融衍生品为代表的金融创新，顺应经济发展趋势，促进金融多元化发展。另一方面，以杠杆投资为特点的金融衍生品使金融风险不断增加，市场波动更加频繁，加剧了我国金融系统的脆弱性。就我国目前的监管模式来说，金融创新难以监管的主要原因在于：第一、金融创新可能是创造性变革产生的新事物，现行的监管体制不能对新生问题进行可预见监管；第二、金融创新产生的金融工具的优、缺点往往在一段时间后才会显现，相应的监管办法只能逐渐完善；第三、风险控制在于使用金融创新的机构本身，其责任只能在风险发生以后追究。所以，金融创新（这里主要指金融衍生品）在扩大风险与收益的同时，给金融监管造成了新难题。

（五）日益发展的互联网金融缺乏有效监管

互联网金融将金融业务与互联网平台结合，通过互联网手段来提供传统金融服务，是一种金融手段的创新，缺乏相应的监管主体，存在大量的监管空白。首先，互联网金融进一步推进了混业经营的发展，这对我国分业监管的现状是一种打击；而分业监管规定了互联网金融只能进行分业经营，这也阻碍着互联网金融的发展。其次，互联网金融属于金融创新，目前没有监管机构可以对其进行完全监管，需要构建新的监管方式，而构建新监管机构会造成监管成本的上升。金融创新性可能导致无效监管问题，而无效监管又会造成高昂的重置成本。再次，我国征信体制不够完善，互联网金融出现问题时，往往只能事后弥补。由经济基础薄弱和信用体系问题导致的P2P平台倒闭，相关负责人失踪或携资出逃，这也导致了互联网金融问题。最后，我国暂时没有设立专门的互联网金融法规，，法律规章缺失的问题日益突出，已经严重影响依法监管工作的展开。

鉴于以上分析，我国分业监管体制存在的问题：第一、分业监管部门各成体系，虽然加强了其专业性和独立性，但是缺乏一套有效的联动监管体系，“部际联席会议机制”看似形成了协调机制，然而其间的利益冲突，还有行政等级的平行都削减了联席会议制度该有的作用。第二、不同金融机构之间业务的交叉，各行业可经营业务界限逐渐模糊，涉及多行业的金融监管需要多方部门协调才能完成，由于协调的时间跨度较大，在此期间可能导致监管重复，也可能出现监管漏洞。第三、分业监管主体部门之间权、责、利划分不明，监管合力作用甚微，过于依赖政府机构的监管，而忽略了行业自律监管和外部监管的作用。第四、分业监管体制下，监管主体很难全面掌握混业经营金融机构的实际风险，金融体系整体性风险缺乏统一的监管当局进行把控。

四、关于改革和完善金融监管框架的总体思路

（一）中国金融监管框架改革的目标

金融危机使得各国开始思考其监管模式的弊端，为各国金融监管制度改革提供了契机。2010年7月，美国总统奥巴马签署了商讨已久的《多德一弗兰克法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），该金融法案以保护中小投资者合法权益为核心，新监管法的颁布使得美国的金融监管制度发生了巨大变化；2011年6月，英国政府正式发布白皮书：《金融监管新方法》（The New Approach to Financial Regulation： The Blueprint for Reform），全面改革英国金融监管体制，该法案彻底改变了英国传统的金融监管体系。通过学习各国金融监管改革的方案，可知：混业经营已成大势所趋，从长远看，应当变分业监管为混业监管，建立一个统一监管，分工明确，协调合作的现代化金融监管框架。

（二）构建我国新的金融监管体制的总体思路

改革金融监管框架并非一蹴而就，要通過过渡措施逐步转变。考虑到目前混业经营下出现的问题，最好的解决方案是成立中国金融监管协调委员会，经过若干过渡之后最终实现统一监管。

1. 成立中国金融监管协调委员会，协调一行三会。针对以混业经营与金融创新为实质，以控股公司和互联网金融为形式，导致的监管主体不明，监管重复与监管真空问题，成立协调委员会进行协调监管是当下最好的解决方法。建议成立中国金融监管协调委员会，隶属国务院，当出现重大金融监管问题、或者监管机构间发生利益冲突时，进行协调，统一管理三会，解决这些年来平行“部级”难决断的尴尬。短期内，该机构还应具有协调中国人民银行与金融监管政策的功能，以便在短期内处理突发事件、维护金融稳定，增强信息共享机制。如此一来，金融控股公司和互联网金融便有了真正的金融监管主体，分业监管与混业监管之间的矛盾也可以暂时缓解。

对于金融控股公司，在具体监管内容上，监管协调委员会可以直接协调三会分别监管与其相关的金融服务内容，实行功能监管。在母公司层面，明确准入资格，设立完善的进入和退出机制，对控股范围和比例作出明确规定。子公司层面，及时获取各子公司的合并报表及资产情况，防止资金违规外流。同时，由中国金融协调管理委员会制定《金融控股公司相关事宜的暂行规定》，要求控股公司对其子公司进行内部风险管理和设置“防火墙”制度。

对于互联网监管，业务内容繁杂，只能对现行的互联网金融业务进行监管，待其发展成熟以后，再行制定相关法规，设立对应的监管机构。该阶段中，监管协调委员会负责对互联网金融进行协调监管。余额宝及其他“宝系列”同属网络理财产品，由于其“基金性质”并且涉及第三方支付，应由央行牵头，证监会配合监管。第三方支付的业务基础是电子货币支付，应当划归中国人民银行监管。P2P属于网上贷款业务，其业务基础是信贷业务，应当划归银监会管理。比特币基于虚拟货币属性（类似黄金）应划归中国人民银行监管；众筹融资业务由证监会负责；而涉及保险性质的互联网金融业务由保监会负责。这一阶段的改革的监管框架大致如图2。

2. 改革并完善我国金融监管体系。为适应现代金融市场发展，在中国金融监管协调委员会的基础上，成立中国金融监督管理委员会，与央行形成“一行一会”監管机制，共同构成我国金融监管的新框架。金监会的目标是金融稳定，核心是保护投资者利益，统筹方法是协调监管，具有凌驾于三会之上的监管权责。建议其负责人由主管金融的副总理或国务委员担任，成员从三会中调任。同时，为了更好发挥其作用，建议金监会下设：金融稳定委员会，投资者保护委员会，监管协调委员会。具体机构设置如图3。

中国金融监督管理委员会直属于国务院，负责我国金融机构和金融市场的统一监管。金监会之下设立四个分监会，与上一阶段相比，增设互联网金融监管协会，专门负责互联网金融行业监管。混业经营大趋势下，根据各金融机构（不包括只经营互联网金融业务的公司）所经营业务性质与占比不同，将控股公司划分为银行类、证券业、保险类三类金融控股公司，分别由改革完善后的银监会、证监会、保监会监管。混业经营趋势下，应转变监管理念，以审慎监管为原则，以功能监管为方法进行混业监管。为调整各监管机构对于混业监管的不适，建议在三会中实行人员的流动制，保证每个机构中有其他机构调任的人员，以此提高新的机构对混业经营的监管能力。金监会内设新的金融监管协调委员会，负责制订金融监管政策和法规，协调各监管机构之间的关系。金融稳定委员会负责维护金融发展的稳定，避免出现过大的行业波动。投资者保护委员会负责构建一个良好的投资环境，保护投资者合法权益。中国人民银行主要负责制定和执行货币政策，同时也有监管货币市场和外汇市场的职责。最终形成以中国金融监督管理委员会为核心，中国人民银行为补充的“一行一会”“双峰型”监管模式。

五、完善我国新的金融监管体制的建议

1. 建立、健全我国金融机构的内控机制。我国的金融机构大多设有一套内控制度，不过由于金融行业的发展，开始出现了不适应的地方，需要对我国内控机制进行进完善。首先，完善内部稽核机构。其次，完善内部稽核评价制度。最后，完善信息管理系统。

2. 构建我国金融业的行业自律机构。从发达国家经验来看，自发形成的同业公会或协会是各地区金融监督与管理的有效补充。我国目前处于混业经营和分业监管的矛盾期，迫切需要建立有效的同业公会制度对金融业起暂时性的补充监管作用。此外，行业自律机构还有行业协调和促使金融稳定发展的作用。

3. 构建适应混业经营的新法规，完善我国金融监管的法律。我国现行法规确定了金融机构的类别及其经营范围，建议尽快由央行牵头，同三会讨论，共同制定《金融控股公司监管暂行条例》，确定控股公司可进行经营的业务种类，明确监管主体。此外，为填补互联网金融方面的法律空白，应尽快制定《互联网金融监管暂行办法》，对互联网金融可涉及的业务，进入与退出条例进行说明，针对互联网金融的不稳定性与高风险性进行特别提示，违反者应加大惩处力度。

4. 加强金融监管的国际合作。随着经济全球化发展，金融一体化趋势明显，金融危机的发生存在“扩散效应”，因此金融监管亦成为国际关注问题。为了维持金融稳定，需要加强同其他国家的金融监管合作。同时，随着区域间经济的发展，为响应国家战略，我国应该积极同东亚国家，东盟等区域组织进行金融监管合作。在多边金融监管合作层面，要加强与我国互有金融交易往来国家的监管合作，借鉴他国监管经验，不断完善我国监管体制，取长补短。

参考文献：

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[5]华桂宏，成春林.重新认识金融创新——对我国金融业混业趋势与现行分业监管的思考[J].财经科学，2004（01）.

（作者单位：江苏师范大学商学院）