通过执行预算法加强对财政专项资金的动态管理

钭林

摘要：文章在针对项目单位违法违规使用财政专项资金的背景下，分析依据预算法对财政专项资金加强动态管理的必要性。结合预算法的规定，提出有效实施财政专项资金动态管理的对策建议，希望能够减少财政专项资金使用中违法违规事项的发生，提高财政专项资金的使用效率（此文案例纯属虚构）。

关键词：预算法；财政专项资金；项目单位；动态管理

一、财政专项资金及使用要求

财政专项资金是指由财政部门拨付的具有指定用途的建设性资金。财政专项资金的使用，要求单独核算，专款专用，不能挪作他用。

项目单位在使用财政专项资金时，要严格遵守预算法，按规定的用途拨付和使用，不得自行调整。财政专项资金在使用过程中，发生项目变更或终止的，需按规定的程序报财政部门进行预算调整。财政专项资金在项目实施期内，连续两年未用完或尚未列支的，原则上由财部门进行统筹。

二、对财政专项资金使用进行动态管理的必要性

财政专项资金项目目标的完成，涉及建设施工队伍的招标及贯穿全过程的财政专项资金使用等事项。很多财政专项资金项目，时间紧、任务重，项目单位侧重于保质量、保工期，对财政资金的规范使用兼顾不周，导致财政资金使用违法违规。

审计署2017年第8号公告《涉农水利专项资金审计结果》中，列示的财政专项资金使用过程中主要问题类型有：1. 有关单位和个人骗取套取财政专项资金。部分县市和有关单位挤占挪用财政专项资金。2.招投标违法违规。3.资金拨付不及时。4.财政专项资金闲置2年以上。

由此可见，项目单位应加强对财政专项资金的动态管理，防止财政专项资金使用过程中违法违规事项的发生，更好的提高财政专项资金的使用效率。

项目财政专项资金的申请，首先由项目单位就新建、扩建事项编制项目建议书，向政府管理部门申报筛选。项目建议书筛选通过后，项目单位编制可行性研究方案，报政府相关部门审核批准，下达批复文件（以下简称：批复），列入财政预算。政府部门下达的批复中，有明确的项目单位、项目规模及内容、项目总投资、资金来源及建设工期和招标核准意见等内容。项目单位必须根据批复使用财政专项资金。财政部门和审计机关有权检查项目单位使用财政专项资金的情况，有权对使用过程中的违规违纪行为，按照预算法等法律法规的规定追究责任。

三、严格执行预算法对财政专项资金进行动态管理的对策

项目单位严格执行预算法，财政专项资金的动态管理有法可依，有章可循，就能有效的实施对财政专项资金的管理。

（一）加强动态监督管理，防止套取财政专项资金

有的项目单位在项目实施过程中，由于管理不规范，约束监督制度不健全，业务部门超出批复范围违规使用资金，财务部门超出批复范围违规拨付资金，财政专项资金被有关单位和个人骗取套取。

【例1】：在某新校区建设的财政专项资金项目中，业务部门通过“工作联系单”及“现场签证”的形式，确认100万元的家属住宅刮瓷粉和屋顶补漏作为该项目的建设内容。财务部门根据业务部门的支付申请，从该项目的资金中拨付100万元，导致该项目财政专项资金100万元被骗取套取。

项目单位在财政专项资金使用过程中，根据《中华人民共和国预算法（2014年修正）》第十三条各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）按规定的用途拨付和使用财政资金的规定，建立和完善动态管理约束监督机制。财务部门与业务部门相互监督，相互制约，业务部门不能超出项目批复范围使用资金，财务部门不能超出目项批复范围拨付资金，就能有效控制财政专项资金被有关单位和个人骗取套取的事项发生。

（二）加强动态精细化管理，防范挪用財政专项资金

有的项目单位在项目实施过程中，由于管理粗放，相关工作人员不完全了解批复中的项目建设内容。为实现项目目标，业务部门超出项目的批复范围使用资金，财政部门超出项目的批复范围拨付资金，且未按规定报财政部门调整预算，构成挤占挪用财政专项资金。

【例2】：在某土地整治的财政专项资金项目中，初步设计时，未考虑到桔杆及其他废渣燃烧时的烟尘污染，批复中无焚烧炉购置的建设内容，项目单位为了更好的实现项目目标，擅自超出批复范围用该项目的财政专用资金，增购焚烧炉一批，未报财政部门调整预算。

项目单位在项目实施过程中，根据《中华人民共和国预算法（2014年修正）》第六十九条在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整的规定，加强精细化管理。将项目预算支出公开透明，让相关工作人员知悉项目的建设内容及资金的使用范围，对实现项目目标必须发生的超出批复范围的事项，按规定报财政部门调整预算，就能有效控制挤占挪用财政专项资金事项的发生。

（三）加强合同动态管理，防止招投标违法违规

1. 合同订立阶段

有的项目单位对合同管理不严格。在合同订立阶段，与依法通过招、投标程序选定的合作者所订立的合同，合同内容与招、投标文件实质性内容不一致，导致招投标违法违规。

【例3】：在某学校智能化校园建设的财政专项资金项目中，甲、乙双方签订的合同文件对某大型设备的型号、规格的约定，与招、投标文件中该设备的型号、规格不符，性能低于招、投标文件规定。

项目单位在项目实施过程中，根据《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2017〕96号）第四条委托其他单位完成的工作任务，应按照政府采购和政府购买服务有关规定实施。《中华人民共和国招标投标法（2017年修正）》第四十六条招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议的规定，加强合同动态管理。在合同订立阶段，不签订与招、投标文件实质性背离的合同，就能有效控制招投标违法违规事项的发生。

2. 合同履行期间

有的项目单位在合同履行过程中疏于合同管理，签署背离合同实质性内容的其他协议，构成招投标违法违规。

【例4】：在某学校智能化校园建设的财政专项资金项目中，承建方实际提供大型设备的规格、型号与招、投标文件（或合同文件）中设备的规格、型号不符，性能低于招、投标文件（或合同文件）的要求。项目单位通过“工作联系单”及“变更签证”同意该设备变更。项目单位签署的同意该设备变更的“工作联系单”及“现场签证”，属另行订立背离合同实质性内容的其他协议。

项目单位在项目实施过程中，根据《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2017〕96号）第四条委托其他单位完成的工作任务，应按照政府采购和政府购买服务有关规定实施。《中华人民共和国招标投标法（2017年修正）》第四十六条招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议的规定，加强合同动态管理。在合同履行阶段，不确认背离合同实质性内容的“工作联系单”及“现场签证”等其他协议，就能有效控制招投标违法违规事项的发生。

（四）加强业务部门动态管理，控制资金拨付及验收不及

有的项目单位业务部门管理松散，未能及时发现项目实施过程中的偏差，导致项目不能按时验收、资金拨付不及时的事项产生。

【例5】：在某新建校区财政专项资金项目中，消防工程要求水管是管径DN200、DN180、DN100、DN80、DN40的镀锌钢管，业务部门未按规定及时对工程的完成进度、质量进行现场验证，直到该工程验收时，才发现水管仅有管径DN100、DN40、DN20的镀锌钢管，不能满足设计要求，验收不合格，该项目的财政专项资金款不能拨付。

项目单位在项目实施过程中，根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定的规定，加强业务部门动态管理。要求业务部门及时对项目的完工进度及项目质量进行现场验证，对不符合设计要求的部份，立即要求承建方采取措施进行改正。根据合同约定以及实际完成工作进度提出支付申请，财务部门及时审核拨付进度款项，能有效控制项目资金拨付及验收不及时事项发生。

（五）加强财务部门动态管理，有效控制资金闲置事项发生

1. 已完成项目的资金闲置

有的项目单位在项目目标完成后，财务部门管理意识不强，对已完成的项目，不及时编报竣工财务决算，导致未列支的财政专项资金长期挂账，财政专项资金闲置。

【例6】：某财政专项资金项目，2016年7月已竣工验收，截至2017年12月，项目单位尚未编报竣工财务决算，财政专项资金结余長期挂账闲置。

项目单位在项目的实施过程中，根据《中华人民共和国预算法（2014年修正）》第四十二条第二款各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域的规定，加强财务部门动态管理。在项目目标完后，财务部门及时编报竣工决算，将财政专项资金结余报财政部门，由财政部门统一安排，就能有效控制已完成项目的资金闲置事项发生。

2. 暂缓执行项目的资金闲置

有的项目单位在项目实施过程中，财务部门管理意识薄弱，对暂缓执行超过两年的项目，未按规定将项目暂缓执行的情况报财政部门，造成财政专项资金闲置。

【例7】：某财政资金专项治理项目，项目开工平场后，受城市道路管网改造的影响，被要求暂缓执行，停工期超过2年。项目单位未及时将此情况报告财政部门，财政专项资金挂账闲置。

项目单位在项目的实施过程中，根据《中华人民共和国预算法（2014年修正）》第四十二条第二款各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域的规定，加强财务部门动态管理。对暂缓执行的项目，要求财务部门对长期挂账的财政专项资金，按规定报财政部门，服从财政部门的统一安排，能有效控制暂缓执行项目资金闲置事项发生。