基于权责制综合财务报告的 地方政府治理指数研究

李静　孔玉生　祖静琴　李靠队

摘要：文章在基于权责制的政府综合财务报告下，提出了地方政府治理指数（local governance index）新概念。并借鉴已有的公共治理指数、国家治理指数和公司治理指数，勾画出基于权责制综合财务报告的地方政府治理指数（即“地方政府治理指数”）的模型。

关键词：权责制；财务报告；治理现代化；地方政府；治理指数

政府治理问题一直是人们关心的问题，它治理的好坏直接关系到人们生活的方方面面。同时也是地方政府治理能力与效率的一个体现。但是如何更加有效评价政府所取得的效果，以及以什么标准来评价则是现在面临的难题。而十八届三中全会上，提出在政府部门也实行权责制的综合财务报告制度，这为一筹莫展的我们指明了一条新思路。并在此基础上提出了权责制综合财务报告的地方政府治理指数。

一、地方政府治理指数与地方政府治理现代化

因治理现代化的要求，我国地方政府治理应具备以下几个特征：一是治理模式的转变，即由“管理”模式走向“治理”模式，与时俱进的形成各国政府所普遍实施的治理模式；二是治理方式的转化，有“人治”向“法制”的迈进；三是治理范围的转变，从全能走向有限；四是治理职能的转变，政府传统的管制已经不适应时代的需要，而要向服务型政府转化；五是治理格局的变化，地方政府治理格局要从封闭走向透明。

而本文关于地方政府指数的研究则可以归类于政府效率的提高，而效率的提高往往是地方政府多方面改变综合作用的结果。所以地方政府治理指数可以说是地方政府治理现代化的一种实现方式，而地方政府治理现代化又是地方政府治理指数研究的目标。公共治理指数、国家治理指数和公司治理指数研究的日益成熟，使得一定程度上给地方政府治理指数的架构提供了一个参考。

二、地方政府治理的现状与问题

（一）地方政府治理的现状

政府作为维护社会稳定的重要存在，使得政府治理问题成为了全民关心的焦点，当然对于地方而言也不例外。关于政府治理问题最核心的部分便是：如何切实提高政府的办事效率与能力，最终达到政府“善治”的目标。要想切实的提高各级政府的治理能力与水平，首先要从其地方政府入手，各下级地方政府则需要了解当地政府治理的发展的现状以及存在的问题。通过初步的分析调查，目前我国地方政府治理的现状大致都可以归纳为三点：1.治理主体的扩大。在地方政府主导的前提下，社会各成员有序参与，其中包括公民、社会组织、企事业单位等。现代社会治理的多主体构成，使得社会能够有效的运行。2.治理范围的延伸。地方政府治理的范围从经济领域向各个领域延伸。这对地方政府治理提出了新的挑战，要求地方政府治理不能局限于经济领域，而要向其他领域扩展。地方政府还应该关心当地的政治、文化、生态等领域的发展。3.治理手段的更新。地方政府治理引进互联网。互联网政务的开展构建起以互联网为平台，适应社会发展过程中所需要的政府组织形态。互联网政务的引进，从根本上改变了地方政府办事的方式。

（二）地方政府治理存在的问题

1. 高成本低效率。很多地方政府并不清楚知道自己在提供的公共服务花费多少成本。即使有些政府能够清楚记录每项服务的价值，也难以反映其真实情况。因为这一项目所包含的间接成本往往被忽视，诸如管理费用、資本成本等。

2. 服务意识薄弱。目前，虽然我国政府奉行的是“治理”模式的新治理理论，强调社会各组织，成员参与管理公共事务当中。但是，意识的薄弱导致了政府办事效率的底下，严重影响了政府的服务质量。

3. 缺乏完善体制。由于地方政府在治理的过程中所涉及的本区域内的事务多而杂，所以要想提升地方政府的治理水平，还应该建立起完备的体制以保障政府措施的有效实施。这就需要政府的相关部门在社会不断的发展过程中制定一套完善的法律法规体系。

三、地方政府治理指数构建

（一）地方政府治理指数构建原则

构建地方政府治理指数体系应该遵循以下几个原则。

1. 科学合理。构建地方政府治理指数的指标的过程中，应该注重其指标的科学性与合理性。这是运用该指数评价政府治理水平的保障，所以在构建该项指数的过程既应该包括定量的刚性指标，也应包括定性的分析指标。

2. 简单明了。选取考核评价指标应该简单并且易于理解。因为该指数不仅仅面对地方政府及其领导班子和领导干部，还要面对很多政府治理的监督者，甚至于一些学术界的研究者。由于人员的复杂性，受教育程度的不同，为了便于大家理解，应该是指数通俗易懂。

3. 便于操作。选取考核指标时应该注重少而精，数据来源力求简洁易行。如果指标过多，则给整合带来很大的困难。耗费了很多人力物力，所以操作简便则会大大降低了这一过程的成本。但也不能为了简化操作而影响其代表性。

（二）地方政府治理指数的指标组成

通过对公共治理与国家治理的分析，我们知道这两个概念与政府治理存在着诸多交叉。因此构建地方政府治理指数可以参考公共治理指数与国家治理指数的指标构成。其中公共治理指数主要由公共服务、公共权利、治理方式三个一级指标组成，国家治理指数则是从基础性指标、价值性指标、可持续性指标等三个一级指标出发。它们大致都是从人们的衣食住行、民主自由、未来发展趋势出发。因此参考相关治理指数并结合地方政府自身特点，主要从两方面来评价地方政府水平：一是政府绩效状况；二是人民满意度。

1. 政府绩效。“政府绩效”是一个综合性概念，结合国内外的相关研究，大抵可以归类为经济型，效率性和效果性三个方面。即从政治管理能力，经济发展能力，人民生活质量等多方面综合考察政府的绩效状况。而本研究主要以权责制的政府综合财务报告出发，分析地方政府的资产负债率、收入、支出、净资产四个财务指标。其中，资产负债率可以反映地方政府的负债水平，有利于对政府的财务风险状况作出评估，防止出现过度的财政赤字。同时也是政府衡量自己利用债权人资产提供各项公共服务与产品的能力。收入包括税收收入、非税收收入等，一定程度上影射了该地方的经济发展状况。支出主要政府部门为社会公共事务，社会福利，各项补助等的支出。而政府的净资产则体现了当地政府履行自身职责的持续性，当然这需要资产与负债确认时要遵循合理性和对称性原则。

2. 人民满意度。对于政府治理水平的评价，不仅需要客观的数据作为评判的基础，当然也少不了当地人民对于该地方政府治理的判断。因此我们可以通过调查问卷的形式，来归总当地人民对于当地政府满意度情况。但人民满意度作为一个整体概念，仅仅通过这很难准确把握细节。而地方政府通过为人们提供的公共产品与服务紧密的联系在一起，比如：脱贫攻坚、教育、就业、社保、健康和医疗卫生等。通过分析和归纳，把该一级指标细分基础性指标，价值性指标和可持续性指标三个二级指标。其中，基础性指标主要是指当地政府为保障人民基本生活，而为人们提供的设施、公共秩序和一定水平的服务等。价值性指标则是指当地政府所表现出的公平、公正、公开的程度。可持续指标是指政府治理过程中产出是否具有可持续性。

（三）地方政府治理指数的编制

1. 地方治理指数编制说明

（1）指数概况：地方政府指数（local governance index）是为了评估某一地方政府治理能力与水平的评价体系。该指数主要由两个一级指标和七个二级制指标构成。具体结构如图2所示。

（2）评估对象：包括国内所有的县级及以上地方人民政府。

（3）评估内容：主要包括人民关心的基本问题，这里主要从政府绩效和人民满意度出发，全面综合的反映政府某一阶段的治理状况。

（4）权重设置：每个地区都有其自身的特点，所以各指标的权重也应该是不同的，另外，同一地方发展的不同的阶段特点也是不同的。所以在权重的设定上就需要追求其真实性和科学性。由于权重的设定是一个复杂的过程，所以人为设定必影响其指数的客观性。这里主要借鉴其他指数在处理权重时所用的方法，即运用层次分析法把目标分成多个层次，然后通过解矩阵特征向量，求得每一层级对应与上一级的权重。而由于计算过程的复杂繁琐，因此我们这里借助于yaahp层次分析软件计算。

（5）数据来源：地方政府治理指数主要是基于权责制的政府综合财务报告的基础上提出的，所以毋庸置疑财务报告是其数据的主要来源。包括报表中的资产负债表、收入费用表以及代替现金流量表作用的预算执行表。

（6）指数的计算模型：根据上述指标构建地方政府治理指数LGI模型：

（i=1，2，3……），其中：

LGI表示地方政府治理指数；

αi表示第i项指标所占的权重；

LGIi表示第i项指标的指数状况；

α（n）表示余项，指其他非主要要素对地方政府治理的影响，在实际操作中可以忽视不计的变量。

2. 地方政府治理指数的评价指标体系

政府绩效中四项二级指标即主要参考权责制政府综合财务报告下的资产负债表与收入费用表。另外，还有代替现金流量表的政府预算执行表中的相关数据。资产负债率的数值最好能稳定在[0.45，0.7]区间内，一般的可以通过折线图来粗略表示个体财务指标与地方政府治理的状况，另外，收入、支出和净资产三项变量可以在相关表中直接取得。其中与地方政府治理主要呈现正比例关系，因为收入、支出、净资产越高，表明地方的经济水平越高，进而从侧面反映了地方政府治理的状况。

对于政府绩效中的四个指标，其中资产负债率属于比率数据，而其他三个属于实际数据，由于口径的不一致，使得在处理时无法进行简单的加减，为了统一口径，可以对数据进行标准化处理，把各项指标的平均值通过映射的方法投影到区间[0，1]上。其表达式为：

x=■

其中：x表示的得到的新数据，■表示所求的地区的下辖政府的相关指标的平均数。则政府绩效指数运用加权聚合模型得：

LGI1=∑■iwi（i=1，2，3……）

其中：LGI1代表政府绩效指数；xi代表的i個新数据；wi代表各指标的权重。

为了更清楚的了解地方政府治理指数与各政府绩效二级指标间的相关性，可以运用spss软件，对地方政府治理与其二级指标进行回归性分析。

人民满意度则是从基础性、价值性和可持续性三个指标出发，这里主要运用代替现金流量表的政府预算执行报告。为了统一口径，这里需要将相关数据映射到[0，1]区间内，得到一个新数据x。根据镇江政府2016年的预算执行表的情况，可以把相关项目分配到三个二级指标下然后根据合理分配这三个指标的比重，计算出人民满意度的指数，公式如下：

LGI2=∑■iwi（i=1，2，3）

其中：LGI2表示人民满意度指数；xi表示第i个指标得到的新数据；wi表示第i个指标的权重。

四、总结

本文从构建地方政府治理指数四个方面入手，首先明确地方政府治理指数的编制原则，主要有三个基本原则：科学合理、简单明了、便于操作。接着介绍了该指数所涉及的指标，主要从两方面：政府绩效和人民满意度。政府绩效从政府的财务风险、政府的效率和效能等角度选择一些财务指标进行了简单的说明。人民满意度则是从人们关心的问题入手。接着就是对指数的编制，首先统一口径，算出两个一级指标的指数，以便后面对两个指数进行加总。编制的过程大抵就是这些，但是由于权责制的综合财务报告尚处于试编阶段，所以相关数据很难取得。希望权责制的政府财务报告制度能够尽快完善，从而进一步完善地方政府治理指数体系。早日实现该指数的运用，并在评价政府治理状况的过程中不断完善；此外也是为国家治理体系与治理能力的现代化做出一点贡献。

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（作者单位：李静，江苏大学财经学院、江苏省广电有线信息网络股份有限公司镇江分公司财务资产部；孔玉生、 祖静琴 、李靠队，江苏大学财经学院。李静为通讯作者）