对未成年人保护法律实施问题的再思考*①

许晓童 张 清

(1.南京师范大学 法学院，江苏 南京，210046；2.南京师范大学 中国法治现代化研究院，江苏 南京，210046 )

未成年人权益保护与犯罪预防问题历来是党和国家关注的重点问题。伴随着我国社会转型的持续深入和社会结构的日益复杂，未成年人保护领域出现了一些新情况和新问题。为了回应未成年人保护的时代需求，补足法律规定的制度短板，2020年第十三届全国人大常委会第二十二次和第二十四次会议分别修订通过了新的《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。两法的通过为新时代未成年人保护与犯罪预防提供了更加完善的法律框架和规范依据。就此而言，此次两法的修订无疑标志着我国未成年人保护法治事业的重大进步。

虽然此次修订一改以往的各自责任模式，强调多方主体的共同责任模式，尤其是政府的领导与统筹责任，但如何避免“共同担责”滑向“共同无责”仍然是未成年人权益保护与犯罪预防实践中的核心症结。法律的生命力在于实施。阿马蒂亚·森指出：不能用制度安排的先验主义去代替实际的生活和现实，不能停留在抽象的制度和规则，而应关注实际。(1)[印度]阿马蒂亚·森：《正义的理念》，王磊、李航译，北京：中国人民大学出版社，2012年，第2页。从既往的立法规定和法律实践看，旧的两法也都考虑到了法律政策间、各级政府间、各种主体间的各种关系，但由于不合作的成本较低，依然无法使多元主体真正共担责任。因此，值此新的两法生效实施之际，如何破解多元主体治理中的责任逃避悖论，将两法的治理愿景与治理框架切实地落地生根便成为两法有效实施的首要问题。

一、新《保护法》与《预防犯罪法》的立法表达

经过立法机关、法律专家、社会公众长时间的立法调研、论证与意见征求，在总结未成年人权益保护与犯罪预防的经验得失基础上，2020年10月17日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议第二次修订通过《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称新《保护法》)。2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议修订通过《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》(以下简称新《预防犯罪法》)。两部法律均自2021年6月1日起施行。新《保护法》从原6章56条变为9章132条，新《预防犯罪法》由原8章57条新修订为7章68条。从总体上看，两法内容主要有如下几个大的变化：

第一，立法意图更加贴切。新《保护法》的目标定位由将未成年人培养为“建设者和接班人”变为“建设者、接班人和担当民族复兴大任的时代新人”，由强调“德智体”发展变为促使其“德智体美劳”全面发展，立法意图更加切合党的新时代教育工作的根本方针。新《预防犯罪法》则立足于践行“最有利于未成年人”的保护原则，强调“预防未成年人犯罪工作，应当尊重未成年人人格尊严，保护未成年人的名誉权、隐私权和个人信息等合法权益”。此外，新《保护法》增加了在中国境内的外国、无国籍未成年人与中国未成年人的无差别对待原则，充分体现了国民待遇原则，切合国际惯例。

第二，责任界分更为合理。新《保护法》和新《预防犯罪法》为主要针对未成年人这一特殊群体进行的特别立法，体现了“给予未成年人特殊、优先保护”的“最有利于未成年人”原则(新《保护法》第4条)。在未成年人保护的责任界定方面，责任范围的划分从原来的“各自责任”变成“共同责任”。具体到对家庭的课责层面，两法除提出家庭环境塑造、未成年人生理、心理、品德、行为习惯、安全教育的要求外，还提出了保障未成年人休息时间的要求(新《保护法》第16条第6款)；同时继续强调父母和其他监护人的监护义务，当父母或其他监护人的监护义务不能履行时，由国家承担临时或长期监护的义务(新《保护法》第93、94条)；此外，强调父母和其他监护人对未成年人的预防犯罪教育负有直接责任(新《预防犯罪法》第16条)。在学校课责层面，两法包括了使学生全面发展、禁止体罚、对学生进行心理健康教育、安全教育、青春期教育、生命教育、法治教育等全方位的教育要求，强化了对校园欺凌和性侵害的预防与处置制度(新《保护法》第39、40条)，强调专门学校和专门教育对于预防和矫治未成年人犯罪的重要作用(新《预防犯罪法》第6、43—48条)。在社会课责方面，两法确立了未成年人保护为“全社会的责任”(新《保护法》第42条和《预防犯罪法》第4条)，社会保护和犯罪预防责任落实到基层治理单位——居委会、村委会职责之中，明确了在未成年人保护层面对黄赌毒的警惕、个人隐私的保护以及用工的规定，规定了对密切接触未成年从业人员的违法信息查询机制等。

第三，规范内容更加全面。面对网络科技发展给未成年人保护与预防犯罪工作带来的新的要求和复杂形势，践行统筹兼顾、与时俱进的立法理念，新《保护法》新增了“网络规范”与“政府规范”两个条目。“网络规范”(第64—80条)重点是对未成年人用网安全进行制度化的规定，强调访问内容与使用行为的适应性，尤其是关注未成年人网络防沉迷机制的全链条建设。在“政府规范”环节(第81—99条)，新《保护法》对财政经费的落实、机制协调、公共服务体系、校园周边安全与卫生保障等方面进行了更为详尽的规定，压实地方政府在未成年人保护中的统领责任。与之匹配，新《预防犯罪法》第5条新增了各级人民政府在预防未成年人犯罪工作中的政策支持与经费保障责任，并规定了兜底条款，极大地扩充了各级人民政府在未成年人犯罪预防领域的职责范围。

第四，犯罪预防分级更为精细。为了最大限度地践行新《保护法》提出的“最有利于未成年人原则”，细化失范未成年人的教育与矫治策略，严格遵循教育与矫治手段的必要性原则，最大化失范未成年人的成长利益和回归途径，新《预防犯罪法》增加了分级预防、分级干预和分级矫治的内容。新《预防犯罪法》对不良行为与严重不良行为的应对进行了明确界定，对施行严重不良行为的未成年人进行专门教育，并将专门教育纳入国民教育体系；针对低龄未成年人犯罪，教育行政部门会同公安机关可决定对其进行专门矫治教育；强化家庭、学校、社会对未成年人不良行为的干预，对未成年人的严重不良行为，公安机关应及时制止。新法要求建立学生欺凌防控制度，鼓励学校聘请社工进驻，对适用取保候审的未成年人进行指定保证和社会观护。

本次《保护法》和《预防犯罪法》修订，借鉴了国际儿童保护公约的有益经验与发达国家未成年人保护法律的相关规定，构建了一个更为完整细致的未成年人保护网络体系，不仅使未成年人的人身、财产安全与精神健康得到了更为妥实的保障，而且更好地引导未成年人的行为不与法律秩序发生冲突，对于新时代推进未成年人保护法治建设具有里程碑式的制度意义。

二、治理视野下两法实施中存在的问题

2017年，在联合国总部日内瓦的演讲中，国家主席***提出要“加强协调、完善治理，推动建设一个开放、包容、普惠、平衡、共赢的经济全球化”(2)《***谈治国理政》(第2卷)，北京：外文出版社，2017年，第543页。，其开放包容的理念启发和引领了我国法学界对包容性法治的思考。作为兼重包容性、共享性、参与性和超越性的法治理想，包容性法治给出了解释中国社会治理的新思路，也为社会组织治理问题的展开和理论的建构提供了全新的理论视野。(3)张清、武艳：《包容性法治框架下的社会组织治理》，《中国社会科学》2018年第6期。而早在我党革命战争时期就被应用于政策创制实践(4)康镇：《政策试点的实验主义治理逻辑与转型进路》，《求实》2020年第4期。的实验主义理论，其实事求是、在复杂性与不确定性前提下寻求确定性解决方案(5)张乾友：《朝向实验主义的治理——社会治理演进的公共行政意蕴》，《中国行政管理》2016年第8期。的内在逻辑与***总书记所强调的问题导向型系统治理、综合治理的社会治理思路相互契和，由此视角审视当下两法在实施中存在的问题，在新时代具有重要的现实意义。

(一)各利益攸关方对共同问题的认知和反思不足

理想类型的实验主义治理理论认为，共同的认知是实现目标的重要步骤。根据“相称原则”(6)“相称原则”是指未成年人承担的刑事责任不仅要与其犯罪行为的严重程度相称，而且要与未成年人自身的情况和社会需要相称。(根据《联合国少年司法最低限度标准规则(北京规则)》第5条“少年司法的目的”、第17条“审判和处理的指导原则”)，每个未成年人的行为背后，有着各种各样的社会关系和相关方。在规定监护责任、学校责任、全社会责任、政府责任等时，具体到每个责任如何落实，仍尚不明确，缺乏共识。如在家庭暴力中，处于弱势的未成年人无力维护自身权利，监管主体及方式不明；在离异家庭的抚养关系中，未成年人在抚育费、探视权纠纷中受到伤害时，责任主体不明；未成年人刑事犯罪附带的民事赔偿，在其监护人无力支付的情况下，支付主体不明；等等。新《保护法》中虽有“保障未成年人的休息、娱乐和体育锻炼的时间”“对行为有偏差、学习有困难的学生应当耐心教育”等规定，但责任主体和评估方式却是难以清晰界定的。如在学校安全事故中，涉关未成年人之间伤害的责任认定时，根据《中华人民共和国民法典》侵权责任编，学校、教育机构仅对于受到人身损害的无民事行为能力人承担过错推定责任，其他情况下无过错则不承担责任；但现实中，校园纠纷一旦发生，学校经常实质性地承担兜底责任，该种情况下责任的分配有待进一步明确。贝克在阐释风险社会“有组织地不负责任”现象的原因时解释说：“在风险社会中，那些由晚期工业社会产生的危险或人为制造的不确定性与那些由内容和形式都植根于早期工业社会之中的定义关系之间存在一种错误匹配。”(7)[英]乌尔里希·贝克：《再谈风险社会：理论、政治与研究计划》，芭芭拉·亚当、乌尔里希·贝克、约斯特·房·龙编：《风险社会及其超越：社会理论的关键议题》，赵延东、马缨等译，北京：北京出版社，2005年，第341页。未成年人保护法律中缺少稳定的权利-义务主体关系的匹配，如果再缺少心理的共识和认知，其后果就是有组织的全社会都不负责任。2021年以来，教育部陆续出台了加强中小学生作业、睡眠、手机、读物、体质管理(简称“五项管理”)和督导的通知，形成和两法的相互呼应；《中华人民共和国家庭教育促进法》也已颁布，但同样面临共识度低、执行难的问题。

(二)法律政策缺少周期性评估和体系的再评估

实验主义治理理论关注政策、法律的体系化和周期性的评估，以使参差不齐出台的法律政策具有更高的一致性。目前除两部专门法外，《中华人民共和国宪法》第19、46、49条对未成年人的被抚养权、受教育权进行了特别的说明；《中华人民共和国义务教育法》为宪法中的受教育权强化了免费、强制性的属性；《中华人民共和国刑法修正案(八)》第6、11、19条对未成年人犯罪在惩罚(刑罚)这一基本规则的基础上，充分考虑了涉刑未成年人的特殊性，排除未成年人累犯的成立，扩大未成年人缓刑的适用、免除未成年人前科报告义务，彰显“教育为主、惩罚为辅”的基本思路和价值取向，这种特殊待遇整体上表现出对未成年人犯罪的宽容态度及惩罚时的宽缓倾向。

此外，《中华人民共和国民法典》第19—24、26—39、145、191、1040、1044、1058、1067、1068、1071、1074、1075、1084、1093—1111、1114、1143、1169、1188、1189、1199—1201条也有各种针对未成年人明确的保护或惩罚措施；《中华人民共和国刑事诉讼法》第五编“特别程序”第一章“未成年人刑事案件诉讼程序”中，第277—287条规定未成年人刑事案件的司法程序，对未成年人刑事案件的方针、原则、法律援助、强制措施、诉讼流程作了明确规定。

在政策层面，各个领域都颁布了一系列有关未成年人保护的政策文件，主要有《关于加强困境儿童保障工作的意见》(国务院，2016)、《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》(教育部等，2016)和《加强中小学生欺凌综合治理方案》(教育部等，2017)。仅2019年就出台了《中小学教师实施教育惩戒规则(征求意见稿)》(教育部)、《全国家庭教育指导大纲(修订)》(全国妇联等)、《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》(国家新闻出版署)、《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》(国家卫生健康委等)、《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》(民政部等)、《健康中国行动——儿童青少年心理健康行动方案(2019—2022年)》(国家卫生健康委等)等一系列政策文件，从未成年人的生存、身心健康、行为方式诸多方面调节特定关系下主体的行为。

涉及未成年人领域的相关立法较多，有关司法政策、规范性文件也不少，但问题是，这些规范如何与新《保护法》、新《预防犯罪法》相协调，其相互关系应当如何厘清。缺少周期性地对法律、政策的评估和对法律体系的再评估，使法律体系构造要求的内部高度协调一致和明晰的效力位阶(8)曹诗权：《未成年人监护制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第282页。不能得到及时有效的保障。例如，即便是同时生效实施的两部法律之间也存在着价值理念表达上的冲突。新《保护法》涉及未成年人保护工作应遵循的原则内容的第4条第6款将原法“教育与保护相结合”改为“保护与教育相结合”，而新《预防犯罪法》第2条仍沿用了为“预防未成年人犯罪，立足于教育和保护未成年人相结合”的表述。虽然从法律的主体内容上看，《保护法》侧重于未成年人权益保护的规则建构，而《预防犯罪法》则侧重于对未成年人不良行为的矫正，两法不同价值取向的表述似有一定道理。然而审视此次《预防犯罪法》的修改，无论是增加未成年人权益保护的条款，还是对不良行为的分级矫正，凸显的都是强化未成年人保护的价值取向；且从目的论的角度来看，对不良行为的分级矫正的最终目的仍然是为了保护未成年人的身心健康与发展权益。因此，为践行“最有利于未成年人”这一原则，统一未成年人领域立法的价值理念，也应将《预防犯罪法》的价值理念表述修改为“保护和教育未成年人相结合”，从而纠正法律实践中因过度重视失范未成年人的不良行为教育惩治而忽视其合法权益的偏差现象和观念。

目前，我国法律立后评估尚处于试点阶段。以江苏省为例，在2019年7月，江苏省委全面依法治省委员会办公室启动法律实施效果评估试点工作，以常州作为试点城市；2020年又新增了13个试点城市，各城市也先后出台了一系列立法后评估办法，但近年来也鲜见政府或委托的第三方关于《保护法》及《预防犯罪法》实施情况的报告面世。正如有学者指出的，我国法律目前呈现出区域性、地方性的评估状态，缺乏国家层面评估指标体系的构建(9)江国华、罗仙凤：《法律制度实施效果评估指标体系的构建》，《湖湘论坛》2018年第2期。，关于立法后评估、法律制度实施效果评估的构建，如评估指标、评估层级的设置等，尚处于探索中。

(三)“不确定性”导致激励不足

实验主义治理理论认为，不确定性导致传统科层制治理与“命令-控制”型规制方式面临难题。(10)贾开、俞晗之：《“数字税”全球治理改革的共识与冲突——基于实验主义治理的解释》，《公共行政评论》2021年第2期。在未成年人成长的主要场域——学校，师生关系是近年来各界都高度关注的问题。教师惩戒权在传统社会是由教育文化所赋予的。但在现代社会，随着学生主体地位的彰显，由学校的社会地位、教师的专业地位特别是一些政策授予的教师惩戒权尺度的把握，成为校园纠纷的一个重要原因，也困扰着教育工作者。即使有教育部颁布的《中小学教师教育惩戒规则》，也很难让教师把握教育与惩戒的确定性尺度。从2016年起，教育部等部门陆续出台了《中小学班主任管理条例》《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》和《加强中小学生欺凌综合治理方案》，但是从实践效果来看也存在诸多问题。马卡连柯曾言：“凡是需要惩罚的情况下，教师就没有权利不惩罚。在必须惩罚的情况下，惩罚不仅是一种权利，而且是一种义务。”(11)[苏联]安·谢·马卡连柯：《论共产主义教育》，刘长松、杨慕之译,北京：人民教育出版社，1981年，第280页。惩戒不足义务未尽，教师被指不负责任；而一些校园纠纷事件又使教师难承其重，导致教师群体中出现不敢惩罚学生的现象。老师的教育权与惩戒权权能的限度不确定性，困扰着一线教育工作者，难以有效激励教师的教育行为。

(四)未成年人差异化特征难以类别化应对

“治理问题的不确定性程度越高,行为体就越难以准确地定义其目标以及制定相应的方案,也就越需要在解决问题的过程中学习和适应新的目标”(12)阙天舒、张纪腾：《后疫情时代下全球治理体系变革面临的挑战及中国选择——基于实验主义治理视角的分析》，《国际观察》2021年第4期。。未成年人经历了一个漫长的社会化过程，从家庭保护、基本规范的习得到成为一个独立承担民事责任、刑事责任的个体，时间跨度大，差异性强。特别是由于未成年人个体成长条件、环境的不同，法律与政策对个案的处理更为复杂。如依据未成年人犯罪实证研究，未成年罪犯辍学率高，受教育程度普遍偏低，家庭关系纽带缺失，大部分家庭经济条件较差。(13)李福芹、孙玉波、饶恩明：《未成年犯罪人实证研究——以广东省未成年犯管教所1807份调查报告为样本》，《预防青少年犯罪研究》2017年第2期。较低的认知程度导致的价值判断标准主观化，又被认为是导致青少年犯罪中比重最大的冲动型犯罪生发的重要因素。(14)张萌、吕川、付有志：《未成年犯罪人决策风格研究——基于与普通未成年人和成年犯罪人的对比》，《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2020年第2期。这些实证研究直观说明，家庭条件、生活环境等因素对未成年人犯罪与否产生了一定影响。又如在未成年人矫治教育方面，新《预防犯罪法》删除了旧法中的收容教养制度，在第45—48条新增了专门矫治教育制度，规定专门教育指导委员会在评估后，可以对违反刑法但因不满刑事责任年龄而不予刑事处罚的未成年人于确定的学校内进行分类教育和矫治，这与我国刑事诉讼法规定相一致。(15)《中华人民共和国刑法》第17条规定，对因未满16岁而不予刑事处罚的未成年人，必要时可以进行专门矫治教育。但当前法律仅规定了教育矫治年龄上限，没有规定年龄下限是12周岁还是14周岁，对此学界也颇有争议。同时，教育矫治仅被规定为“可以进行”而非符合条件的“必须进行”，专门教育指导委员会的评估标准也有待细化。由是观之，法律根据未成年人的差异化特征进行的类别化应对，任重道远。

三、治理视野下的对策思考

***总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”(16)《十八大以来重要文献选编(上)》，北京：中央文献出版社，2014年，第548页。实验主义治理理论关注两个机制：第一，“改变现状”机制。这一机制要求政府通过公开评议、公开论证的方式，接受其他主体对于公共政策的批评与建议并作出改进；通过政府对其他主体施加的不合作成本，“迫使”各方主体积极参与合作治理，并主动寻找能够更好解决当前问题的新方案。这一机制改变了各方所处的约束环境，事实上成了激励多方主体参与的重要制度设计。第二，“共同学习”机制。这一机制包括高层级政府设立框架性的目标和标准，低层级政府被赋予宽泛的自由裁量权，可按照自己认为合适的方式追求前述框架性目标；作为获得自由裁量权的交换条件，低层级政府须定期向上级汇报政策绩效并参与同行评估，在同其他平行单位进行比较的过程中改进具体政策；高层级政府根据绩效结果对初定的框架性目标及标准进行修正调试。除政府间关系，所有利益攸关者的实践参与，共同构成了一个循环反馈、动态调整的“学习过程”，协调各主体的合作行为。由是，可以从以下两个方面提出应对：

(一)建设基于评估-激励的改变现状机制

首先，在多元主体间形成保护的共识，督促多方会同，实现未成年人保护全流程覆盖。保护未成年人健康成长与预防未成年人犯罪是两个法律的价值所在。新《保护法》和新《预防犯罪法》对应着未成年人的成长过程，体现了从困境儿童到未成年人刑事犯罪等一系列问题的“保护—预防—惩罚(惩戒)”的价值谱系；强调了保护须遵循“最有利于未成年人”原则，惩罚须遵循“罪刑法定”原则；主张通过增进未成年人的幸福并施行以“相称原则”为准则的惩罚性手段，使未成年人获得双向保护。为此，一是，要注重未成年人法治素养的提升。早在2007年，教育部就颁布实施了《中小学法制教育指导纲要》，2016年又颁布实施了《青少年法治教育大纲》，其目的都是提升学生的法治素养。要“培养青少年自觉守法的法治观念和良好品行，增加他们的法治素养，教育他们学法、知法、守法、用法”(17)许晓童：《从法制教育到法治教育的历史意蕴及实践策略——基于〈青少年法治教育大纲〉视角》，《教育评论》2017年第4期。。未成年人法治素养的提升，一方面能有效地保护自己免受侵害，另一方面其知法守法，有效减少了违法犯罪行为的发生。二是，新法对共同责任和各主体课责方面的规定，在两部新法颁布实施之际，应于全社会进行宣传教育，从而使各社会主体在恪尽职守、遵守其职业伦理和规则的过程中，自觉形成保护未成年人的共识。以新法中的专门矫治教育制度为例，专门矫治教育制度会同了参与未成年人保护的多方，包括作为矫治专门学校确认主体的省级人民政府、作为矫治教育始末决定主体的教育行政部门及公安机关、作为未成年人表现评估方的专门学校、可能继续接收矫治完成的未成年人的原学校或其他学校、触刑未成年人的监护人等。多方共同帮助、保护未成年人完成在校矫治教育。该流程能够完整体现未成年人回归社会及学校的多方参与及努力，体现“最有利于未成年人”原则。

其次，实现多方主体基于共识的责任担当，“强制”各方共同参与未成年人保护事业。把未成年人保护的全社会共同责任还原为各主体各自的责任，通过对主体责任的分解、评估，改变各自的约束条件，变“不管”为具有标准的“不得不管”。改变现状机制，就是通过公开评议、公开论证，提高不合作的成本，迫使各方参与，在达成共识的基础上发挥更好的作用。例如，2020年1月1日《中国青年报》的报道：云南省丘北县官寨乡人民政府作为原告，起诉因不同原因辍学的孩子的监护人，请求法庭敦促他们履行义务教育法和未成年人保护法等法律规定，把孩子送回学校。在此之前，当地政府的“劝返复学通知书”“责令送被监护人接受义务教育通知书”“教育行政处罚告知书”均无效果，直到传票到达，才有了震慑力。(18)魏晞：《辍学逼出“官告民”》，《中国青年报》2020年1月1日。这是典型的约束条件改变，使主体担责真正落到了实处。2021年9月1日起施行的《未成年人学校保护规定》第52条规定，各地教育行政部门根据需要可以以购买服务等方式进行犯罪预防，目前未成年人关爱服务已被多个地方政府纳入政府购买服务指导性目录，通过购买公共服务，变服务的单一提供主体为服务的多元提供主体。因此，在未成年人保护法律体系的完善进路中，需通过价值塑造达成共识、通过扁平化的网络组织分权落实责任、通过独立司法体系建设达成政策法律的体系化实施。

最后，通过落实侵害未成年人案件强制报告制度，实现未成年人侵害案件报告义务化。对未成年人尤其是对儿童的侵害往往具有隐蔽性特征。通过建立评估制度，方能实现未成年人保护强制报告制度的落实。目前地方政府牵头，统筹公安、学校、医院等部门，以未成年人保护中心为强制报告责任主体的强制报告制度，确保了公众发现对未成年人的侵害事件后有渠道可以报告。依据2020年最高人民检察院、国家监察委员会、教育部、公安部、民政部、司法部、国家卫健委、共青团、全国妇联联合发布的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》(以下简称《强制报告制度》)第16条，未履行报告义务的，“由其主管行政机关或者本单位依法对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予相应处分”，这意味着报告义务的追责精确到了个体；然而依据新《保护法》第11条，任何人都有报告权利，但负有强制报告义务的主体仅为在工作中发现未成年人有被侵犯情形的国家机关、居委会、村委会、密切接触未成年人的单位及其工作人员，这意味着新《保护法》仅将报告义务分配至单位。不仅如此，新《保护法》在多个方面相较于《强制报告制度》都有较大限缩，包括报告方式单一、追责形式模糊等。笔者认为，新《保护法》及《强制报告制度》并不冲突适用，而是补充关系，但二者最大的问题在于如何确定真正的报告责任人，即当存在多个或知情不报的报告义务主体时，对何者进行追责。通过引入实验主义治理模式的动态、协调的责任机制，基于未成年人利益最大化原则，使得可能的责任主体对自身及各方进行归责评估，方能确定最终责任主体。

(二)建设基于网络的学习机制

作为一个试错与互相学习的系统，实验主义的基本前提就是各局部的自主性以及由此带来的实践差异性。差异性在我国治理领域的体现主要是地方治理的自主性。基层根据自身参与者的实践经验来寻求可能对策。治理领域的各基层主体具有充分的实践自主性和实践能力，鼓励差异化的实验，形成差异化的成果。但自由裁量的基层实验和框架性目标需要上下不断调适，目标本身和达成目标的方式都要付出经验的修正，一个阶段暴露出来的问题需要在下一个循环中得到修正，这对各级政府及其部门来说是法律和政策学习及落实的过程。

首先，应出台两部法律的实施细则，把各级人民政府政策、公检法司专门人员的组织政策、各相关主体的职责细化政策保障到位，才可以开始法律的整体推进落实。这就需要对目前所有涉及未成年人的法律法规和政策性文件进行合宪性审查以确保其合法性，废止相互抵触和无法执行的法律政策；在梳理的过程中补齐法律政策的结构性短板，真正在法律上明确主体责任。在后续法律修订中，应适当扩充少年法庭对案件审判的管辖权，除现有的未成年人犯罪案件之外，加入触法未成年人、部分有可能实施犯罪、属于治安管理处罚法规制的虞犯未成年人案件以及涉及未成年人权益的民事侵权案件和行政案件等，还可以考虑扩大少年法庭的管辖年龄范围，如适度放宽立案时年龄等。

其次，应建立适配未成年人特点的特殊教育与惩戒体系。目前全国法院系统大多已建立少年审判专门机构或者专人审理机制，但尚未真正明确少年法庭的职能定位，包括在受案范围、机构设置、人员配置、审判模式、绩效评价以及案件归口等方面都存在不同程度的问题。无论是在机制运作层面，还是在司法理念方面，都仍未摆脱“小成人”的刑事司法惯性，具有强烈的报应性特征。对此，必须强化“教育为主、惩戒为辅”的司法理念，转换审判思维与决断思维，强调司法过程的教育与感化功能。以场景化司法理念为导向，以少年法庭为场域，以少年公安、少年检察、少年审判、监护主体、学校等为参与人，在适配于未成年人的司法程序与场景布置中，切实地实现司法的教育主体功能。在司法过程中教育与挽救未成年人，而非通过严肃的讯问和判决进行惩罚和威吓。此外，在困境儿童保护审判和帮教工作的具体职责内容、对监护权剥夺、转移、变更、少年司法介入义务教育阶段辍学干预机制等方面也都尚存改进空间。

最后，可以把各地好的实践探索融入司法体系。当下不少地方已有专门针对未成年人犯罪的科学评估体系，可以在帮教涉罪未成年人时给予充分借鉴。如浙江省用于对被告人的“再犯可能性”进行测量的RRPI(罪犯教育改造质量综合评价系统)；又如江苏省监狱管理局通过“罪犯心理、认知和行为量表”“人身危险性简评表”“刑罚体验简评表”“再犯风险简评表”等一系列量表对涉罪人员进行心理测评的实践。此外，应当尽快建立健全罪错未成年人分级干预制度，尽量避免私力救济、舆论救济等。同时，针对校园欺凌事件的高发，可借鉴各国责任年龄“门槛”、累犯制度、自诉制度、社区服务制度、增加前科报告制度、公诉力量介入校园欺凌事件等方法，同时明确刑法谦抑性原则，确立校园欺凌行为的司法介入标准，增加以禁止令及社区或学校服务令为代表的非刑罚处罚措施，在司法权运行过程中注入精细化因素,并重申被害人的诉讼主体地位,特别注重对未成年被害人的权益保障,以积极回应当下少年司法的内在要求。(19)安琪：《异化与冲突:司法权在未成年人刑事案件中的运行反思》，《天府新论》2019年第3期。

四、结语

保护未成年人既是全人类的共识，也是全社会的责任。未成年人的权益保护与犯罪预防体系建设不仅需要国家在顶层设计层面完善相关的法律和制度安排，更需在党和政府的主导与协调下，将其有效地贯彻落实为法律实施和制度实践。在新《保护法》和新《预防犯罪法》于立法层面进一步推进我国未成年人保护法治事业之际，更要从国家治理体系与治理能力现代化的视角，借鉴多样化的治理工具，破解未成年人保护法律实施中的诸多难题。唯此，方能彰显两法的立法价值，实现未成年人立法的美好愿景。