采煤塌陷地生态补偿法律问题研究*①

张 锋

(山东师范大学 法学院，山东 济南，250014 )

引言

目前，煤炭是我国能源结构中的重要组成部分，在我国的能源供给和能源安全中占有举足轻重的地位。与此同时，煤炭开采带来的采煤塌陷地生态环境问题也相伴而生。2016年《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》中涵盖了包括湿地、森林、草原等在内生态补偿的七大领域，却未提及关于矿产资源开发的生态保护补偿。而国家发改委联合九部委在2018年12月印发的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中，提出了要“健全依法建设占用自然生态空间和压覆矿产的占用补偿制度”(1)国家发展和改革委员会：《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》(发改西部〔2018〕1960号)，2018年12月28日。，填补了资源开发生态补偿的政策空白。国家发改委2021年5月在生态保护补偿工作部际联席会议上也指明：“十四五”时期应重点聚焦生态保护补偿立法工作，加强顶层设计和统筹谋划。我国矿产资源包括采煤塌陷地的生态补偿问题已经提上了重要议事日程。

对于采煤塌陷地的生态补偿，尚未有确定统一的概念界定。围绕矿产资源生态补偿的概念也有广义和狭义之分。狭义的概念认为生态补偿是指在环境利用和自然资源开发过程中，国家通过对开发利用环境资源的行为和环境污染者进行收费，对保护环境资源的主体进行经济补偿，恢复生态环境，寻找替代性资源，对开采自然资源所引起的耗竭进行补偿(2)曹明德：《论我国矿产资源生态补偿法律制度》，《中国环境法治》(2007年卷)，北京：法律出版社，2017年，第202页。。广义概念则认为生态补偿不仅包括对生态环境的治理恢复，还应包括对矿业城市的可持续发展机会的补偿(3)黄锡生：《矿产资源生态补偿制度探究》，《现代法学》2006年第6期。。采煤塌陷地作为矿产资源开发中造成生态破坏的典型代表，由矿产资源生态补偿的概念细化到采煤塌陷地，具有进一步探讨的理论价值。

在生态补偿法律关系方面，杜群(2005)认为生态补偿是利益关系，即生态保护的贡献者和生态保护利益的受益者之间建立的物质性补偿给付关系，在煤炭资源开采中，开发利用煤炭的受益者应当给予当地的生态利益牺牲者以物质补偿。(4)杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，《现代法学》2005年第3期。王干(2015)则认为，补偿主体应分为“生态受益者、损害者”或“生态保护者、受损者”(5)王干、白明旭：《中国矿区生态补偿资金来源机制和对策探讨》，《中国人口·资源与环境》2015年第5期。。在国外研究中，Porras等人认为，在PES方案中，补偿主体可以是一个或多个受益者如非政府组织、企业或中央或地方政府。(6)Porras I et al.,“Monitoring and evaluation of payment for watershed service schemes in developing countries”, publishecl by IIEDC(International Institute for Enviroment and Development), 2013, p.9.但是目前国内外仍未有学者对采煤塌陷地的补偿主体进行具体界定，主体间利益关系如政府和市场的关系问题仍是学者们争议的焦点。

对于法律关系主体中的政府和市场关系的制度设计，学界争议较大。主张引入市场化生态补偿机制的学者如樊胜岳等 (2012) 指出，由于政府生态补偿方式单一，投融资机制运行不畅，且在生态建设和生态购买中政府寻租现象频出，导致生态服务供需不平衡，要推进市场化的生态补偿机制才能促进生态补偿制度的可持续发展。(7)樊胜岳、赵丹华、徐裕财：《市场化的生态环境补偿制度研究》，《中国人口·资源与环境》2012年第5期。彭秀丽(2019)认为，在矿区生态补偿过程中仅通过政府或者企业进行单一的生态补偿已经无法达到生态补偿的最优结构，必须引入多元化、市场化的生态补偿机制。(8)彭秀丽、孙铄铄、严曙光：《林业生态补偿机制研究综述》，《中南林业科技大学学报(社会科学版)》2019年第3期。而坚持由政府主导生态补偿的学者如陈挺(2013)认为，考虑到科斯定理的严格条件，在当前中国的市场形势下，市场环境主义生态补偿思想可操作性不强，生态补偿和修复的主要途径仍应是政府的财政资金。(9)陈挺：《生态补偿中市场环境主义与非市场环境主义的争论——基于科斯定理的质疑》，《财政研究》2013年第11期。杜群(2019)则提出，应以环境资源开发利用限制为分析路径，从正外部性效益出发，生成生态补偿权利义务主体的法律样态，明确政府在生态补偿中的主体地位。(10)杜群、车东晟：《新时代生态补偿权利的生成及其实现——以环境资源开发利用限制为分析进路》，《法制与社会发展》2019年第2期。潘佳(2018)认为政府应理性反思在生态保护补偿中的法律角色定位，厘定政府与市场的关系，在生态补偿机制中推动形成政府引导、市场调节的新格局。(11)潘佳：《生态保护补偿中政府角色的法律定位》，《中国行政管理》2018年第7期。

对于生态补偿中政府和市场的关系，在国内和国际上的探讨都较多。国外对于生态补偿法律关系主体的探讨研究一般集中在补偿模式的主体上。Ezzinedeblas(2016)等学者利用主成分分析法研究了全球55个PES计划，总结主流生态补偿模式，比较了公共支付生态补偿模式和私人支付生态补偿模式的差异。(12)Ezzine-de-Blas D et al., “Global patterns in the implementation of payments for environmental services”.PloS one,2016, Vol. 11, No.3.且国外将生态补偿看作是一种激励机制而不是惩罚机制，应该基于“受益人付费”原则而不是“污染者付费”原则，因而国外的生态补偿大多以市场为补偿主体。

从国内外研究现状来看，学者们就生态补偿主体方面的界定提出了一些见解。但是，要形成符合我国国情的体系完备、逻辑严密、协调性强、实践性强的采煤塌陷地生态补偿的立法体系仍需深入研究。

学者们对于生态补偿的经济手段也进行了部分探索。靳乐山(2019)在探讨中国生态补偿的基本关系的文章中，提到生态补偿与其他环境经济政策工具之间的关系，提出了包括第三方治理机制和生态建设和环境保护PPP项目在内的环境市场政策。(13)靳乐山、吴乐：《中国生态补偿十对基本关系》，《环境保护》2019年第22期。曾贵荣(2018)则提出在生态补偿中实行资产证券化。(14)曾贵荣：《资产证券化在生态补偿项目中的应用》，《财会通讯》2018年第14期。对于国外的生态补偿经济手段，Mayrand(2004)指出，生态补偿资金来源于国际组织或环保非政府组织的贷款或捐款、政府转移支付或补贴、受益人支付。(15)Mayrand K, M Paquin,“Payments for environmental services:A survey and assessment of current schemes”,Montreal:Unisféra International Center (for the Commission for Environmental Cooperation of North America)，2004, p.14.此外，国外生态补偿计划的资金还通过市场交易，或通过债券或股票融资取得。这些方式大多从单一角度探索生态补偿市场化操作路径，系统的、全面的、规范的法律配套研究仍须进一步探讨。

综观国内外的采煤塌陷地生态补偿研究成果，在生态补偿的法律关系方面颇有争议，研究也多侧重于生态学和经济学角度的解决方式，尤其在采煤塌陷地的生态补偿中如何灵活适当地运用符合我国实际现状的经济手段的相关研究较为薄弱。鉴于此，对于采煤塌陷地生态补偿的法律规制，要进一步探讨法律制度构建、法律关系厘定和经济手段运用，并且对其进行全过程监督，形成系统化、理论化的生态补偿体系构建。

在学界热议生态补偿理论的同时，各地相继试点推行生态补偿制度，但实践中也暴露出不少问题，与结构化、体系化、系统化的生态补偿体系仍有一定距离，相关制度设计、经济手段、监督评估等效果不佳，亟待找准症结并予以完善。

一、采煤塌陷地生态补偿概念界定

生态补偿最初作为生态学概念，是指生物系统、种群或者有机体被外来作用力干扰或受到侵害时，进行自我抵抗干扰和侵害、自我调节和修复，无须人为干预，自行维持其本身的发展和生存。在经济学视域中，多以科斯的产权理论和庇古税理论来解释环境损害的外部性内部化解决的两种基本范式。庇古税理论运用政府手段，向损害自然资源环境的破坏者征税等方式来解决外部性问题；科斯定理则肯定市场的作用，在政府进行宏观调控明确产权的前提下，通过市场交易或自愿协商的方式解决外部性问题。

生态补偿在法学领域是指“国家或者有关组织之间通过对损害生态环境的行为向生态环境开发利用主体进行收费，并将所征收的费用通过约定的某种形式转给因生态环境开发利用或保护生态环境而自身的利益受到损害的主体，最终达到保护资源的目的的过程”(16)杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，《现代法学》2005年第3期。。采煤塌陷地生态补偿是矿产资源生态补偿的代表性样本，是生态补偿法律制度中重要的一环。在煤矿开采生态补偿语境下，煤矿等矿产资源具有不同于其他生态资源的有限性、不可再生性、垄断性等特点，因此煤矿开采生态补偿也具有不同于其他生态补偿类型的特质。

在煤矿资源开发中，外部性理论是生态补偿的重要理论依据。外部性理论视角下的煤炭资源的开采造成矿区空气污染等环境污染和以采煤塌陷地为代表的生态环境破坏。目前我国在采煤塌陷地的生态补偿多采用庇古税方案，但当前实践中行政要素干预过多，资金利用不充分，且补偿范围和数额等要素尚未有法律明确规定，生态补偿的范围和数额界定不仅需要考虑资源地生态环境因素，还应考虑当地直接或间接经济损失，以及资源开发对社会发展的影响。

矿产资源耗竭补偿理论则是生态补偿的另一重要理论依据。矿产资源的不可再生性决定了其具有耗竭性，而有损失就应当有补偿。矿产资源耗竭性理论认为，矿产资源耗竭补偿的实质属于跨代间的资源配置和利益共享问题，也就是代际间的公平问题。(17)黄锡生：《矿产资源生态补偿制度探究》，《现代法学》2006年第6期。煤炭资源的产生周期长，现存资源有限，当代人不能仅凭自己的发展需求剥夺后代人利用资源的权利。政府代表公共物品的所有者，对破坏煤矿区环境的行为收费，以补偿在采煤过程中利益受损的主体，并恢复矿区的生态环境。其中受损的利益不仅包括矿产资源利益，也包括当地的发展机会和后代人的资源权利。

基于以上煤炭资源生态补偿的理论支撑，生态补偿的内涵和外延不断发展。随着社会经济和观念的进步，生态补偿不应当只对遭受破坏的生态和环境资源进行补偿，还应当向人类健康、环境公平和发展机会方向等更深层面延伸。煤矿开采生态补偿不应当仅满足于政府制度安排或者政策行为，而更要从区域协调发展的层面出发，涵盖周边居民丧失的发展机会、公平享有的环境条件、“后代人”应当享有的资源权利等。从法律层面来看，应当包括支付搬迁补偿费、居民安置费、环境资源补贴费等。

由此，对采煤塌陷地生态补偿可以定义为:在煤矿开发利用过程中，由各生态补偿主体对因开采行为而导致的地面沉陷破坏、生态环境的污染、资源耗竭、矿区城市及居民环境公平和发展机会丧失等进行的补偿。

二、采煤塌陷地生态补偿运行现状与困境

目前，我国各地政府正在摸索采煤塌陷地生态补偿的相关制度和程序。例如，2001年江苏省徐州市的《徐州市采煤塌陷地复垦条例》及2019年山东省的《山东省采煤塌陷地综合治理专项规划(2019—2030年)》等，取得了一些成效，但也存在不尽如人意之处。(18)《山东省采煤塌陷地综合治理专项规划(2019—2030年)》显示，截至2020年底山东省采煤塌陷地累计面积为123.64万亩，然而采煤塌陷地进行生态补偿却没有达到预期目的。采煤塌陷地生态补偿制度在实践运行中存在着以下三方面的困境。

(一)生态补偿基本制度不够细化

从总体上看，目前关于采煤塌陷地生态补偿制度笼统模糊，可操作的具体措施不多。虽然已有一定的政策规定和立法依据，但缺乏更为长效系统的法律机制，不利于形成对相关主体的硬性约束。一是基本法方面，《环境保护法》规定了有关生态补偿的制度构想(19)《环境保护法》第三十一条：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”，但仅作为基本法的宏观性规定，没有量化细化的具体操作机制。二是专门法方面，我国没有专门的生态补偿法律，《生态补偿条例》尚未出台。三是单行法方面，与采煤塌陷地相关的《煤炭法》中仅有第二十五条(20)《煤炭法》第二十五条：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”规定“应予赔偿”，再无细则。

补偿的制度不够细化导致各地只能“摸着石头过河”进行生态补偿。由于受偿主体、补偿标准、补偿主体等关键要素没有法律依据，实践中出现“补不补偿一个样”“补偿多少不一样”等乱象。首先，在受偿主体方面，受偿主体是否以自然人为单位、是否包含期待利益受损的居民、当地政府是直接还是间接受偿主体等问题，目前均无定论。其次，在补偿标准方面，补偿范围与标准不统一。“科学的补偿范围与补偿标准直接关系到生态补偿的效果以及价值目标的实现”(21)赵鑫鑫、曹明德：《新环境保护法与生态保护补偿制度的构建》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2015年第5期。。生态修复应当达到什么程度没有具体标准、受偿主体应当获得多少补偿没有量化标准等均是困扰实践的难题。再次，在补偿主体方面，补偿主体不清晰。虽然理论点是基于“谁受益谁补偿，谁受损谁获补”的原则确定受益者是补偿主体，但实践中一般仅将补偿主体限制解释为矿山企业。例如，福建省矿产资源生态补偿主体是采矿权人或者采矿申请人，(22)林龙、刘槟榔：《论福建省矿产资源开发生态补偿制度的完善》，《环境与发展》2018年第2期。由此则带来一系列疑问：煤矿资源所有权人——政府——是否属于补偿主体开采利用煤矿资源的其他间接受益人是否属于补偿主体？这些问题都亟待明确。

(二)生态补偿经济手段模式单一

具体来看，经济手段是用好用活生态补偿的重要抓手，然而当前采煤塌陷地生态补偿的资金大多源于当地政府的财政收入，科学化、社会化、多元化程度不够，导致实践中生态补偿资金总额严重不足，甚至出现政府“无力治理”的情况。

现行生态补偿经济手段主要是“输血型手段”。“输血型手段”是指以政府为主导，通过财政、政策、实物等不同形式对受偿者进行补偿，这是实践中生态补偿的主要方式。在应然状态下，该种模式在政府背书下应当取得良好的效果。但在实然状态下，由于仅依靠政府财政来维系运作，整个生态补偿系统显得活力不足——我国采煤塌陷地生态补偿的资金主要是中央和地方政府财政转移支付资金和矿山环境修复专项基金，一般都是由国家或者上级政府进行个体补偿，系政府单方的资金投入。这不仅造成当地财政压力较大，也抑制了市场主体参与采煤塌陷地生态补偿的可能性和积极性。“输血型手段”过分依赖外在“血库”，不利于采煤塌陷地生态补偿的长期发展，可持续性不强。

实践中，部分地区也适用“造血型手段”。其是指在政府补偿资金的支持下，由多元主体共同参与生态补偿的模式。应然状态下，该种模式可以引入市场主体等作为“造血干细胞”，有效促进产业扶持、居民转移、智力援助等。但实然状态下，由于多方面的原因，多元主体的参与度不高，该种模式在我国的运行尚待完善。

(三)生态补偿监管体系存在缺陷

从管理上看，目前我国缺失采煤塌陷地生态补偿的跨地域、跨部门的综合协调机构，内部监管落得不实，又缺乏外部监督渠道，是采煤活动问题不断滋生的重要诱因。

在内部监管方面，我国采煤塌陷地生态补偿的监管主体庞杂，包括了当地自然资源主管部门、财政部门、环境保护管理部门、发展改革委员会等，有时甚至还包括上级和异地的相关部门。由于部门利益的不同，上述监管主体之间不可避免地存在一定程度的冲突，加之部门职能交叉重叠、协调不畅，导致监管效率不尽如人意。在实践中，不乏有的政府部门为了完成招商引资的指标，采用唯GDP论，以牺牲环境换取经济发展，而某些监管部门有利主动、无利被动，工作积极性不高。此外，某些监管主体以行政化代替专业化，生态补偿的资金监管流于形式化，难免导致原本应当用于生态补偿的专项资金被截留或挪作他用，实践中有的生态补偿沦为“账面补偿”，无法保证资金的利用效果。

在外部监管方面，我国采煤塌陷地生态补偿基本依靠政府自我监督，社会公众难以介入。这表现在：一是社会公众无从知晓补偿的标准范围、进度计划、资金分配等相关信息；二是政府决策缺乏社会公众参与渠道，导致社会公众的生态补偿意识不强，参与积极性不高；三是环境保护组织等社会团体对生态补偿全过程难以监督，网络和媒体的舆论监督亦有所缺失。

三、采煤塌陷地生态补偿制度的若干完善构想

我国采煤塌陷地生态补偿治理投入甚巨。以山东省为例，《山东省采煤塌陷地综合治理专项规划(2019—2030年)》显示，全省治理采煤塌陷地工程总投资约为1707281.62万元。巨大的投入期待高效的生态恢复，但上述制度、补偿、监管等方面存在的问题显然未达到预期效果，应予完善。

(一)推进采煤塌陷地生态补偿制度建设

1.法律制度

采煤塌陷地生态补偿制度需要体系化的生态补偿法律作为支撑，因而需将健全采煤塌陷地生态补偿的相关制度摆在首要位置。在生态补偿制度相关政策的实践探索和经验总结的大背景下，采煤塌陷地的有关立法也应随之跟进，可以分为以下三步走：

第一，宪法性文件层面。建议对宪法规定的自然资源产权制度作出细化规定，对所有权、使用权、收益权等权属进行区分，确定各权属下的自然资源权利主体，明确“权利分置”的自然资源产权制度，在产权制度中赋予市场流转的可能性。第二，基本法方面。《环境保护法》第三十一条的规定较为模糊，建议明确除对生态进行保护补偿外，生态补偿制度还应当包括对利益受损人的保护补偿。第三，专门法方面。推进生态补偿专门法律的建设，以《生态补偿条例草案》为蓝本，将散见在不同环境要素法(如《煤炭法》《森林法》《草原法》等)中的生态补偿有关规定有机整合，形成《生态补偿法》。在总则部分，明确生态补偿制度的补偿原则即“谁受益，谁补偿。谁受损，谁获补”。在分则部分，可以环境要素划分为各章节，根据不同环境要素的特性在不同章节中规定合适的生态补偿方式和法律责任。

2.法律要素

采煤塌陷地生态补偿制度的有效运行还应当对补偿关系的关键要素予以明确，其中以补偿主体、受偿主体、补偿标准等三者为要。

首先，扩大采煤塌陷地生态补偿主体。补偿主体应当包括矿山企业、政府和资源使用地，不应仅狭义理解为相关企业，上述三者分别承担第一主体、补充主体、公平主体的补偿责任。一是矿山企业应当是采煤活动的第一主体。矿山企业的采矿活动是采煤塌陷地形成的直接原因，也直接将负面效益波及当地的生态环境和居民，更在采煤时获得了巨大的经济利益，是开采煤炭的直接受益人。按照“谁受益，谁补偿”的原则，矿山企业被解释为“受益人”作为生态补偿的主体是无可非议的。二是政府应当是采煤塌陷地生态补偿的补充主体。政府是宪法明确的自然资源的所有权人。采煤塌陷地进行生态补偿后，重新恢复生态价值的土地所有权人是政府，因此实际上可以认为政府是采煤活动的间接受益人，其也应当被理解为“受益人”。在矿山企业和政府的生态补偿主体顺位上应当分为“新账”和“旧账”两种情况。“新账”的责任主体明确，由责任主体即矿山企业作为第一主体进行生态补偿。与之相比，“旧账”往往无法确定采煤塌陷地的责任人，在此情形下，政府则应由生态补偿的补充主体递进为第一主体，按照公共信托理论作为信托人进行采煤塌陷地生态补偿。三是资源使用地应当是采煤塌陷地生态补偿的公平主体。一般情况下，煤炭资源需求量大的地区经济发展水平较高。其使用煤炭付出的成本低于采煤塌陷地区进行生态补偿所需要的成本。出于公平原则，资源使用地可以被解释为“受益人”，承担一定的公平责任。

其次，明晰采煤塌陷地生态受偿主体。受偿主体的范围应立足于“谁受损，谁获补”原则来确定，应当包括煤矿区居民和当地政府。一方面，矿区居民理应成为采煤塌陷地生态受偿的主体。一是环境原因。当其居住地进行煤炭开采活动时，当地植被、水源、大气等受到污染，这会降低居民的生活质量甚至在一定程度上会危害居民的身体健康。二是经济原因。煤炭开采会占用当地居民的耕地，使得当地居民丧失部分土地，会损害居民的经济利益。此外，煤矿开采后土地沉降形成的采煤塌陷地也严重破坏了土地原本的价值。若不进行生态补偿，采煤区土地短时间内无法恢复至原有状态，将对当地产生巨大不利影响，实际上变相提高了当地居民生活成本。另一方面，当地政府也应当被解释为采煤塌陷地生态受偿的主体。政府在制度定位中是十分特殊的，其具有双重属性，既是补偿主体又是受偿主体。确认其为受偿主体的依据在于，政府在采煤过程中是利益受损的。可以想见，政府通过行政许可将矿产资源相关权利给予相关企业后，企业对矿产资源的开采将对采煤区的生态环境造成破坏。直接的生态破坏当然由矿山企业作为主体进行补偿，但是间接的生态破坏由于具有长期性、渐进性、隐蔽性，可能在较长时间后才会出现，而出现生态损害后基本上只能由政府进行生态补偿。因此，政府也属于采煤塌陷地的利益受损人，应被确立为受偿主体。

再次，规范采煤塌陷地生态补偿标准。“经济标准”应当不是放之四海而皆准的，针对不同地区的生态承受能力和经济发展水平，应当设计相应的补偿标准。可以对不同采煤塌陷地区设立若干经济补偿等级，进行类型化划分，具体分为脆弱地区、次脆弱地区、较稳固地区、稳固地区四类，经济补偿标准则由高到低进行设计。各地可以在上述标准的基础上设立数额更高的补偿标准，但不得低于上述标准。此外，在经济补偿后，当地的生态环境达到何种程度才算是完成生态补偿任务，同样应予明确。不同于上述经济标准，“效果标准”应当立足于生态服务价值损益，具体考察“生物”(包括微生物、动物、植物)及“环境”(包括土壤、水、岩石等)(23)张思锋、杨潇：《煤炭开采区生态补偿标准体系的构建与应用》，《中国软科学》2010年第8期。，使用历史对比法，从时间维度纵向比较生物群落和环境状况，当“生物”和“环境”均恢复到采煤塌陷地形成之前的状态即可视为完成生态补偿。

(二)拓宽采煤塌陷地生态补偿市场化路径

从生态补偿的长远发展来看，以政府财政为主的“输血型模式”发展动力不足，而以市场化运行为主的“造血型模式”能够充分调动市场活力因子，提高企业及社会公众的生态补偿参与积极性，值得进一步探索，具体可以从以下四个方面展开：

一是完善采煤塌陷地生态修复基金制度。第一，提高法律位阶。自2017年我国取消矿山环境治理恢复保证金后，财政部等提出了《建立矿山环境治理恢复基金的指导意见》(以下简称《指导意见》)。然而《指导意见》的内容并不明确，导致各地基金缴纳标准、取用方式和运作方式等规定各有差异。在此背景下，专门针对采煤塌陷地生态补偿的详细规定更是缺乏。对此，应当提高《指导意见》法律位阶，将其由部门规章提升为行政法规，进一步体现国家的重视程度。第二，确立使用标准。细化《指导意见》的相关内容，明确矿山环境治理恢复基金的取用标准和条件，解决存于账面难以计提的问题，规定企业在取用资金前须制定详尽的生态补偿资金使用计划，确保资金完全用于采煤塌陷地的修复治理。第三，提高基金创收能力。激发生态修复基金的市场活力，适当进行温和性、有保障的投资，例如购买国债等，减少对政府财政的过度依赖。

二是推进采煤塌陷地生态补偿产业扶持。在采煤塌陷地生态补偿市场化过程中，政府要实现身份转换，由生态补偿的“管理者”向“引导者”转变，通过提供产业支持政策来改善市场环境，鼓励包括矿业企业在内的多元社会主体积极参与生态补偿，创建生态补偿绿色创新企业。以山东省济宁市王楼煤矿为例，矿业企业在当地政府的政策支持下创新实施“土地流转+生态农业开发”的采煤塌陷地综合治理模式，成立山东京杭绿色生态工程有限公司，通过新技术、新设施的推广应用，发展生态、高效、品牌农业，调整农业结构，开发现代生态农业。上述采煤塌陷地的治理补偿模式既由政府引导，又推动建立绿色创新企业和积极进行生态补偿；既有效治理了采煤塌陷地的环境问题，又为当地农业劳动人口提供了就业机会，保证农户失地不离地，实现了政府、企业和当地居民的三方共赢，值得推广借鉴。

三是引导采煤塌陷地生态补偿“政企学”相结合。对于难以治理的采煤塌陷地，仅依靠中央及地方政府财政拨款无法实现治理恢复目标，由政府、矿业企业、高等院校或专业研究机构共建合作研发平台，政府、企业提供资金，高等院校或专业研究机构提供研发人才及技术，发挥各自优势合力完成生态补偿目标，是在采煤塌陷地治理实践中探索的一条切实可行的路径。以山东省济宁市任城区的采煤塌陷地为例，该地作为“历史生态欠账”，采煤塌陷地修复治理难度较大。区政府为保障采煤塌陷地综合治理资金需求，充分发挥财政资金的引导作用，以税收减免、优惠融资政策吸引优质社会资本，与科研企业、第三方企业合作，“转废为宝”解决塌陷地生态治理问题的同时又实现了废弃矿区的再次开发利用。任城区和中国煤炭科工集团有限公司本着“政府主导、企业主体、市场运作、社会参与”原则，采用“技术研究+资本投入”运作方式，融合“平台+运营+技术”三要素，开创了采煤沉陷区综合治理与土地开发一体化的“任城模式”。(24)王浩奇：《全国首例条带式采煤沉陷区综合治理与利用项目通过验收——科技创新让沉陷区迎“蝶变”》，《大众日报》2020年12月29日。在资金运作方面，该地按照一定出资比例由区政府平台公司和中国煤炭科工集团共同发起设立采煤塌陷区治理专项基金，引入专门的基金管理机构，负责基金日常运作与管理。依托中国煤炭科工集团建立采煤塌陷地治理工程研究院和院士工作站，以采煤塌陷地治理中土地生态环境恢复和产业建设工程为切入点，以治理带动和培育新兴产业，增强了区域发展动力，推进了产业结构多元化。由此可以设想，在地方政府与央企合作的“任城模式”基础之上，可以进一步设立股份制公司，由造成采煤塌陷地污染的矿业企业和当地政府部门共同出资，由高等学校或研究机构提供技术研发和人才力量。矿业企业和政府提供生态补偿资金，以资金入股，高校或研究机构则以技术入股，收益根据持有股份予以合理分配。该股份公司中的政府、企业能够参与决策分红，高校或研究机构也能具有一定的决策参与权和收益分配，从而充分发挥 “政企学”的各自长处，使生态补偿全过程更具战略性、专业性、针对性。

四是加强采煤塌陷地生态补偿智力支持。采煤塌陷地生态补偿方式可以不局限于现金投资，还可以通过煤炭开采技术创新和产业生态优化设计进行产业转型升级，将地方的煤炭资源优势发展为经济优势，通过采取智力支持，利用新兴技术，发展新型网络商业模式，发展数字经济、创意经济、流量经济等新经济，推动生态补偿与经济社会融合发展，推进当地生态价值产业化。在智力支持过程中，可以生态补偿技术和生态补偿产业管理为优先升级方向，由高校、研究机构或者有成功经验的塌陷地治理地区提供技术和人才的对口支持，发挥桥梁纽带作用，通过共建园区等方式进行智力支持、异地帮扶，实现优势互补。

(三)建立采煤塌陷地生态补偿内外监管制度

权力的运行脱离了有效的管理监督，就会效率低下甚至滋生腐败。采煤塌陷地生态补偿的有效运行也同样离不开严格的内部监管和外部监督。

在内部监管方面，不仅要建立综合性生态补偿专门管理机构，还要完善政府内部监管体制。可以借鉴域外的监督管理体制，例如，加拿大联邦政府和省政府的分层管理体制——由联邦政府统筹协调，各省级矿业主管部门履行本地区的矿区管理职责，并配合联邦政府处理跨行政区域以及与公共利益关系密切的矿区事务。又如，美国在矿区生态环境治理中实行矿山环境监督检查员制度。该制度在政府内部设置独立于其他管理部门的专门性工作组或监察机构，就采煤塌陷地生态补偿的补偿计划、实施进度、资金使用、治理效果等进行全过程动态监督管理，提高采煤塌陷地生态补偿效率，促进生态补偿高效透明运行。

具体到我国，可以打破原有的条块化管理体制，在中央和地方政府分别设立综合性的生态补偿管理机构或工作小组，实行上下级垂直管理，不与其他政府部门产生横向交叉关系。该机构有权拟定采煤塌陷地生态补偿综合治理的相关规定，赋予其相关业务职能，并由其负责监督执行；有权协调和鼓励各补偿主体积极进行采煤塌陷地的生态补偿和开发利用；有权综合考量政府、矿山企业和社会公众的利益，建立考核体系，实行奖惩机制，设置本区域内生态补偿目标，将相关指标纳入各级党委和政府政绩考核。将考核直接与干部选拔任用和奖惩挂钩，提高采煤塌陷地生态补偿的积极性和有效性。

在外部监管方面，一方面，要保障社会公众的知情权。一是政府应当及时准确地对采煤塌陷地生态补偿信息予以公开，重点包括生态补偿方案、修复计划和治理进度等。二是政府应当保障社会公众主动提出信息公开的权利，重点在于实践中普遍关注的生态补偿资金使用情况等。三是政府可以召开听证会，对于污染严重，社会公众参与意愿强烈的重大生态修复项目，听取社会公众就生态补偿修复效果、修复治理措施和具体补偿标准等问题的意见。四是政府可以在生态修复治理过程中，定期将生态补偿资金的使用情况通过公报的形式向社会公布，确保生态补偿资金的利用透明公开。五是政府可以年为单位组织由政府主管部门人员、居民代表、环保组织、专业人士组成的稽查小组对生态补偿资金的账面进行查验，确保生态补偿资金专款专用。另一方面，要拓宽社会公众参与的渠道。第一，加强生态补偿的法制宣传教育，增强社会公众的生态环保责任感，提高社会公众参与生态补偿工作的积极性。第二，鼓励社会公众承担生态保护建设项目、吸纳当地居民参与新型绿色产业，有效参与到生态补偿政策执行中来。第三，引导环保专业化组织参与生态补偿工作，发挥第三方在环保领域的中立职能和专业性强的作用。第四，发挥媒体和网络等的监督作用，对于关注度高的生态补偿项目，通过舆论监督倒逼相关部门主动作为。